Новая редакция ст. 13 Конституции Украины с Комментариями.
Земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и другие природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности Украинского народа. От имени Украинского народа права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных настоящей Конституцией.
Каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права собственности народа в соответствии с законом.
Собственность обязывает. Собственность не должна использоваться во вред человеку и обществу.
Государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Все субъекты права собственности равны перед законом.
Комментарий к ст. 13 Конституции Украины
В комментируемой статье Основного Закона государства определяется конституционно правовой режим земли, ее недр, атмосферного воздуха, водных ресурсов, растительного и животного мира, природно-заповедного фонда и других природных ресурсов в пределах территории Украины, а также природных ресурсов ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономически зоны, закрепляется социальная функция собственности по их использованию на юридическом титуле права собственности, устанавливаются гарантии защиты государством всех субъектов права собственности и хозяйственной деятельности, которые являются равными перед законом. Научно теоретический анализ закрепленных в Конституции Украины императивов показывает, что ст. 13 закрепляет юридическую модель осуществления права собственности на землю и другие природные ресурсы Украинского народа, суть которой заключается в том, что эти объекты окружающей природной среды в пределах территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной морской (экономической) зоны являются объектами права собственности Украинского народа, который является самостоятельным субъектом права собственности на указанные объекты. Украинский народ может в определенных Основным Законом государства формах и пределах непосредственно осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами или же от его имени права собственника на них могут осуществлять уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления. Оригинальность заложенных в Конституцию Украины правовых идей относительно осуществления права собственности на природные ресурсы Украинского народа базируется на современном научном восприятии объектов окружающей среды в системном – земля – человек – общество – природа. Более того, Конституция Украины не только юридически объективирует естественное право на природные ресурсы в юридическое право собственности на них Украинского народа, но и обязывает государство охранять землю и другие природные ресурсы как национальное богатство.
Системно структурный анализ приведенных конституционных положений показывает, что реализация этих конституционных норм должна быть направлена на обеспечение осуществления права собственности Украинского народа на природные ресурсы как самостоятельного субъекта права собственности. Кроме того, Конституция Украины предусматривает возможность каждому гражданину пользоваться природными объектами права собственности народа соответственно закону и вместе с тем гарантирует гражданам, юридическим лицам и государству возможности приобретения и реализации права собственности на них, а также закрепляет возможность защиты прав всех субъектов в отношениях осуществления права собственности на природные ресурсы Украинского народа.
В комментируемой статье дается исчерпывающий перечень объектов права собственности Украинского народа: а) земля; б) недра; в) атмосферный воздух; г) водные ресурсы; г) природные ресурсы; д) природные ресурсы континентального шельфа и исключительной (морской) экономически зоны Украины.
По Конституции Украины правовой режим собственности должен определяться исключительно законами. В то же время не все из названных природных объектов права собственности Украинского народа определены и закреплены в законах как юридические категории. В частности, в действующем Земельном кодексе Украины (дальше – ЗК Украины) и в других законах не дается определение понятия «земля как объект права собственности Украинского народа». В национальной доктрине земельного права под этим понятием понимают расположенный над недрами, территориально ограничен границами Украины, целостный, неподвижный поверхностный почвенный и занят природными ресурсами слой, который является основой ландшафта и пространственным базисом для гармоничного распределения мест расселения, деятельности людей, объектов природно-заповедного фонда с учетом экономических, социальных, экологических и других интересов общества, что принадлежит Украинскому народу на праве собственности и подлежит особой охране со стороны государства как основное национальное богатство.
