Статья 101 Конституции Украины

Новая редакция ст. 101 Конституции Украины с Комментариями.

Парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляет Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека.

Комментарий к ст. 101 Конституции Украины

Европейский опыт развития парламентаризма свидетельствует, что эффективная реализация парламентом представительской, законодательной, учредительной, бюджетной и других функций возможна лишь при обеспечении надлежащего парламентского контроля. При этом парламентский контроль выступает самостоятельной функцией, содержание которой состоит в осуществлении парламентом конституционно определенных полномочий по устранению выявленных нарушений действующего законодательства и предотвращения их в будущем.

Функция парламентского контроля реализуется через систему соответствующих субъектов, имеет четко определенные формы (депутатский запрос, одобрение Программы деятельности Кабинета Министров Украины, «час вопросов к Правительству», рассмотрение вопроса об ответственности Правительства и др.) и границы своей реализации, установленные Конституцией Украины, другими законами Украины, Регламентом Верховной Рады Украины. При этом Верховная Рада Украины осуществляет парламентский контроль как непосредственно, то есть на пленарных заседаниях, через парламентские комитеты, временные специальные комиссии, временные следственные комиссии, народных депутатов Украины, так и через Счетную палату (бюджетно финансовый контроль) и Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека.

Видное место в системе субъектов парламентского контроля принадлежит именно Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека (далее – Уполномоченный), поскольку именно на него Конституцией Украины и Законом Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» возлагается парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и защиту прав каждого на территории Украины и в пределах ее юрисдикции на постоянной основе (ст. 1). То есть деятельность уполномоченного является важным составляющим деятельности не только парламента, но и украинского государства в целом по утверждению и обеспечению прав и свобод человека.

Уполномоченный – это должностное лицо, назначенное Верховной Радой Украины и призвана осуществлять парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц. Во многих государствах мира институт омбудсмана (швед. Ombudsman, букв, «уполномоченное лицо», от давньосканд. umbothsmadhr, где umboths – «доверенность», a madhr – «человек») имеет давнюю историю. Впервые этот институт возник после принятия в 1809 г. в Швеции закона о правления, согласно которому парламент (риксдаг) имел право избирать специального парламентского комиссара (омбудсмена) для осуществления независимого контроля за судами и органами государственного управления, а также с целью уравновешивания полномочий короля и риксдага. На эту должность в 1810 г. был избран Ларе Август Маннергейм, который до того занимал должность председателя Конституционного комитета. Успешная деятельность шведского омбудсмана в сфере защиты прав человека способствовала распространению этого института в XX веке. во многих государствах мира: сначала в Финляндии (1919 г.), а в дальнейшем в Норвегии (1952 г.), Дании (1953 г.), Германии (1957 г.), Новой Зеландии (1962 г.), Израиле (1966 г.), Великобритании и Канаде (1967 г.), Португалии (1976 г.), Испании (1981 г.) и др. В 90 хрр. прошлого века институт омбудсмена был введен в большинстве постсоветских республик. На сегодня этот институт с разными названиями и правовым статусом, в частности в части полномочий, утвердился в более 100 государствах мира и считается одним из краеугольных камней утверждение демократии, верховенства права и защиты прав человека.

Институт Уполномоченного является относительно новым для Украины. Он был введен с принятием 28 июня 1996 г. Конституции Украины и начал функционировать с избранием парламентом 14 апреля 1998 г. первого Уполномоченного. Им был избран Н. И. Карпачеву, которая в дальнейшем переизбиралась на эту должность дважды – в 2003 и 2007 гг.

Правовой статус Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека определяется Конституцией Украины (статьи 55,85, 101, 150), законами Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», «О Конституционный Суд Украины», «О судоустройстве и статусе судей», «О местные государственные администрации», «О государственной службе», «Об обращениях граждан», «О правовом режиме чрезвычайного положения», «О правовом режиме военного положения», «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства», «О выполнения решений и применение практики Европейского суда с прав человека», «О беженцах», Уголовным кодексом Украины, Уголовно-исполнительным кодексом Украины, Кодексом Украины об административных правонарушениях, Кодексом административного судопроизводства Украины, Гражданским процессуальным кодексом Украины, Регламентом Верховной Рады Украины, другими актами действующего законодательства.

