Новая редакция ст. 116 Конституции Украины с Комментариями.

Кабинет Министров Украины:

1) обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины;

1-1) обеспечивает реализацию стратегического курса государства на приобретение полноправного членства Украины в Европейском Союзе и в Организации Североатлантического договора;

2) принимает меры по обеспечению прав и свобод человека и гражданина;

3) обеспечивает проведение финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики; политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования;

4) разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, научно-технического, социального и культурного развития Украины;

5) обеспечивает равные условия развития всех форм собственности; осуществляет управление объектами государственной собственности в соответствии с законом;

6) разрабатывает проект закона о Государственном бюджете Украины и обеспечивает выполнение утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины, подает Верховной Раде Украины отчет о его исполнении;

7) осуществляет меры по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности Украины, общественного порядка, борьбы с преступностью;

8) организует и обеспечивает осуществление внешнеэкономической деятельности Украины, таможенного дела;

9) направляет и координирует работу министерств, других органов исполнительной власти;

9-1) образует, реорганизует и ликвидирует в соответствии с законом министерства и другие центральные органы исполнительной власти, действуя в пределах средств, предусмотренных на содержание органов исполнительной власти;

9-2) назначает на должности и освобождает от должностей по представлению Премьер-министра Украины руководителей центральных органов исполнительной власти, которые не входят в состав Кабинета Министров Украины;

10) осуществляет иные полномочия, определенные Конституцией и законами Украины.

Комментарий к ст. 116 Конституции Украины

Содержательное наполнение компетенции Кабинета Министров Украины находится в фокусе социально политических и социально экономических интересов, ведь оно является зависимым от политически согласованного решения относительно модели формы государственного правления, типа отношений государственной власти с органами местного самоуправления, необходимой роли государства в экономике переходного периода как в периоды экономического роста, так и в кризисные периоды. По большому счету виду имеют поддевать также и общественно государственные трансформационные задачи, необходимость эффективного реагирования на экологические, демографические, миграционные, ресурсные вызовы и кризиса. Вместе с тем достаточно острой остается проблема соблюдения конституционной законности в деятельности Кабинета Министров и ответственности за ее результаты.

В этом смысле не случайно, что существующая конфигурация компетенции Кабинета Министров Украины по действующей Конституции Украины 1996 г. стала, с одной стороны, предметом трансформации в результате конституционной реформы 2004 г., а с другой – предметом возврата к предыдущему состоянию в результате решения Конституционного Суда Украины от 30 сентября 2010 г. № 20 рп/2010.

К сожалению, названные изменения в обоих направлениях были вызваны в первую очередь обстоятельствами политической борьбы, а не проблемой повышения эффективности государственного руководства общественным развитием в общенациональных интересах.

Следует также отметить, что содержание компетенции Кабинета Министров Украины является продуктом определенных концептуальных позиций авторов, которые разрабатывали проект Конституции Украины в середине 90 х гг. прошлого века, и которые до определенной степени могут рассматриваться как отдельный этап развития конституционной доктрины. В то же время в начале второго десятилетия XXI века, учитывая последствия финансово экономического кризиса 2008-2009 гг., ускорение процесса глобализации, что сопровождается также обострением целого ряда общественно-экономических и других проблем, непосредственно затрагивающих украинское общество, а также учитывая накопленный опыт государственного менеджмента в условиях независимости украинского государства, содержание ст. 116 Конституции Украины сегодня может оцениваться в определенной степени критически.

Следует отметить, что формирование законодательной базы деятельности Кабинета Министров Украины происходило довольно непоследовательно, что также свидетельствует о сложности проблемы и необходимости общественно политической согласованности интересов на более высоком уровне политического диалога. Так, в стране за период независимости в 2007 г. вообще не было принято текущего закона, который имел бы своей задачей комплексно урегулировать широкий круг полномочий Правительства Украины. Даже после принятия Конституции Украины в 1996 г., когда было создано конституционно правовую базу законодательного обеспечения его деятельности, такой Закон был принят только в 2007 г. Конечно, в фрагментарном формате те или иные полномочия Кабинета Министров Украины получали нормативно правовую фиксацию до и после 1996 г., но в основном в законах отраслевой принадлежности, значительное количество которых, кстати, являются действующими и сегодня. Следует учитывать также и тот факт, что действующая редакция Закона Украины «О Кабинете Министров Украины» уже является третьей и, как представляется, не последней. В соответствии со ст. 120 Конституции Украины «организация, полномочия и порядок деятельности Кабинета Министров Украины, других центральных и местных органов исполнительной власти определяются Конституцией и законами Украины». К сожалению, в этой конституционно правовой норме не только не содержится ссылки на необходимость принятия отдельного комплексного закона о правительстве, который имел бы статус конституционного, несмотря на высокое общественное значение этого объекта правового регулирования, но не содержится и указания на необходимость принятия отдельного комплексного текущего закона или специальных законов, учитывая и другие звенья государственной власти. Ведь необходимость комплексного закона, собственно кодификационного акта, очевидна, что позволило бы избежать конкуренции и коллизий соответствующих правовых норм, фактически запрограммированных в условиях параллельного существования целого ряда источников с совместным предметом регулирования. Следует отметить, что цитируемое положение ст. 120 Конституции Украины позволяет существовать рядом с Законом Украины «О Кабинете Министров Украины» также другим текущим отраслевым законам, которыми регулируются отдельные полномочия Правительства.