Применяя буквальный, логический, этимологический, сопоставительный и другие способы толкования комментируемой статьи, можно утверждать, что в юридическом смысле земля как объект права собственности Украинского народа не включает в себя недра, водные и другие природные ресурсы. В то же время в национальном экологическом законодательстве приводятся определения понятий «недра», «лес», «воды», «растительный и животный мир», отдельные объекты естественно заповедного фонду и тому подобное. В частности, в Кодексе законов о недрах сформулировано определение понятия «недра» как части земной коры, расположенной под поверхностью суши и дном водоемов, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
По Конституции недра являются самостоятельным объектом права собственности Украинского народа, так же как и водные и другие природные ресурсы. Учитывая такой подход законодателя к разграничению права собственности на природные объекты Украинского народа, землю как объект права собственности Украинского народа следует рассматривать как поверхностный слой земной коры, расположенный над недрами. При этом земная поверхность над недрами включает в себя не только почвенный покров со всем его биогеоценозом, но и земную поверхность, занятую водными объектами. В экосистеме земля для других природных ресурсов, которые тоже объект права собственности Украинского народа, является основой природного ландшафта. Согласно закону Украины «Об Общегосударственной программе формирования национальной экологической сети Украины на 2000 2015 годы» от 21 сентября 2000 г., формирования экологической сети предусматривает изменения в структуре земельного фонда страны путем отнесения (на основании обоснования экологической безопасности и экономической целесообразности) части земель хозяйственного использования категорий, подлежащих особой охране с воспроизведением присущего им разнообразия природных ландшафтов. В связи с приведенным действующее экологическое законодательство Украины остается не согласованным как с Конституцией Украины, так и в части его отдельных законов, кодексов относительно применения ландшафтного подхода к регулированию общественных отношений в сфере использования природных объектов права собственности Украинского народа.
Согласно статье 13 Конституции Украины субъектами осуществления права собственности на землю и другие природные ресурсы является Украинский народ, а также органы государственной власти и местного самоуправления. Украинский народ, согласно преамбулы Конституции Украины, составляют граждане Украины всех национальностей, является самостоятельным субъектом права собственности, который владеет, пользуется и распоряжается землей и другими природными ресурсами в пределах территории Украины, а также природными ресурсами континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны.
Должное Украинскому народу право собственности на землю является: а) абсолютным, неизменным, постоянным, определяющим для установления правового режима других природных ресурсов; б) не может быть ограничено какими-либо законами Украины; в) предусматривает получение абсолютной и относительной прибавочной стоимости (капитала), что должно присваиваться через общественные формы распределения с соблюдением пропорций прогрессивного развития общества; г) осуществляет исключительное право распоряжение землей путем изменения территории Украины, отчуждения, обмена ее частиц с другими субъектами международного права, не позволяет размещение военных баз иностранных государств на территории Украины.
От имени Украинского народа права собственника на землю осуществляют исключительно органы государственной власти и местного самоуправления в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, с сохранением постоянства и неизменности права собственности на землю Украинского народа в пределах территории Украины и невозможностью без конституционных изменений осуществления этого права иными, не предусмотренными Основным Законом субъектами.
По Конституции Украины, Водному кодексу Украины, Лесному кодексу Украины, Кодексу законов О недрах и другим законам единым субъектом осуществления от имени украинского народа всех его правомочий владельца земли и других природных ресурсов в пределах территории государства, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны выступает Верховная Рада Украины. Она является представительным органом государственной власти с правом контроля за решениями, принятыми органами исполнительной власти по вопросам осуществления прав собственника на природные объекты от имени Украинского народа, включая их просмотр и отмены и принятия своих актов относительно применения Конституции и законов Украины. Другие органы государственной власти в пределах своих полномочий должны обеспечивать реализацию норм Конституции Украины и законов в этой сфере в исключительных случаях, предусмотренных законом. В частности, обеспечения реализации отдельных прав собственника на землю и другие природные ресурсы от имени Украинского народа может осуществлять Кабинет Министров Украины как высший орган исполнительной власти. Отдельные органы центральной исполнительной власти обязаны обеспечивать реализацию предусмотренных в законе правомочий собственника земли и других природных ресурсов от имени Украинского народа. Особое место среди субъектов осуществления прав собственника на природные ресурсы от имени Украинского народа принадлежит органам судебной власти, юрисдикция которых в этой сфере определяется Конституцией Украины. Органы местного самоуправления в пределах своей территории являются самостоятельными субъектами осуществления прав собственника на землю и другие природные ресурсы от имени Украинского народа, которые обязаны обеспечивать реализацию этих правомочий в пределах, определенных Конституцией Украины и другими законами.
