Статья 118 Конституции Украины

Новая редакция ст. 118 Конституции Украины с Комментариями.

Исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации.

Особенности осуществления исполнительной власти в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины.

Состав местных государственных администраций формируют главы местных государственных администраций.

Председатели местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины.

Председатели местных государственных администраций при осуществлении своих полномочий ответственны перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня.

Местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами.

Местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня.

Решения председателей местных государственных администраций, противоречащие Конституции и законам Украины, другим актам законодательства Украины, могут быть в соответствии с законом отменены Президентом Украины или председателем местной государственной администрации высшего уровня.

Областной или районный совет может выразить недоверие председателю соответствующей местной государственной администрации, на основании чего Президент Украины принимает решение и дает обоснованный ответ.

Если недоверие председателю районной или областной государственной администрации выразили две трети депутатов от состава соответствующего совета, Президент Украины принимает решение об отставке председателя местной государственной администрации.

Комментарий к ст. 118 Конституции Украины

Комментируемая статья закрепляет принципиальные положения относительно осуществления исполнительной власти на местах, определяет субъектный состав данной системы, особенности формирования, подконтрольности и подотчетности, ответственности местных государственных администраций, их глав.

Деятельность местных государственных администраций – значительной звенья единой системы органов исполнительной власти – играет важную роль

в управлении соответствующей административно территориальной единицей и решении проблем не только конкретной территории, а всего государства. Конституция Украины устанавливает, что исполнительную власть в областях, районах, районах Автономной Республики Крым (АРК), в городах Киеве и Севастополе осуществляют областные, районные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации. Конституционные положения по организации, полномочий и порядка деятельности местных государственных администраций нашли свою детализацию в Законе Украины «О местные государственные администрации» от 10 апреля 1999 г. В названный Закон вносились изменения, в том числе и решением Конституционного Суда Украины от 04.12.2001 г. № 16 рп/2001.

Местные государственные администрации являются юридическими лицами со своими атрибутами. их состав формируют председатели местных государственных администраций, в пределах бюджетных ассигнований, выделенных на содержание соответствующих местных государственных администраций, определяют их структуру. Примерные перечни управлений, отделов и других структурных подразделений местных государственных администраций, а также типовые положения о них утверждаются Кабинетом Министров Украины. Так, было принято постановление Кабинета Министров Украины от 03.09.2008 г. «Об утверждении рекомендательных перечней управлений, отделов, других структурных подразделений Киевской городской и районной в г. Киеве государственных администраций»; от 01.08.2007 г. «Об утверждении рекомендательных перечней управлений, отделов и других структурных подразделений местных государственных администраций» и тому подобное.

Председатели местных государственных администраций назначаются Президентом Украины по представлению Премьер министра Украины на срок полномочий Президента Украины. Кандидатуры на должности председателей районных государственных администраций Премьер министру Украины вносятся председателями соответствующих областных государственных администраций. Президент Украины может поручить Премьер-министру Украины внести представление о назначении председателем местной государственной администрации другой кандидатуры. Председатели местных государственных администраций приобретают полномочия с момента назначения. Порядок прекращения полномочий глав местных государственных администраций урегулирован в ст. 9 Закона Украины ” О местных государственных администрациях “(далее закона).

Первый заместитель и заместители председателей местных государственных администраций выполняют обязанности, определенные председателями соответствующих государственных администраций, и несут персональную ответственность за состояние дел на порученном им участке работы. Первый заместитель и заместители председателя областной государственной администрации назначаются на должность и освобождаются с должности председателем областной государственной администрации по согласованию с Кабинетом Министров Украины. Первый заместитель и заместители председателя районной государственной администрации назначаются на должность и освобождаются с должности председателем районной государственной администрации по согласованию с председателем областной государственной администрации. Руководители управлений, отделов и других структурных подразделений местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности председателями соответствующих государственных администраций по согласованию с органами исполнительной власти высшего уровня. Порядок их назначения и увольнения определяется Кабинетом Министров Украины.

Свою деятельность местные государственные администрации осуществляют на принципах: ответственности перед человеком и государством за свою деятельность; верховенства права; законности; приоритетности прав человека; гласности; сочетание государственных и местных интересов.