Анализ конституционно правовых положений ст. 116 Конституции Украины должен учитывать также и системно структурную природу Конституции как кодифицированного источника норм конституционно правового регулирования. Ведь действительно целый ряд функций полномочий Правительства Украины является составляющей процесса его взаимодействия с другими органами государственной власти и, в частности, с Президентом Украины и Верховной Радой Украины. Таким, например, является положение ст. 116 Конституции Украины относительно разработки Кабинетом Министров Украины проекта закона «О Государственном бюджете Украины», которое корреспондирует, в частности, п. 4 ст. 85 Конституции Украины, а именно полномочию Верховной Рады Украины утверждать Государственный бюджет Украины и вносить изменения в него. Аналогичную связь можно установить также и между п. 4 ст. 116 Конституции Украины относительно разработки Кабинетом Министров Украины, общегосударственных программ экономического развития и их утверждением Верховной Радой Украины на основании п. 6 ст. 85 Конституции Украины. Можно также установить прямую связь между содержанием ст. 116 Конституции Украины, которой, и это важно подчеркнуть, предоставлен открытый перечень функций Правительства, и п. 15 ст. 106 Конституции Украины, по которым Президент Украины образует, реорганизует и ликвидирует министерства и другие центральные органы исполнительной власти, приводя таким образом к внутрішньоструктурної изменения акцентов в предмете ведения и конфигурации полномочий Кабинета Министров Украины и тому подобное.

Системно структурные связи можно установить также и между функциями полномочиями Кабинета Министров Украины и положениями норм Конституции Украины, которые содержатся в ее разделе XI «Местное самоуправление», в частности в части реализации межбюджетных отношений, реализации органами местного самоуправления и делегированных полномочий, предусмотренных ст. 143 Конституции Украины и тому подобное.

В то же время положения Конституции Украины, которые определяют основы общественного строя в соответствии с разделом i «Общие принципы», необходимо признать базовыми, определяющими для установления содержания конституционно правового регулирования деятельности высших органов государственной власти и, в частности, Кабинета Министров Украины. Такими являются фактически все без исключения нормы названного раздела и особенно те, которыми Украина определяется как суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство, а ее наивысшей социальной ценностью – человека, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность. Чрезвычайное значение имеют и принципы организации общественной жизни, такие как ответственность государства перед человеком за свою деятельность, принцип разделения государственной власти на отдельные ее ветви, принцип верховенства права, политического, экономического и идеологического плюрализма, основы правового порядка в Украине, защита суверенитета и территориальной целостности Украины, обеспечение экономической и информационной безопасности как важнейших функций государства и тому подобное.

Так, уст. 17 Конституции Украины определено приоритетное значение отдельных функций государства по отношению к другим. Таким образом, это положение прямо касается Кабинета Министров Украины как высшего органа в системе органов исполнительной власти. Среди его функций полномочий, перечисленные в ст. 116 Основного Закона, соответственно следует выделить отдельные из них как приоритетные, в частности «обеспечение государственного суверенитета и экономической самостоятельности», «осуществление мероприятий по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности…».

Принцип деятельности органов публичной власти и их должностных лиц, зафиксирован в ст. 19 Конституции Украины, в частности указывая на однопорядковисть критериев законности, а именно «на основании», «в пределах полномочий», «и в способ, что предусмотрены Конституцией и законами Украины, требует прямого их учета на уровне конституционно правового регулирования деятельности, в частности Кабинета Министров Украины. В этом смысле следует исходить из необходимости комплексной урегулированности его компетенции, согласно которой должно быть прямо указано и на перечень полномочий, и на грани их применения, и на способы реализации этих полномочий. Текущий закон может детализировать, уточнять содержание каждого из названных типов правовых инструментов, но имея при этом на уровне конституционного закона определенность одновременно со всеми элементами такой «триады». Следует отметить, что ст. 116 Конституции Украины не в полной мере реализует системно структурные связи такого рода, что освещает определенные недостатки законодательной техники, что была применена.