Комментируя содержание ст. 101 Конституции Украины, следует отметить, что деятельность Уполномоченного направлена в первую очередь на системное, постоянное и всестороннее обеспечение прав и свобод человека, защита законных интересов человека в его взаимоотношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Целью соответствующей деятельности Уполномоченного является защита прав и свобод человека и гражданина, провозглашенных Конституцией и законами Украины, международными договорами Украины; обеспечения уважения конституционных прав и свобод человека со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц; предотвращение нарушений прав и свобод человека или содействие их восстановлению; содействие приведению законодательства Украины о правах и свободах человека в соответствие с Конституцией Украины, международными стандартами в этой области; улучшение и дальнейшее развитие международного сотрудничества в сфере защиты прав и свобод человека; предотвращения любым формам дискриминации относительно реализации человеком своих прав и свобод; содействие правовой информированности населения и защита конфиденциальной информации о лице. При этом универсальность института Уполномоченного заключается в том, что осуществляемый им парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека распространяется не только на граждан Украины, но и на иностранцев, лиц без гражданства и беженцев, которые законно находятся на территории Украины.

Реализация Уполномоченным указанной цели предполагает высокую степень легитимности его полномочий, который достигается, среди прочего, благодаря четкой процедуре его назначения и освобождения от должности парламентом, что соответствует европейской практике формирования института омбудсмана. Уполномоченный назначается на должность и увольняется с должностей и Верховной Радой Украины тайным голосованием путем подачи бюллетеней. Срок его полномочий составляет пять лет и начинается со дня принесения им присяги на сессии Верховной Рады Украины.

Предложения относительно кандидатуры или кандидатур на должность Уполномоченного вносятся Председателем Верховной Рады Украины или не менее чем одной четвертой народных депутатов Украины от конституционного состава парламента. При этом кандидатура на должность Уполномоченного должен соответствовать требованиям, определенным в ст. 5 Закона Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», а именно: быть гражданином Украины, достичь на день избрания 40 лет, владеть государственным языком, иметь высокие моральные качества, опыт правозащитной работы и в течение последних пяти лет проживать в Украине. Не может занимать должность Уполномоченного лицо, которое имеет судимость за совершение преступления, если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке.

С целью обеспечения беспристрастности деятельности Уполномоченного предполагается, что он не может иметь представительский мандат, занимать любые другие должности в органах государственной власти, выполнять другую оплачиваемую или неоплачиваемую работу в органах государственной власти, органах местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от формы их собственности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности. К тому же Уполномоченный не может быть членом любой политической партии. В случае если указанные обстоятельства существуют и не устраняются Уполномоченным в десятидневный срок после его избрания Верховной Радой Украины, он не может быть допущенным к сдаче присяги. Если же эти обстоятельства оказались после принятия присяги уполномоченным и приобретения им своих полномочий, они должны быть устранены в десятидневный срок со времени, когда о них стало известно. Несоблюдение требований относительно несовместимости должности Уполномоченного с вышеуказанной работой или деятельностью имеет своим следствием увольнение его Верховной Радой Украины с должности.

Выдвижение кандидатуры для назначения на должность Уполномоченного осуществляется в двадцатидневный срок со следующего дня по истечении срока, на который был назначен уполномоченный, прекращение его полномочий или увольнение, или же объявление результатов голосования, если уполномоченный не был назначен. Само голосование проводится во время пленарного заседания Верховной Рады Украины, но не ранее чем через десять дней и не позднее чем через двадцать дней после окончания срока выдвижения кандидатур на соответствующую должность. Назначенным на должность Уполномоченного считается тот кандидат, который получил большинство голосов от конституционного состава парламента, о чем принимается постановление Верховной Рады Украины.

Конституционные полномочия уполномоченного приобретаются со дня принятия им присяги. Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены вследствие наступления определенных законодательно определенных обстоятельств, так и в результате его досрочного увольнения по инициативе Верховной Рады Украины. Статья 9 Закона Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» дискретно устанавливает, что полномочия Уполномоченного прекращаются в случае его отказа от дальнейшего исполнения обязанностей путем подачи заявления о сложении своих полномочий; вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении него; вступление в законную силу решения суда о признании лица, занимающего должность Уполномоченного, безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим; принесение присяги новоизбранным уполномоченным; смерти лица, занимающего должность Уполномоченного. Основаниями же для принятия парламентом решения об увольнении Уполномоченного до истечения срока, на который он был избран, является: 1) нарушение присяги Уполномоченным; 2) нарушение требований относительно несовместимости его деятельности; 3) прекращения гражданства Украины; 4) неспособности в течение более четырех месяцев подряд исполнять обязанности Уполномоченного за неудовлетворительного состояния здоровья или утрату трудоспособности. При этом вывод о наличии оснований для досрочного освобождения от должности Уполномоченного должна дать временная следственная комиссия Верховной Рады Украины.