Отношения местных государственных администраций и их глав с Президентом Украины при осуществлении своих полномочий характеризуются ответственностью, а перед Кабинетом Министров – ответственностью, подотчетностью и подконтрольностью. Эти отношения предусматривают информирования Президента Украины и Кабинета Министров Украины, председателями облгосадминистраций и ежегодный отчет перед ними о выполнении местной государственной администрацией возложенных на нее полномочий, а также общественно-политическое, социально-экономическое, экологическое и другое положение на соответствующей территории, вносят предложения по вопросам совершенствования действующего законодательства Украины и практики его реализации, системы государственного управления (см. также комментарий к статьям 106, 116 Конституции).

Местные государственные администрации при осуществлении своих полномочий в сфере управления взаимодействуют с соответствующими министерствами и другими центральными органами исполнительной власти.

Управления, отделы и другие структурные подразделения местных государственных администраций подотчетны и подконтрольны соответствующим министерствам, другим центральным органам исполнительной власти.

По вопросам осуществления полномочий местных государственных администраций руководители территориальных органов министерств и других центральных органов исполнительной власти подотчетны и подконтрольны председателям соответствующих местных государственных администраций.

В случае признания министерством, другим центральным органом исполнительной власти неудовлетворительной работы соответствующего управления, отдела, другого структурного подразделения местной государственной администрации или их руководителей министр или руководитель другого центрального органа исполнительной власти обращается с соответствующим мотивированным представлением к председателю местной государственной администрации. Глава местной государственной администрации обязан рассмотреть это представление и не позднее чем в месячный срок принять решение и дать обоснованный ответ.

Глава местной государственной администрации имеет право ставить перед министерствами, другими центральными органами исполнительной власти мотивированные вопрос о соответствии занимаемой должности руководителей их территориальных органов, на основании чего министерство, другой центральный орган исполнительной власти должен в месячный срок принять решение и дать обоснованный ответ.

При осуществлении полномочий местные государственные администрации взаимодействуют с другими органами государственной власти в рамках Конституции и законов Украины. Областные государственные администрации в пределах своих полномочий направляют деятельность районных государственных администраций и осуществляют контроль за их деятельностью. Председатели районных государственных администраций регулярно информируют о своей деятельности глав областных государственных администраций, ежегодно и по требованию отчитываются перед ними. При наличии оснований, предусмотренных законодательством, главы областных государственных администраций могут ставить вопрос перед Президентом Украины о привлечении к дисциплинарной ответственности председателей районных государственных администраций. Они могут также применять установленные законодательством меры поощрения к должностным лицам районной государственной администрации.

Особенности деятельности районных государственных администраций в АРК урегулированы в ст. 46 Закона. Районные государственные администрации в Автономной Республике Крым обеспечивают выполнение Конституции АРК, нормативно-правовых актов Верховной Рады АРК и решения Совета министров АРК. Совет министров Автономной Республики Крым в пределах своих полномочий направляет и контролирует деятельность районных государственных администраций. Предложения о назначении на должность или увольнении с должности председателя районной государственной администрации в Автономной Республике Крым вносятся на рассмотрение Премьер министру Украины Председателем Совета министров АРК в порядке, установленном законом. Назначение первого заместителя и заместителей председателя, а также руководителей структурных подразделений районной государственной администрации в АРК осуществляется председателем соответствующей районной государственной администрации по согласованию с соответствующими должностными лицами Совета министров АРК. Совет министров АРК имеет право отменять распоряжения председателей районных государственных администраций, противоречащие Конституции Украины, законам Украины, другим актам законодательства Украины, а также нормативно правовым актам Верховной Рады АРК, решением Совета министров АРК, которые не противоречат законодательству Украины. При наличии оснований, определенных законодательством, Совет министров АРК может ставить вопрос перед Президентом Украины о привлечении к дисциплинарной ответственности председателей районных государственных администраций.

