Новая редакция ст. 139 Конституции Украины с Комментариями.
В Автономной Республике Крым действует Представительство Президента Украины, статус которого определяется законом Украины.
Комментарий к ст. 139 Конституции Украины
Комментируемая статья посвящена государственному органу, который способствует выполнению в Автономной Республике Крым полномочий, возложенных на Президента Украины как гаранта государственного суверенитета и территориальной целостности государства, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина.
При этом Конституция не устанавливает функциональные характеристики Представительства Президента Украины в АРК и его правовую природу. Именно поэтому для их определения следует проанализировать специальный Закон Украины «О Представительстве Президента Украины в Автономной Республике Крым» в редакции от 2 марта 2000 г., согласно которому Представительство Президента Украины в АРК является государственным органом с четко выраженной контрольной природой. По своему статусу этот орган не является самостоятельным, поскольку его функциональное назначение заключается в содействии выполнению полномочий, возложенных на Президента Украины. О том, что Представительство является контрольной организацией, с функциями мониторинга, свидетельствуют такие его полномочия:
– изучение состояния выполнения в автономии Конституции и законов Украины, указов и распоряжений Президента и Кабинета Министров Украины;
– анализ нормативно правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым и Совета министров Автономной Республики Крым относительно их соответствия Конституции и законам Украины;
– принятие необходимых мер для надлежащего выполнения актов законодательства Украины Верховной Радой Автономной Республики Крым и Советом министров Автономной Республики Крым, районными государственными администрациями и органами местного самоуправления в Автономной Республике Крым;
– внесение предложений об отмене, изменении или приостановлении действия нормативно правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым и Совета министров Автономной Республики Крым.
Анализ вышеприведенных полномочий позволяет утверждать, что Представительство является, во первых, вспомогательным органом, образованным Президентом; во-вторых, с четко выраженной функцией мониторинга ситуации; в третьих, суть его деятельности заключается в обеспечении контрольной функции главы государства.
Статус Представительства Президента Украины в Автономной Республике Крым, как вспомогательного органа Президента, прежде всего, проявляется в том, что оно создается Президентом Украины и непосредственно ему подчиняется. То есть, по сути, оно является инструментом реализации полномочий главы государства, зафиксированных в. 102 Конституции Украины. О вспомогательный, консультативно совещательный характер этого органа свидетельствует и закрепленное Законом полномочия Представительства по организации и проведению совещаний и консультаций с участием представителей Верховной Рады АРК, Совета министров АРК, правоохранительных и контрольно ревизионных органов, районных государственных администраций и органов местного самоуправления, объединений граждан в АРК с целью подготовки для внесения Президенту Украины предложений относительно решения актуальных социально-экономических и других проблем в Автономной Республике Крым.
Возглавляет Представительство Постоянный Представитель Президента Украины в АРК, назначается и увольняется с должности главой государства. Постоянный Представитель осуществляет общее руководство деятельностью Представительства и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Представительство задач. Основное функциональное назначение Представителя – содействия выполнению полномочий Президента Украины в АРК во всех необходимых сферах, в частности, он выполняет поручения Президента, направленные на обеспечение выполнения полномочий Президента Украины как гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина; отчитывается перед Президентом Украины о выполнении своих обязанностей, постоянно информирует его по вопросам, имеющим общегосударственное значение.
Мониторинговый характер Представительства заключается в том, что оно осуществляет анализ практики деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, объединений граждан, религиозных организаций в Автономной Республике Крым, а также обобщает сведения об общественном мнении по поводу экономической и социальной ситуации в Автономной Республике Крым. При этом по результатам такого анализа оно информирует Президента Украины.
Контрольная составляющая в природе этого органа проявляется в том, что его полномочия позволяют поднимать в Верховной Раде Автономной Республики Крым, Совету министров Автономной Республики Крым, районных государственных администрациях и органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях в Автономной Республике Крым вопрос о принятии соответствующих мер для соблюдения Конституции и законов Украины, исполнение указов и распоряжений Президента Украины. При этом оно имеет право получать от указанных органов, а также от центральных органов исполнительной власти Украины информацию, копии документов и материалов, необходимых для выполнения возложенных на Представительство задач.