Анализ положений ст. 116 Конституции Украины в системно структурном аспекте предполагает его осуществление не только в формате норм собственно конституционно правового регулирования, но и в вертикальном аспекте, поскольку реальное и детальное наполнение правового регулирования компетенции Кабинета Министров Украины, определенного в открытом перечня функций полномочий в Основном Законе, получило дальнейшее развитие и акцентуацию на наиболее актуальных задачах Правительства в Законе Украины «О Кабинете Министров Украины». Таким образом, текущее законодательство, включая и целый ряд других законов Украины, которые фиксируют отдельные задачи и полномочия Правительства Украины, является тем нормативно правовым материалом, что в совокупности с конституционно правовым регулированием позволяет определить полную и объемную картину правового положения Кабинета Министров Украины и его основной составляющей – компетенции. В то же время Закон Украины «О Кабинете Министров Украины», который был принят в его первой редакции, через 11 лет после принятия Конституции Украины следует оценивать в контексте определения правового положения Правительства не только как законодательный акт, который детализирует, уточняет, обеспечивает необходимыми процедурами и механизмами реализации конституционно правовых положений раздела VI Конституции Украины, но как такового, устанавливающий новые функции полномочия на основании п. 10 ст. 116 Конституции Украины. Следует отметить, что названный Закон также позволяет выяснить более современное понимание роли и функций Правительства Украины в системе социально политических и социально экономических отношений в сравнении с доктринальной парадигмой, которая существовала в середине 90 х гг. прошлого века на момент принятия действующей Конституции Украины. Учитывая факт существования уже третьей редакции действующего Закона Украины «О Кабинете Министров Украины» от 7 октября 2010 г., что хотя и была вызвана необходимостью реализации решения Конституционного Суда Украины от 30 сентября 2010 г. № 20 рп/2010, которым отменено конституционную реформу 2004 г., но олицетворяет почти пятнадцатилетнюю расстояние концептуальных представлений о функциональной нагрузки Правительства Украины в современных условиях общественного развития. Это обстоятельство создает возможность при толковании содержания ст. 116 Конституции Украины и учитывать, так сказать, в «обратном порядке» положения текущего законодательства, что является более детальным и модернизированным. В то же время такой подход к проблеме установления содержания конституционно правового регулирования следует считать очень условным, ведь понятно, что текущее законодательство содержит в себе не только юридически корректную модернизацию, но и «встроенные» в текст корпоративные, партийные, бюрократические интересы, законодательно созданы формы реализации которых, в первую очередь, и должны быть определены как такие, что не соответствуют содержанию конституционно правового регулирования.

Переходя к непосредственному рассмотрению отдельных положений ст. 116 Конституции, стоит снова остановиться на особенностях законодательной техники изложения соответствующих норм. В первую очередь это касается первой строки указанной статьи – «Кабинет Министров Украины», где законодатель не определил содержания юридической связи между Кабинетом Министров Украины и функциональными положениями его компетенции, изложенные далее. Ведь разница правового положения Кабинета Министров и разница в правовой оценке последствий его деятельности или бездействия достаточно ощутима в случае, если зафиксировано «например, “Кабинет Министров Украины обязан” или “Кабинет Министров уполномочен”. Понятно, что полномочия и обязательства – это разные базовые правовые средства нормативного регулирования. Законодатель, однако, избегает такой определенности. Можно было бы предположить, что такая определенность перенесена им на уровень каждого отдельного пункта ст. 116 Основного Закона, формулирует соответствующие виды функций полномочий, однако и их рассмотрение не создает ощущение четкости, юридической корректности и ответственности. Ведь есть целый ряд юридически аморфных словосочетаний вроде: «обеспечивает», «принимает меры», «направляет», «осуществляет». Ни одно из положений не указывает на завершенный социально экономический результат деятельности Правительства, что может быть определен и оценен с помощью объективных критериев.

Проблемой законодательной техники является также определенность с составляющими компетенции Правительства Украины, изложенные в ст. 116 Основного Закона. Принципиальное значение имеет их определенность либо как “функций”, либо как “задач”, либо как “основных полномочий”. Действующий текст Конституции Украины, учитывая содержание ее п. 10 ст. 116, указывая на осуществление Кабинетом Министров Украины «других функций», позволяет толковать названные составляющие как функции. В то же время редакция Конституции Украины согласно дополнениям от 08.12.2004 г. предусматривала в п. 10 ст. 116 текст: “осуществляет другие полномочия «..».