Местные государственные администрации в своей деятельности руководствуются Конституцией Украины, этим и другими законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины, органов исполнительной власти высшего уровня, а районные государственные администрации в Автономной Республике Крым – также решениями и постановлениями Верховной Рады Автономной Республики Крым, решениями Совета министров Автономной Республики Крым, принятыми в пределах их полномочий. На выполнение Конституции Украины, законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти, собственных и делегированных полномочий глава местной государственной администрации в пределах своих полномочий издает распоряжения, а руководители управлений, отделов и других структурных подразделений – приказы. Распоряжение глав местных государственных администраций, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для выполнения на соответствующей территории всеми органами, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами. Проекты распоряжений нормативно-правового характера согласовываются с руководителями соответствующих структурных подразделений местных государственных администраций. Проекты нормативно правовых актов местных государственных администраций, которые согласно закону являются проектами регуляторных актов, подлежат согласованию с территориальными органами специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам государственной регуляторной политики в порядке, установленном Законом Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности». Акты местных государственных администраций ненормативного характера, принятые в пределах их полномочий, вступают в силу с момента их принятия, если самими актами не установлен более поздний срок введения их в действие. Эти акты доводятся до их исполнителей, а при необходимости – публикуются. Нормативно правовые акты местных государственных администраций подлежат государственной регистрации в органах юстиции в установленном органом порядке и вступают в силу с момента их регистрации, если самими актами не установлен более поздний срок введения их в действие. Нормативно правовые акты местных государственных администраций, касающиеся прав и обязанностей граждан или носящие общий характер, подлежат обнародованию и вступают в силу с момента их обнародования, если самими актами не установлен более поздний срок введения их в действие. Акты местных государственных администраций, которые согласно закону являются регуляторными актами, публикуются в порядке, установленном ст. 12 Закона Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности».

Государственная регистрация нормативно правовых актов местных государственных администраций, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер, осуществляется в порядке, определенном в Положении о государственной регистрации нормативно правовых актов министерств, других органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Кабинета Министров Украины от 28 декабря 1998 г. (в редакции от 9 сентября 2010 г.). Согласно Положению, государственной регистрации нормативно правовых актов областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, их управлений, отделов, других подразделений, территориальных органов центральных органов исполнительной власти осуществляют главные управления юстиции в областях, городах Киеве и Севастополе; нормативно правовых актов районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, их управлений, отделов, других подразделений – районные, районные в городах Киеве и Севастополе, горрайонные (в случае образования) управления.

Акты местных государственных администраций, противоречащие Конституции Украины, законам Украины, решением Конституционного Суда Украины, актам Президента Украины и Кабинета Министров Украины или интересам территориальных общин или отдельных граждан, могут быть обжалованы в орган исполнительной власти высшего уровня или в суд. Распоряжение председателя государственной администрации, противоречащие Конституции Украины, законам Украины, решением Конституционного Суда Украины, другим актам законодательства или являются нецелесообразными, неекономними, неэффективными по ожидаемым или фактическим результатам, отменяются Президентом Украины, председателем местной государственной администрации высшего уровня или в судебном порядке. Приказы руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений местной государственной администрации могут быть отменены главой местной государственной администрации, соответствующим министерством, другим центральным органом исполнительной власти.

Кроме собственных, местные государственные администрации осуществляют полномочия, делегированные им областными и районными советами согласно Конституции Украины в объемах и пределах, предусмотренных ст. 44 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине». Делегирование советами полномочий местным государственным администрациям сопровождается передачей финансовых, материально технических и других ресурсов, необходимых для их осуществления. Местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны соответствующим советам в части делегированных полномочий. Председатели местных государственных администраций имеют право вносить на рассмотрение соответствующих советов вопросы, связанные с выполнением делегированных полномочий, и другие предложения. Председатели областных государственных администраций имеют право совещательного голоса на заседаниях областных советов. Председатели районных государственных администраций имеют право совещательного голоса на заседаниях районных советов. Председатели местных государственных администраций ежегодно отчитываются перед соответствующими советами по вопросам выполнения бюджета, программ социально-экономического и культурного развития территорий и делегированных полномочий. Областной и районный советы могут выразить недоверие председателю соответствующей местной государственной администрации, на основании чего, с учетом предложений органа исполнительной власти высшего уровня, Президент Украины принимает решение и дает соответствующему совету обоснованный ответ. Если недоверие председателю областной или районной государственной администрации выразили две трети от состава соответствующего совета, Президент Украины принимает отставку главы соответствующей местной государственной администрации.