Реализация правомочий Украинского народа относительно владения, пользование и распоряжение природными ресурсами должно обеспечиваться системой внутригосударственного публичного и частного права, а также системой норм международного права. Анализ содержания норм Конституции Украины, других законов относительно права собственности народа на природные ресурсы показывает, что для Украинского народа обладание ими означает возможность в пределах существующих границ иметь для жизни и прогрессивного развития свою территорию и расположенные на поверхности и в недрах природные ресурсы, воздушное пространство, исключительную (морскую) экономическую зону и континентальный шельф. Поэтому никто в Украине не может единолично или в составе социальных, политических, государственных и других общественных образований владеть всей территорией на титуле права собственности. Правомочность Украинского народа владеть природными ресурсами имеет абсолютный характер и является неизменной и постоянной. Приобретение в собственность природных ресурсов субъектами частного права не означает потерю для Украинского народа правомочия владения, поскольку право владения народа и правомочность владения отдельной личности – это различные по экономическому содержанию и юридической природе явления. В то же время Украинский народ владеет природными ресурсами только на титуле права собственности, и в таком аспекте право собственности Украинского народа является исключительным. Поэтому указанная правомочность Украинского народа не может быть ограничено ни внутренними законами, ни международными актами.
Исключительное право Украинского народа на владение должно сочетаться с доступностью каждого гражданина к природным ресурсам. При этом органы государственной власти должны обеспечивать реализацию социальной функции права собственности Украинского народа путем принятия законов, в которых закреплялись бы ограничения относительно приобретения в частную собственность природных ресурсов физическими и юридическими лицами, не допускалась возможность образования латифундий или измельчения земель.
Важным элементом в содержании права собственности Украинского народа является правомочие пользования, которая является производной и в определенной степени зависимой от правомочия владения природными ресурсами. Юридическая сущность правомочия Украинского народа относительно пользования раскрывается через экономическую природу собственности на природные ресурсы. Согласно ст. 13 Конституции Украины народ Украины обязан пользоваться землей и другими природными ресурсами в соответствии с законом, в котором должны определяться общие для всех членов общества на территории Украины требования и правила, а также организационно правовые формы их использования с целью обеспечения эффективности и рациональности при их эксплуатации.
Особое содержание имеет также правомочность украинского народа по распоряжению землей и другими природными ресурсами, что обусловлено объективными и субъективными факторами. Украинский народ является субъектом публичного и международного права. Однако он не выступает непосредственно субъектом права собственности в гражданско правовых отношениях. От имени народа права собственника осуществляют органы государственной власти и местного самоуправления. Учитывая особенность правового статуса Украинского народа как субъекта права собственности, исключительно народ может распорядиться, например, землей как территорией Украины путем передачи части земли другим государствам и таким образом провести уменьшение своей территории.
Каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права собственности народа в соответствии с законом. Это означает, что право Украинского народа владеть природными ресурсами не исключает, а напротив, предполагает возможность и необходимость использования земли и других природных ресурсов физическими и юридическими лицами на различных правовых титулах, предусмотренных в законе. Так, например, согласно ст. 14 Конституции Украины, а также ЗК Украины граждане и образованные ими юридические лица могут использовать земельные участки на праве частной собственности, праве аренды, постоянного пользования, на условиях эмфитевзиса или суперфиция и тому подобное. Вместе с тем Конституция Украины гарантирует каждому гражданину возможность свободного доступа к использованию земли и других объектов права собственности народа на началах права общего природопользования без индивидуализации объектов права собственности народа и юридического оформления такого права на те или иные природные ресурсы За Водным кодексом Украины граждане могут использовать водные объекты на праве пользования. Кодексом законов о недрах не допускается использование гражданами или юридическими лицами недр на праве частной собственности. В случаях, предусмотренных Лесным кодексом Украины, леса могут использоваться как на праве пользования, так и на праве частной собственности.