Наиболее удачной представляется позиция законодателя, примененная им в смысле норм Закона Украины «О Кабинете Министров Украины» от 07.10.2010 г. № 2591 VI, которым выделено уст. 2 «Основные задачи Кабинета Министров Украины», где почти идентично, за отдельным исключением, изложено содержание ст. 116 Конституции Украины. (Интересно, что и п. 10 этих статей сформулировано идентично – ” выполнение других функций…», несмотря на то, что названный Закон содержит изложения «задач», а не «функций».) В Законе Украины «О Кабинете Министров Украины» законодатель выделяет «общие вопросы компетенции Кабинета Министров Украины» (ст. 19), а также «основные полномочия Кабинета Министров Украины» (ст. 20), что следует признать более оптимальным изложением компетенции Правительства, учитывая ее сложную иерархизированную развитие.

По своему объему ст. 116 Конституции Украины в десяти положениях делает попытку изложить содержание компетенции Кабинета Министров Украины. С одной стороны, несмотря на подавляющее большинство современных конституций иностранных государств, такой объем конституционно правового регулирования указанного вопроса объекта можно считать достаточным. В то же время, учитывая Неудержимые трансформационные процессы как в сфере государственного регулирования экономической деятельности, так и в сфере государства как такового, представляется, что Конституция Украины должна установить более основательное регулирование общественно политических и общественно экономических процессов. Следует добавить также и необходимость современной конституционной доктрине наработать доктринальное определение роли государства и, в частности, ее Правительства в экономической системе. Ведь среди функций полномочий Кабинета Министров Украины, согласно ст. 116 Основного Закона, не указано одну из важнейших его функций – осуществление государственного регулирования макроэкономических процессов, введение антикризисного режима функционирования национальной экономики, также как и функции по реализации региональной политики государства, важного фактора обеспечения ее суверенитета и территориальной целостности и тому подобное.

Переходя непосредственно к анализу положений п. 1 ст. 116 Конституции Украины, следует отметить, что этот пункт содержательно перегружено по сравнению с другими, ведь, как представляется, в нем собственно законодатель зафиксировал назначение Правительства – осуществлять внутреннюю и внешнюю политику государства. Вместе с тем это классическое назначение исполнительной ветви государственной власти в названном пункте находится в едином перечне с «обеспечением государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины», «исполнением Конституции и законов Украины, актов Президента Украины». Таким образом, фактически в п. 1 ст. 116 Основного Закона содержится три самостоятельные функции (задачи) Кабинета Министров Украины, что их, как представляется, можно было бы «разнести» по отдельным пунктам названной статьи. Так, положение об обеспечении государственного суверенитета и экономической независимости Украины основываются на соответствующих положениях Декларации о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г. и Закона Украинской ССР «Об экономической самостоятельности Украинской ССР». Следует отметить, что как Декларация о государственном суверенитете Украины содержит отдельный раздел «Экономическая самостоятельность», такие Закон «Об экономической самостоятельности Украинской ССР» в ст. 1 прямо фиксирует, что обеспечение экономической самостоятельности Украинской ССР является необходимым условием государственного суверенитета Украины. Таким образом, между названными положениями п. 1 ст. 116 Основного Закона существует органическая связь. Как уже отмечалось, обеспечение государственного суверенитета является основной функцией всего государства, а также всех ветвей государственной власти (ведь не случайно, согласно п. 1 ст. 106 Конституции Украины, Президент Украины обеспечивает государственную независимость, фактически ключевой политико правовой фактор суверенитета, а согласно ст. 102 Основного Закона Президент Украины является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины). В то же время понятно, что основная практическая деятельность государства по обеспечению государственного суверенитета в его территориальном, экономическом, информационном, экологическом, культурном, международном и аспектах безопасности возлагается именно на органы государственной исполнительной власти, которые по действующей Конституции направляются и координируются собственно Кабинетом Министров Украины.

Конечно, что упомянутый Закон Украинской ССР сегодня, к сожалению, не может функционировать в полной мере, учитывая радикальные общественные изменения, в частности, в структуре собственности на основные производственные активы предприятий страны, на формы практической реализации права собственности Украинского народа на землю, ее недра, другие природные ресурсы. Вместе с тем вступление Украины в ВТО, формирования в стране олигархической экономики напівсировинного и аграрного типа, что находится на архаичном уровне третьего технологического уклада, углубление и распространение негативных последствий современного варианта глобализации, в первую очередь экономической, – все это вместе ставит вопрос об экономической самостоятельности страны, ее экономическую безопасность в абсолютно новом, обостренном аспекте. Именно поэтому конституционно правовая фиксация названной функции Кабинета Министров Украины организована и законодательно создает возможности для развития этого направления деятельности государства.