В отношении организации и полномочий и порядка деятельности государственных администраций городов Киева и Севастополя, которые имеют специальный статус (ст. 133 Конституции), то они должны определяться отдельным законом Украины, как и сам специальный статус этих городов.

15 января 1999 г. был принят Закон Украины «О столице Украины – город герой Киев», который определяет специальный статус города Киева как столицы Украины, учитывает особенности осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в городе. Эти особенности связаны со следующим: во первых, в городе в отличие от других созданы городские государственные администрации; во-вторых, в городе функционируют органы местного самоуправления; в-третьих, в районах созданы как органы исполнительной власти, так и органы местного самоуправления. В связи с этим местное самоуправление в городе Киеве осуществляется территориальной громадой города как непосредственно, так и через Киевский городской совет, районные в городе советы и их исполнительные органы. Городская и районные государственные администрации выполняют свои функции в соответствии с Законом Украины «О местные государственные администрации». Органы государственной городской и районных властей подотчетны и подконтрольны соответствующим советам в части полномочий, делегированных им соответствующими советами.

Относительно официального толкования терминов «район» и «район в городе» Конституционный Суд Украины принял соответствующее решение (дело об административно территориальное устройство) – решение № 11 рп/2001 от 13 июля 2001 г.

В настоящее время Закон Украины о статусе города Севастополя не принято. Органы государственной власти и местного самоуправления города Севастополя руководствуются в своей деятельности Конституцией Украины, законами Украины «О местном самоуправлении» и «О местные государственные администрации», другими нормативно правовым актам.

Другой комментарий к статье 118 Конституции Украины

Статья, которая комментируется, закрепляет статус местных государственных администраций в виде составляющих системы органов государственной власти, территориальную основание деятельности которых составляют область, район, города Киев и Севастополь.

Местные государственные администрации – это коллегиальные органы исполнительной власти, которые формируются их председателями. С целью обеспечения централизации исполнительной власти главы этих администраций назначаются на должность и освобождаются с должности Президентом по представлению Кабинета Министров Украины. Фактически Конституция дает возможность Кабинету Министров при поддержке Президента Украины формировать свои региональные “команды”, чем обеспечивается единство политической воли центральных и местных органов исполнительной власти.

Деятельность местных государственных администраций, их глав находится под постоянным контролем. Особенно жестким он является за деятельностью глав местных государственных администрации * как ключевых элементов системы единой исполнительной власти. При осуществлении своих полномочий они ответственны перед Президентом и Кабинетом Министров, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня. Акты глав местных государственных администраций могут быть отменены Президентом Украины или председателем местной государственной администрации высшего уровня.

Кроме контроля собственно исполнительной властью деятельность глав местных государственных администраций подлежит контролю также со стороны районных и областных советов, которые согласно Конституции представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов. Этот контроль заключается в выражении им недоверия со стороны вышеуказанных советов. Конституция предусматривает два случая выражения такого недоверия: простым большинством состава соответствующего совета, когда Президент сохраняет за собой окончательное право решать вопрос о пребывании глав местных государственных администраций на своей должности (и дает советам обоснованный ответ по данному вопросу) и двумя третями ее конституционного состава, Президент обязан принять решение о смещении их с должности. Итак, Конституция ставит глав местных государственных администрации * под эффективный контроль как по вертикали, так и по горизонтали.

Этот контроль находит определенное отражение и в конституционных положениях относительно подотчетности и подконтрольности местных государственных администраций. Как органы исполнительной власти они подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня. Но поскольку Конституция предусматривает возможность делегирования отдельных полномочий районным, областным советам, соответствующим местным государственным администрациям, то в части этих полномочий администрации подотчетны и подконтрольны данным советам.

Из Конституции следует, что ответственность местных государственных администраций является несколько уже, чем их голов и это соответствует содержанию и роли деятельности глав этих администраций.

В отношении организации, полномочий и порядка деятельности местных государственных администраций в городах Киеве и Севастополе, то они должны быть определены отдельными законами Украины, учитывая то, что эти города пользуются специальным статусом (ст.133 Конституции). Отдельный закон должен урегулировать также статус Представительства Президента Украины в Автономной Республике Крым (см. комментарий к ст. 139).