Для реализации своих задач и функций Уполномоченный наделен законодательно определенными полномочиями, которые раскрывают содержание его деятельности через систему соответствующих прав и обязанностей. Так, Уполномоченный наделен широкими правами относительно правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека. В частности, он имеет следующие права: безотлагательный прием Президентом Украины, Председателем Верховной Рады Украины, Премьер-министром Украины, председателями Конституционного Суда Украины, Верховного Суда Украины и высших специализированных судов, Генеральным прокурором Украины, руководителями других органов государственной власти и органов местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм их собственности, их должностными и служебными лицами; присутствовать на заседаниях Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, Конституционного Суда Украины, Верховного Суда Украины и высших специализированных судов, коллегии прокуратуры Украины и других коллегиальных органов; обращаться в Конституционный Суд Украины с представлениями о соответствии Конституции Украины законов Украины и других правовых актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, правовых актов Верховной Рады АР Крым в сфере прав и свобод человека и гражданина, а также об официальном толковании Конституции и законов Украины; беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от форм их собственности, присутствовать на их заседаниях; на ознакомление с документами, в том числе тайными, в установленном законодательством порядке, и получения их копии во всех без исключения органах государственной власти и органах местного самоуправления, учреждениях, предприятиях, организациях независимо от формы их собственности; требовать от должностных и служебных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций содействия в проведении проверок в подконтрольных и подчиненных им предприятиях, учреждениях и организациях; приглашать должностных и служебных лиц, граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства для получения от них устных или письменных объяснений относительно обстоятельств, которые проверяются по делу; посещать в любое время места содержания задержанных, предварительного заключения, учреждения отбывания осужденными наказаний и учреждения принудительного лечения и перевоспитания, психиатрические больницы, опрашивать лиц, которые там находятся, и получать информацию относительно условий их содержания; присутствовать на заседаниях судов всех инстанций, включая и закрытые судебные заседания, при условии согласия субъекта права, в интересах которого судебное разбирательство проводится в закрытом режиме; обращаться в суд с заявлением о защите прав и свобод человека и гражданина, которые по состоянию здоровья или по другим уважительным причинам не могут сделать этого самостоятельно, а также лично или через своего представителя принимать участие в судебном заседании в случаях и порядке, определенных законодательством; направлять в соответствующие органы акты реагирования Уполномоченного в случае выявления нарушений прав и свобод человека для принятия этими органами соответствующих мер; проверять состояние соблюдения конституционных прав и свобод человека органами государственной власти, включая и те, что осуществляют оперативно розыскную деятельность. Такая широкая система прав Уполномоченного возлагает на него обязанность по их полного использования для всесторонней и исчерпывающей реализации возложенных на него Конституцией и законами Украины задач.

Права Уполномоченного получают свое логическое продолжение в его законодательно определенных обязанностях. Согласно ст. 14 Закона Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» он обязан придерживаться действующего законодательства, охраняемых законом интересов человека и гражданина. Уполномоченный также обязан хранить конфиденциальную информацию, как во время своей каденции, так и по ее окончании. Он, в частности, не может разглашать полученные сведения о личной жизни заявителя и других причастных к заявлению человек. Разглашение соответствующих сведений имеет своим следствием юридическую ответственность Уполномоченного.

Установленные Конституцией и законами Украины полномочия по осуществлению парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека в Украине уполномоченный реализует в установленных юридических формах. Приоритетными из них являются акты реагирования Уполномоченного, которые в свою очередь делятся на: 1) конституционное представление Уполномоченного – акт реагирования в Конституционный Суд Украины относительно решения вопроса о конституционности закона или другого правового акта Верховной Рады Украины, акта Президента Украины и Кабинета Министров Украины, правового акта АР Крым; Конституции и законов Украины; 2) представление уполномоченного-акт, который вносится уполномоченным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности их должностным и служебным лицам для принятия соответствующих мер в месячный срок по устранению выявленных нарушений прав и свобод человека.

Одной из форм деятельности уполномоченного является рассмотрение обращений, осуществляемых им в соответствии с Законом Украины “Об обращениях граждан Украины”. При рассмотрении обращений Уполномоченный открывает производство в деле о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет меры, которые должно принять лицо, подавшее обращение; направляет обращение по принадлежности в орган, к компетенции которого относится рассмотрение дела; мотивированно отказывает в рассмотрении обращения. Поскольку Уполномоченный осуществляет внесудебный защиту прав и свобод человека, то он не рассматривает тех обращений, находящихся на рассмотрении суда, и останавливает начатое рассмотрение обращения, если заинтересованное лицо подало иск, заявление или жалобу в суд.

Важной формой деятельности Уполномоченного является его ежегодные и специальные доклады, по которым Верховная Рада Украины принимает соответствующие постановления. Ежегодный доклад Уполномоченного «Состояние соблюдения и защиты прав и свобод человека в Украине» (иногда этот доклад имеет дополнительную уточняющую название) представляется Уполномоченным Верховной Раде Украины в первом квартале каждого года. Она содержит положения о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Украине органами государственной власти и органами местного самоуправления, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и их должностными и служебными лицами, которые нарушили своими действиями или бездействием права и свободы граждан, относительно которых Уполномоченный принимал необходимых мер по результатам проверок, а также выводы и рекомендации, направленные на улучшение обеспечения прав и свобод человека в Украине.