Относительно положения п. 1 ст. 116 в Конституции Украины относительно обеспечения Кабинетом Министров Украины внутренней и внешней политики государства, то необходимо определиться, что формирование и реализация политики государства в тех или иных направлениях является основной формой деятельности правительства, поэтому названное положение п. 1 ст. 116 должно быть текстуально, содержательно и системно заключенным с положениями п. 3 ст. 116, образовав единый функциональный блок деятельности Кабинета Министров Украины. Важно подчеркнуть, что 01.07.2010 г. Верховной Радой был принят Закон Украины «Об основах внутренней и внешней политики», что является положительной практикой создания механизма реализации названного конституционно правового положения.

Возвращаясь к п. 1 ст. 116 Конституции Украины, а именно к выполнению Кабинетом Министров Украины Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, следует отметить, что требование соблюдения конституционной законности и верховенства права достаточно четко определена в разделе i Конституции Украины «Основные принципы», в частности в статьях 1,8, 19 далее. Что же касается требования выполнения Кабинетом Министров Украины актов Президента Украины, то учитывая реальный состав конституционных полномочий последнего относительно формирования, состава, содержания деятельности и ответственности Правительства Украины, такое требование выглядит вполне логичным. Проблемой остается лишь конституционно правовой дисбаланс между реальными полномочиями Президента Украины относительно деятельности Кабинета Министров Украины, всей системы органов государственной исполнительной власти и отсутствием формального закрепления его доминирующей статусной роли в этой системе.

Пункт 2 ст. 116 Конституции Украины фиксирует «принятие мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина» как отдельную функцию Правительства Украины. Как представляется, речь все же должна идти о принципе деятельности Кабинета Министров Украины, причем в любом его направлении при реализации любого полномочия. Учитывая имеющуюся фиксацию в Конституции Украины положений ст. 3 в отношении высших социальных ценностей и содержания и направленности деятельности государства, а также отдельный раздел Основного Закона, посвященный правам, свободам и обязанностям человека и гражданина, представляется, что содержание п. 2 должно быть вынесено за пределы ст. 116 Конституции Украины. Во всяком случае дополнительная фиксация среди функций Правительства положения об обеспечении прав и свобод человека и гражданина не создает дополнительных гарантий соблюдения и обеспечения этих самых прав и свобод. Возможно, целесообразным было бы в этом контексте добавить к п. 2 ст. 116 Конституции Украины предложение следующего содержания: «системные и массовые нарушения прав человека в процессе реализации Кабинетом Министров Украины своих функций является основанием признания его деятельности неудовлетворительной и прекращения его полномочий Президентом Украины или принятия Верховной Радой Украины резолюции недоверия с последующей его отставкой».

Пункт 3 ст. 116 Конституции Украины фиксирует функцию Кабинета Министров Украины по обеспечению проведения финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики; политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования. Следует признать это положение одним из основных в компетенции Правительства Украины, ведь оно закрепляет основную правовую форму его влияния на общественно-экономическое развитие страны.

В то же время следует заметить, что для обеспечения проведения той или иной политики, она сначала должна быть сформированной, получить объективацию собственного содержания в открытых для общественности документах и только после этого возникает необходимость ее обеспечения за счет применения организационных, экономических, правовых и других средств. В этом смысле обеспечения государственной политики, предусмотренное в п. 3 ст. 116 Конституции Украины, имеет предварительно включать полномочия – обязанность Правительства формировать политику государства в определенных сферах и направлениях общественно экономического развития. Необходимо обратить внимание, что законодатель в содержании комментируемой нормы пошел путем определения нескольких конкретных направлений государственной политики, руководствуясь собственным осознанием их актуальность. В то же время, исходя из системного характера сферы общественных отношений и корреспондирующим их типам отдельным видам государственной политики, вполне уместно было бы сначала распределить политику государства на базовые группы – экономическую, социальную, экологическую, культурную и тому подобное, а после этого определиться с наиболее важными направлениями в каждой из таких групп на современном этапе общественно-экономического развития страны. Четкость и обоснованность такой дифференциации имеет целью не только следующую систематизацию средств государственного управления, но в значительной мере и развитие структуры органов государственной исполнительной власти, что собственно и предназначены непосредственно реализовывать определенную политику государства в соответствующей сфере. Следует отметить, что в Конституции Украины органически связанные, но не тождественные понятия часто используются синонимически. Так, ст. 92 Конституции Украины среди объектов законодательного регулирования называет бюджетную систему, систему налогообложения, финансовый, денежный, кредитный и инвестиционный рынки. Следовательно, п. 3 ст. 116 Конституции Украины системе налогообложения противопоставляет налоговую политику, финансовом рынке – финансовую политику, инвестиционном рынке – инвестиционную политику, в то же время оставляя бюджетную систему без бюджетной политики, однако с функцией Правительства, согласно п. 6 ст. 116 Конституции Украины относительно разработки проекта закона о Государственном бюджете Украины и обеспечение его выполнения и прочее. Денежном и кредитном рынке не корреспондирует соответственно денежная или кредитная политика Правительства.