Субъективное право собственности физического и юридического лица, территориальной общины, государства относительно объектов права собственности Украинского народа в Конституции связывается с выполнением этими субъектами обязанностей, предусмотренных в действующем земельном и иных отраслях законодательства. Согласно ст. 13 Основного Закона собственность обязывает. Собственность не должна использоваться во вред человеку и обществу. Согласно ст. 41 Конституции использование собственности не может наносить вред правам, свободам и достоинству граждан, интересам общества, ухудшать экологическую ситуацию и природные качества земли. Кроме того, в указанных статьях Конституции Украины наиболее отчетливо определяется социальная функция собственности и закрепляется принцип сбалансированности прав и обязанностей собственников природных ресурсов, который нашел свое отражение в действующих Земельном, Гражданском и Хозяйственном кодексах Украины.
Обеспечение реализации социальной функции права собственности на природные ресурсы должно осуществляться не только путем законодательного установления со стороны государства правовых форм их использования, обязанностей и ограничений для собственников и природопользователей, но и для закрепления этих субъектов экологических правоотношений равных возможностей по защите их прав и выполнения обязанностей.
Согласно ст. 13 Конституции Украины государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Указанная норма конкретизирует содержание права собственности Украинского народа на землю и другие природные ресурсы в части осуществления такого права органами государственной власти и местного самоуправления, а также права каждого гражданина пользоваться природными объектами собственности Украинского народа. Осуществляя права собственника на природные ресурсы от имени народа Украины, государство в лице органов законодательной, исполнительной и судебной власти обязана обеспечивать в полном объеме защиту не только владельцев, но и природопользователей, использующих объекты окружающей среды для удовлетворения собственных потребностей. Конституция Украины предусматривает защиту со стороны государства земельных и других природоресурсовых прав всех субъектов хозяйствования, которые пользуются природными объектами права собственности Украинского народа на различных правовых титулах соответствии с законом. В частности, в ст. 150 Хозяйственного кодекса Украины предусматривается, что субъектам хозяйствования может передаваться в собственность земля с закрытыми водоемами, участками лесов, обще распространенными полезными ископаемыми, находящимися на ней, в том числе гражданам для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, а также сельскохозяйственным предприятиям – для хозяйственной деятельности. Согласно ст. 151 этого же Кодекса д ля осуществления хозяйственной деятельности субъектам хозяйствования предоставляются в пользование на основании специальных разрешений (решений) уполномоченных государством органов земля и другие природ ни ресурсы (в том числе за плату или на других условиях).
В Конституции Украины государственную защиту всех субъектов права собственности и хозяйствования сочетается с необходимостью обеспечения государством социальной направленности экономики. Понятие «социальная направленность экономики» в контексте осуществления права собственности или пользования землей или другими природ ними ресурсами как объектами права собственности Украинского народа следует рассматривать через призму соотношения частных и общественных интересов в процессе реформирования экологических отношений, реализации субъективных прав на природные ресурсы и других социально-экономических прав, гарантированных Конституцией Украины. Органы государственной власти обязаны прогнозировать возможные последствия тех или иных преобразований в земельном строе и считаться с возможными социальными последствиями принятия любого законодательного или нормативного акта.