При необходимости Уполномоченный может представить в парламенте специальный доклад по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Так, последняя специальный доклад Уполномоченного «Состояние соблюдения Украиной Европейских стандартов по правам и свободам человека» была представлена парламенту в 2010 г. по случаю 60 й годовщины Европейской конвенции по правам человека и касалась состояния имплементации ее положений в законодательную, правоприменительную и правозащитную практику Украины.

Еще одной формой деятельности Уполномоченного является его участие в подготовке докладов по правам человека, которые подаются Украиной в международные организации в соответствии с требованиями действующих международных договоров Украины.

Очевидно, что эффективность деятельности Уполномоченного обуславливается уровнем ее организации. В силу этого соответствующим вопросам посвящен раздел III «Организация деятельности Уполномоченного» Закона Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека». Так, дня обеспечения деятельности Уполномоченного образуется секретариат, задачи, функции, полномочия и структура которого утверждены Положением о секретариате Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, утвержденным Уполномоченным 19 июля 2005 г. Уполномоченный также имеет право назначать своих представителей, правовой статус которых определен Положением о представителе Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, утвержденным Уполномоченным 19 июля 2005 г. Согласно Положению представитель осуществляет свою деятельность по поручению Уполномоченного в пределах делегированных ему полномочий, определенных Положением о представителе и (или) отдельным мандатом, выданным Уполномоченным, и подчиняется непосредственно Уполномоченному и действует независимо от других государственных органов, их должностных и служебных лиц.

Для эффективного осуществления Уполномоченным парламентского контроля за соблюдением прав человека в Украине действующее законодательство устанавливает систему общих, личных, организационно правовых, финансовых и материально технических гарантий его деятельности. Общие гарантии деятельности Уполномоченного заключаются в обеспечении его независимости, в частности в защите действующим законодательством деятельности Уполномоченного от вмешательства органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций независимо от формы их собственности и их служебных и должностных лиц. Личные гарантии наделяющие Уполномоченного правом неприкосновенности на весь период его полномочий. Уголовное дело против Уполномоченного может быть возбуждено только Генеральным прокурором Украины. После окончания срока полномочий Уполномоченному предоставляется работа (должность), на которой лицо находилось до назначения ее Уполномоченным, или равноценная работа (должность) по ее согласию.

Содержание организационно правовых гарантий деятельности Уполномоченного заключается во всестороннем обеспечении его деятельности секретариатом Уполномоченного и представителями Уполномоченного. В свою очередь, на лиц, занимающих должности в секретариате представителями Уполномоченного, распространяются гарантии, предусмотренные Законом Украины «О государственной службе», а их жизнь и здоровье подлежат обязательному государственному страхованию.

Финансовые и материально технические гаранты предусматривают финансирование деятельности Уполномоченного за счет Государственного бюджета Украины.

Другой комментарий к статье 101 Конституции Украины

Конституцией впервые в Украине вводится должность Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, на которого возлагается задача осуществления парламентского контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина Аналогичная должность существует во многих странах мира, где она называется несколько иначе – омбудсмен, народный защитник, посредник и тому подобное. Есть основания полагать, что Уполномоченный по правам человека должен быть достойным доверия, независимым лицом, уполномоченное парламентом на охрану прав и свобод, то есть на выполнение функций парламентского контроля за действиями всех государственных должностных лиц в соответствующей части. Созданием такого института дополняются традиционно существующие формы парламентского контроля.

Уполномоченный Верховной Рады по правам человека назначается на должность и увольняется с нее Верховной Радой Украины (п 17 в. 85 Конституции). Он должен рассматривать обращения, заявления и жалобы граждан по поводу нарушения их прав и свобод, а также принимать меры к возмещению гражданам вреда, причиненного указанными нарушениями.

Уполномоченный Верховной Рады по правам человека имеет право обращаться в Конституционный Суд по вопросам соответствия Конституции (конституционности) законов и других правовых актов Верховной Рады, актов Президента, актов Кабинета Министров Украины, правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым (ст. 150 Конституции).

Уполномоченный подотчетен только Верховной Раде Украины. Он действует независимо от любой власти, не связан никаким императивным мандатом. Его должность несовместима с любой политической должностью или деятельностью, пребыванием на другой должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, членством в политической партии или профсоюзах, занятием предпринимательской деятельностью или другой оплачиваемой работой, кроме научной или преподавательской.

Компетенция Уполномоченного по правам человека, направления и гарантии его деятельности, порядок обращения к нему с заявлениями и жалобами, проведение проверок и другие соответствующие вопросы его деятельности должны быть урегулированы специальным законом.