Следует признать, что положения п. 3 ст. 116 Конституции Украины в целом носят несистемный и несколько устаревший характер, не позволяют определить оптимальное функциональное назначение Кабинета Министров Украины и поэтому фактически уступают текущему законодательству по степени применения. В этом смысле следует указать, что Хозяйственный кодекс Украины в ст. 9 определил, что в сфере хозяйствования государство осуществляет долгосрочную (стратегическую) и текущую (тактическую) экономическую и социальную политику, направленную на реализацию и оптимальное согласование интересов субъектов хозяйствования и потребителей, разных общественных слоев и населения в целом. Пункт 4 этой же статьи Хозяйственного кодекса Украины устанавливает, что правовое закрепление экономической политики осуществляется путем определения основ внутренней и внешней политики, в прогнозах и программах экономического и социального развития Украины и отдельных ее регионов, программах деятельности Кабинета Министров Украины, целевых программах экономического, научно технического и социального развития, а также соответствующих законодательных актах.

Перечень основных направлений экономической политики государства изложены в ст. 10 Хозяйственного кодекса Украины, среди которых указаны: структурно отраслевая, инвестиционная, амортизационная, институциональных преобразований, ценовая, антимонопольно конкурентная, бюджетная, налоговая, денежно кредитная, валютная, внешне экономическая, экологическая, защиты прав потребителей, зарплаты и доходов населения, занятости, социальной защиты и социального обеспечения.

Очевидно, что этот перечень более точно определяет задачи Правительства по развитию экономической и социальной сфер страны. Возможно поэтому в Законе Украины «О Кабинете Министров Украины» законодатель учел необходимость изложения более современного подхода к систематике государственной политики. Важно отметить, что в ст. 19 названного Закона законодатель вполне справедливо попытался определить основные сферы государственного управления, а уже в ст. 20 сформировал более детальный по сравнению с конституционно правовым регулированием перечень направлений государственной политики, в частности распределил их на сферы: экономики и финансов; сферу правовой политики; сферу внешней политики; национальной безопасности и обороноспособности. Нельзя утверждать, что в этом вопросе достигнута приемлемая ясность, но текущее законодательство выработало целый ряд подходов и конкретного нормативного материала, закладывая базу, что может быть использовано для дальнейшего совершенствования конституционно правового обеспечения деятельности Кабинета Министров Украины.

Целесообразно было бы на уровне конституционной доктрины определиться с органическим правовым связью в деятельности Правительства между сферами государственного управления, соответствующими видами государственной политики и формами и средствами ее реализации, включая государственные программы, применения средств государственного регулирования, государственной поддержки, противодействия негативным тенденциям в развитии соответствующих общественно экономических отношений и тому подобное. Системное отображение названного круга функциональных обязательств Правительства с необходимостью достижения запрограммированных общественно экономических результатов служило бы новым этапом конституционно правового обеспечения деятельности Кабинета Министров Украины.

Именно поэтому положение п. 4 ст. 116 Конституции Украины следует воспринимать именно в контексте одной из правовых форм реализации государственной политики по отдельным ее направлениям. Эта конституционно правовая норма фиксирует, что Кабинет Министров Украины разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, научно технического, социального и культурного развития Украины. Механизм реализации этой нормы заложены Хозяйственным кодексом Украины, в частности ст. 9 и ст. 11, в которых определяется прогнозирования и планирования экономического и социального развития как форма реализации государством экономической политики. Более подробно содержание п. 4 ст. 116 Конституции Украины раскрывается через правовой механизм, что установлено Законом Украины «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины». Этим Законом предусмотрен порядок разработки таких программ, их виды, отдельные содержательные аспекты и тому подобное. В целом следует признать, что это направление деятельности Правительства требует существенного усовершенствования и в процедурном, и в содержательном аспектах, а также в аспектах ответственности за эффективность не только тех программ, которые принимались действующим Правительством, но и его предшественниками. В содержании п. 5 ст. 116 Конституции Украины объединены два отдельных положения, достаточно автономных по своему содержанию и природе. Первое – «обеспечивает равные условия развития всех форм собственности», что частично основывается на положении ст. 13 Конституции Украины, согласно которому «государство обеспечивает защиту всех субъектов права собственности и хозяйствования», второе – «осуществляет управление объектами государственной собственности согласно закону», что образует отдельную, очень важную функцию Правительства Таким образом, по меньшей мере последнее положение п. 5 ст. 116 Конституции Украины должен занять отдельное место в закреплении системы функций Правительства. Обеспечение же равных условий развития всех форм собственности скорее является принципом деятельности, чем его функциональным задачам. Следует обратить внимание также и на проблемную определенность по развитию именно форм собственности. Корректнее было бы указать на развитие субъектов хозяйствования различных форм собственности. Следует также признать, что названное положение имеет больше идеологическую нагрузку, чем юридическое. Вместе с тем практическая деятельность государства в сфере экономического развития предполагает внедрение специальных режимов хозяйствования, которые фактически могут создавать отдельные преимущества, например, субъектам частного малого бизнеса в аграрной сфере, в сфере оборонно промышленного комплекса, представленного преимущественно государственными предприятиями и тому подобное. Именно поэтому важно обеспечить не математическое равенство условий развития субъектов хозяйствования различных форм собственности, а максимально возможные для каждого из них условия развития как такового.