Согласно комментируемым статье все субъекты права собственности равны перед законом. Это означает, что реализация права собственности на землю и другие природные ресурсы должно осуществляться соответствующими субъектами без предоставления каких-либо преимуществ для того или иного субъекта. Конституционное равенство субъектов права собственности на землю и другие природные ресурсы перед законом должно обеспечивать возможность всем лицам свободного доступа к приобретения и реализации прав на природные ресурсы, применение гражданско правовых сделок, защиты прав и законных интересов всех собственников и природопользователей. Закрепленный в Конституции Украины принцип равенства перед законом всех субъектов права собственности должен стать определяющим для разработки концептуальных основ осуществления права собственности на природные ресурсы гражданами, юридическими лицами, государством, территориальными общинами, выполнение обязанностей собственниками природных ресурсов, защиты земельных и других прав этих субъектов с целью создания такого земельного строя, в котором регулирование земельных и сопряженных с ними природоресурсных, экологических и других общественных отношений должно осуществляться с учетом комплексного подхода к применению норм и методов публично-правового и частноправового характера.
Другой комментарий к статье 13 Конституции Украины
Конституция провозглашает право собственности на природные ресурсы Украинского народа, который имеет право на владение, пользование и распоряжение природными богатствами страны.
К природным ресурсам относятся земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и лесные ресурсы, нелесная растительность, объекты животного мира и тому подобное.
Объектами права собственности Украинского народа, прежде всего являются природные ресурсы, которые находятся на территории Украины в пределах ее государственных границ. Кроме того, согласно ч. 1 данной статьи объектами данного права признаются природные ресурсы континентального шельфа Украины и исключительной (морской) экономической зоны. Определение континентального шельфа впервые дается в статье 1 Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 г. (ратифицированной 10 марта 1960 г.) и находит более детальное развитие в статье 76 Конвенции ООН 1982 г. по морскому праву.
Украина как прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки природных ресурсов. Природные ресурсы континентального шельфа включают минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр, а также живые организмы, относящиеся к категории “сидячих видов”, т. е. организмы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в состоянии недвижимости на морском дне или под ним либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами.
Права украинского народа на континентальный шельф не касаются правового статуса покрывающих его вод и воздушного пространства. В соответствии с соответствующими международно-правовыми нормами суверенные права Украины на природные ресурсы ее континентального шельфа являются исключительными в том смысле, что даже, если Украина не разрабатывает эти ресурсы или не осуществляет разведки шельфа, никакое другое государство не может осуществлять такие действия, не имея определенным образом оформленного согласия Украины. Одновременно Конвенция ООН по морскому праву закрепляет принцип: осуществление прав прибрежного государства в отношении континентального шельфа не должно мешать судоходству и реализации прав и свобод других государств.
Особым правовым статусом пользуется и исключительная (морская) экономическая зона, которая согласно статье 55 Конвенции ООН по морскому праву представляет собой район, находящийся за пределами территориального моря и прилегает к нему. Эта зона шириной не может превышать 200 морских миль, которые высчитываются от исходных линий, от которых измеряется территориальное море. Ее специальный правовой режим определяется нормами международного права. Украинский народ в исключительной экономической зоне имеет суверенные права на разведку, разработку и сохранение природных ресурсов – живых и неживых в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах, а также на управление этими ресурсами и осуществления других видов деятельности по экономической разведке или разработке указанной зоны, таких как производство энергии путем использования воды, течений и ветра. Кроме суверенных прав по исключительной (морской) экономической зоне Украина как прибрежное государство имеет определенную юрисдикцию в отношении создания и использования искусственных островов, сооружений и установок; морских научных исследований; защиты и сохранения морской среды.