Что касается положения о «осуществление управления объектами государственной собственности в соответствии с законом», то следует признать чрезвычайно низкую эффективность этой нормы. Во-первых, она имеет диспозитивно констатирующий характер и хотя и закрепляет важную функцию государства, но делает это с отсылкой к текущему закон, которым должны определяться все содержательные аспекты реализации названной функции. Это, однако, выхолащивает юридическое значение анализируемой нормы. Следует отметить также, что названное положение не содержит каких-либо ссылок на общественно экономическую результативность такого управления. Конституционно правовой пробел в этом контексте образуют отношения по приватизации и реприватизации и национализации, что по своим общественным значением однозначно претендуют на уровень конституционно правового регулирования. Ведь содержание ст. 17 Конституции Украины относительно экономической безопасности можно анализировать в контексте ее обеспечения и за счет сохранения по определенным количественным и качественным параметрам государственного сектора экономики. Вместе с тем названные конституционно правовые нормы не помешали осуществлению неправового содержанием и последствиями и тотальной по своим масштабам приватизации государственного имущества.

Смежным с этим вопросом следует также признать вопросы правового механизма реализации права собственности Украинского народа на землю, недра, водные и другие природные ресурсы. Ведь согласно ст. 13 Конституции Украины «от имени Украинского народа права собственника осуществляют органы государственной власти…». Логично было бы в рамках ст. 116 Конституции Украины определить полномочия и порядок реализации Кабинетом Министров Украины прав собственности Украинского народа на указанные объекты.

Следует отметить, что существенное содержательное расширение объема положения п. 5 ст. 116 Конституции Украины позволило бы активизировать вопрос о кодификации законодательства в сфере управления государственным сектором экономики, которое сегодня представлено целым рядом достаточно разрозненных законов Украины, в частности «Об аренде государственного и коммунального имущества», «Об управлении объектами государственной собственности», «О передаче объектов права государственной и коммунальной собственности», «О холдинговых компаниях в Украине», и конечно же Хозяйственным кодексом Украины и другими законами и подзаконными нормативно правовыми актами.

Достаточно четко, хотя, возможно, и слишком лаконично сформулированы в п. 6 ст. 116 Конституции Украины функции Правительства Украины относительно разработки проекта закона о Государственном бюджете Украины и обеспечения выполнения утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины, подачи Верховной Раде Украины отчета о его выполнении. Следует отметить, что названной норме корреспондирует положение п. 4 ст. 85 Конституции Украины, согласно которому Верховная Рада осуществляет контроль за выполнением этого бюджета и принимает соответствующие решения относительно отчета правительства о его выполнении.

По законодательной технике, присущей авторам Конституции Украины, названо положение, как и другие, лишенное указаний на общественную эффективность реализации тех или иных функций или полномочий, в частности, Кабинета Министров Украины. Фактически все вопросы бюджетного процесса, конфигурации межбюджетных отношений перенесены на уровень Бюджетного кодекса Украины. В то же время целесообразно, как представляется, на уровне конституционно правового регулирования было бы определиться с интересами субъектов межбюджетных отношений, критериями допустимости составление и представление на рассмотрение дефицитных бюджетов, границ таких дефицитов и тому подобное. В этом случае образуются возможности для задействования Конституционного Суда Украины, что позволило бы избегать обострения конфликтов, что со временем накапливаются между субъектами конституционно правовых отношений.

В пункте 7 ст. 116 Конституции Украины Кабинет Министров возложено осуществление мероприятий по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности Украины, общественного порядка, борьбы с преступностью. Следует вновь отметить, что названный пункт перегружен рядом самостоятельных и достаточно разнохарактерных функций правительства. Вместе с тем меры по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности, в соответствии с действующим законодательством, могут реализоваться как в обычном режиме деятельности Правительства, других органов государственной исполнительной власти, так и в особый период, в частности в условиях военного или чрезвычайного положения, введение мобилизации и тому подобное.

Следует отметить, что введение в стране состояния общей или частичной мобилизации, военного, чрезвычайного положения и объявлении отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации урегулированы в Конституции Украины полномочий Президента Украины – чп. 19, 20, 21 ст. 106 и полномочий Верховной Рады Украины – п. 31 ст. 85. Вместе с тем законами Украины «О мобилизационной подготовке и мобилизации», «Об обороне Украины», «О правовом режиме чрезвычайного положения», «О правовом режиме военного положения», «О зоне чрезвычайной экологической ситуации» на Кабинет Министров Украины возложено целый ряд экстраординарных функций, в том числе и таких, реализация которых может приводить к ограничению прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 64 Конституции Украины. Следовательно, выполнение таких функций и полномочий должно найти отдельное закрепление в рамках ст. 116 Конституции Украины.

Положения п. 7 ст. 116 Конституции Украины фиксирует функцию Правительства Украины относительно организации и обеспечение осуществления внешнеэкономической деятельности Украины, таможенного дела. По смыслу понятно, что речь идет об обеспечении Кабинетом Министров организационного и правового режимов, в том числе и на уровне международного правового регулирования, для эффективного осуществления субъектами внешнеэкономической деятельности и их иностранными контрагентами соответствующих договорных обязательств. В отдельных случаях государство также может быть субъектом внешнеэкономической деятельности, тем не менее в п. 8 корректнее было бы записать «организует и обеспечивает благоприятные условия и правовой режим осуществления внешнеэкономической деятельности субъектов хозяйствования Украины и их иностранных контрагентов».

Положения п. 9 ст. 116 Конституции Украины детализированы в смысле ст. 21 Закона Украины «О Кабинете Министров Украины» относительно полномочий Кабинета Министров Украины в отношениях с органами исполнительной власти. Как представляется, de Lege ferenda эти положения в полном объеме целесообразно было бы инкорпорировать в текст ст. 116 Конституции Украины.

Другой комментарий к статье 116 Конституции Украины

В статье очерчивается функциональное содержание компетенции Кабинета Министров. Ее общий объем определяется организационно-правовым статусом Кабинета Министров как высшего органа в системе органов исполнительной власти (ст. 113 Конституции).

Перечень функциональных направлений деятельности Кабинета Министров начинается с таких ключевых целей и задач исполнительной власти, как обеспечение государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента. Деятельность Кабинета Министров должно вполне соответствовать действительно демократической сущности нашего государства, главной обязанностью которой в соответствии со ст. По Конституции является утверждение и обеспечение прав и свобод человека. Главное функциональное назначение Кабинета Министров конкретизируется п. С-8 настоящей статьи путем определения его задач в сферах экономической, научно-технической, экологической, социальной, духовно-культурной, правоохранительной, обороноспособности и национальной безопасности. Предполагается, что в указанных сферах Кабинет Министров, во-первых, обеспечивает проведение соответствующей государственной политики (п. 5) и, во-вторых, разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы (п. 4). Отдельно отмечены следующие приоритеты в деятельности Кабинета Министров, как обеспечение равных условий развития всех форм собственности; осуществление управления объектами государственной собственности (п. 5); разработка и обеспечение выполнения утвержденного парламентом Государственного бюджета Украины, представление Верховной Раде Украины отчета о его выполнении.

Всю свою деятельность Кабинет Министров осуществляет, руководствуясь Конституцией, законами, актами Президента (ст. 113 ). Особого внимания приобретает такое важное направление деятельности Кабинета Министров, как направление и координация работы министерств и других органов исполнительной власти. К тому же в сфере национальной безопасности и обороны работа органов исполнительной власти координируется и контролируется Советом национальной безопасности и обороны Украины, в состав которой по должности входят Премьер-министр и некоторые другие члены Кабинета Министров и которая согласно ст. 107 Конституции, является координационным органом при Президенте.

Последний пункт комментируемой статьи свидетельствует, что приведенный перечень направлений деятельности Кабинета Министров не является исчерпывающим, поскольку он выполняет и некоторые другие функции, определенные Конституцией, законами Украины и актами Президента. Например, в Конституции отдельно определена функция Кабинета Министров осуществлять законодательную инициативу в парламенте (ст. 93 Конституции). Среди законодательных актов, в которых дополнительно будут определяться функции Кабинета Министров, центральное место занимает закон “О Кабинете Министров Украины”, в котором подробнее, чем это сделано в Конституции, будут освещены вопросы о функции и полномочия, организацию и порядок деятельности Кабинета Министров и тому подобное.