Право собственности Украинского народа на природные ресурсы нашло свое развитие в действующем законодательстве Украины. Это положение, в частности, закреплено в ст. 1 Закона “О собственности”, ст. 4 Закона “Об охране окружающей природной среды”, а также в отношении каждого природного ресурса соответствующими кодексами или законами, а именно: ст. 6 Водного кодекса, ст. 6 Лесного кодекса, ст. 4 Кодекса Украины о недрах и тому подобное. В отличие от других природо-ресурсовых кодексов (законов) Закон “О животном мире” не содержит категоричного утверждения об исключительной собственности Украинского народа на объекты животного мира. И хотя в преамбуле к закону животный мир провозглашается национальным богатством Украины, в определенных пределах допускается право коллективной и частной собственности на отдельные объекты животного мира, а именно в плане домашних, диких, других животных
Спецификой отличается регулирование отношений собственности на землю (см. комментарий к ст. 14). Украинский народ осуществляет свое право собственности на природные ресурсы через органы государственной власти и местного самоуправления. Границы компетенции этих органов определяются этой Конституцией. Осуществление данного права регулируется актами действующего законодательства. Так, в соответствии с Водным кодексом Украины права собственности на воды (водные объекты) народ Украины осуществляет через Верховную Раду Украины, Верховную Раду Автономной Республики Крым и органы местного самоуправления. Иначе говоря, именно представительные органы государственной власти правомочны принимать решения в сфере распоряжения водными ресурсами Украины. При этом отдельные полномочия по распоряжению водами (водными объектами) могут предоставляться соответствующим органам государственной власти. Правом распоряжения лесами от имени Украинского народа действующее законодательство наделяет только Верховную Раду, которая признается также субъектом права собственности Украинского народа на объекты животного мира.
По общему правилу, закрепленному Конституцией, природные ресурсы могут предоставляться гражданам только на условиях пользования. Определенные исключения из этого правила касаются земельных ресурсов, а также отдельных объектов животного мира.
Действующее законодательство об охране окружающей природной среды различает общее и специальное природопользование граждан. Общее пользование природными ресурсами осуществляется с целью удовлетворения жизненно необходимых потребностей граждан (эстетических,, оздоровительных, рекреационных, материальных и др.). Его субъектами являются все без исключения граждане. Общее природопользование не взимается плата и для его осуществления не нужно «удерживать специальные разрешения (лицензии). Реализация права общего пользования природными ресурсами не связана с их закреплением за отдельными лицами. Примерами общего природопользования является купание в водоемах, плавание на лодках, любительское и спортивное рыболовство в водоемах общего пользования, водопой животных, сбор в лесах грибов и тому подобное. Надо иметь в виду, что общее использование объектов животного мира может происходить только при условии их неизъятие из природной среды.
Специальное природопользование в большинстве случаев осуществляется не всеми гражданами, а лишь теми, которые специально определены в законодательстве. Это, как правило, хозяйствующие субъекты, осуществляющие природопользование в процессе своей предпринимательской или иной хозяйственной деятельности. Специальное природопользование осуществляется за плату на основании разрешений (лицензии), порядок выдачи которых регулируется Кабинетом Министров Украины. Специальное природопользование в большинстве случаев связано с закреплением соответствующих природных ресурсов за конкретными пользователями и с использованием технических устройств или сооружений.
Собственность не только дает преимущества тем, кто ее имеет, но и возлагает определенные обязанности. Это конституционное положение связано с принципом сочетания интересов собственника, общества и иных владельцев и пользователей природными ресурсами. Защита интересов собственности не должна препятствовать эффективной природоохранной деятельности. Действующее законодательство (особенно Земельный, Водный, Лесной кодексы законы Украины “О природно-заповедном фонде Украины от 16 июня 1992 г., “О животном мире” от 3 -1993 г.) предусматривают определенные ограничения в осуществлении права собственности, связанные с реализацией коллективного интереса общества, в частности права на безопасную окружающую среду.
Принципиальное значение имеет положение Конституции относительно того, что собственность обязывает владельца использовать свою собственность не только в своих интересах, но и уважать интересы других людей, всего общества. Собственность не должна использоваться во вред человеку и обществу.
Государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования и гарантирует им равенство перед законом. Нарушение прав собственников, будь то государство, гражданин или юридическое лицо, предопределяет привлечение виновных к юридической ответственности – административной, уголовной, материальной (см. комментарий к ст. 41).