Следует также иметь в виду, что Постоянный Представитель Президента Украины в АРК имеет право принимать участие в заседаниях Верховной Рады АРК и Совета министров АРК, с правом совещательного голоса, осуществляя таким образом непосредственный контроль. Он имеет право требовать объяснений от должностных лиц Верховной Рады АРК, Совета министров АРК, руководителей районных государственных администраций, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности в Автономной Республике Крым в случае нарушения ими Конституции и законов Украины, указов и распоряжений Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, а также ставит вопрос в установленном законодательством порядке о привлечении к ответственности должностных лиц, совершивших правонарушения.
Кроме этого, Постоянный Представитель Президента Украины в АРК имеет право входить с представлением в Верховную Раду АРК, Совет министров АРК, местные государственные администрации и органы местного самоуправления в АРК в случае принятия ими нормативно правовых актов, противоречащих Конституции и законам Украины, указам и распоряжениям Президента Украины, постановлениям и распоряжениям Кабинета Министров Украины, другим актам законодательства Украины, нарушают права и свободы граждан, с требованием об устранении этих нарушений, о чем информирует Президента Украины. Причем такое представление обязательно должно быть рассмотрено во внеочередном порядке. В случае ненадлежащего реагирования на представление Постоянного Представителя относительно незаконности принятых нормативно правовых актов он вносит предложения об отмене или остановке действия таких актов непосредственно Президенту Украины.
Анализ полномочий Представителя Президента Украины в АРК позволяет выделить ряд проблемных моментов в его статусе. Прежде всего речь идет о неопределенной природе этого института. Как было показано выше, в нем совмещаются консультативно совещательные, контрольные и надзорные функции. При этом этот орган является несамостоятельным органом государственной власти, а вспомогательным органом Президента Украины. Такое положение вещей является следствием необходимости обеспечить надлежащий контроль со стороны государственной власти за деятельностью органов и должностных лиц АРК. В то же время, такой контроль должен быть «мягким», несмотря на особый статус АРК в составе Украины. Следовательно, эта проблема является следствием компромиссного характера институционализации АРК как особого территориального субъекта.
Другой комментарий к статье 139 Конституции Украины
Конституцией предусмотрено действие в Автономной Республике Крым (далее – АРК) Представительства Президента Украины. Необходимость его вытекает из статуса Президента как главы государства и гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина (см. комментарий к ст. 102).
Согласно Конституции статус Представительства определяется законом Украины.
Украина уже имеет опыт существования в АРК, Представительства Президента Украины и законодательного регулирования его статуса. Такой государственный орган был создан в соответствии с Законом Украины “О Представительстве Президента Украины в Республике Крым” от 17 декабря 1992 г. По этому закону Представительство возглавляется постоянным Представителем Президента Украины, который назначается на должность и освобождается с должности Президентом.
Закон определял Представительство Президента Украины как орган государственной исполнительной власти, основными задачами которого являются осуществление полномочий по обеспечению проведения в жизнь Конституции и законов Украины, прав и свобод граждан, государственного суверенитета Украины, а также содействие взаимодействию органов государственной исполнительной власти Украины с соответствующими органами АРК, одинаковому применению актов законодательства по вопросам, отнесенным к ведению Украины.
При выполнении этих основных задач представитель Президента представляет Президента Украины в Верховной Раде и правительстве Автономной Республики Крым, входит с представлением по вопросам, относящимся к компетенции Украины, в эти органы в случае принятия ими актов, противоречащих Конституции и законам Украины и ограничивающих конституционные права и свободы граждан, информирует по этим вопросам Президента Украины и осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством Украины <см. ст. 7 указанного Закона).Утвержденное Указом Президента Украины "Положение о Представительстве Президента Украины в Автономной Республике Крым" от 31 января 1996 г. наделило эту институцию дополнительными полномочиями. Было значительно подробнее сформулированы полномочия Представительства по обеспечению режима конституционной законности и правопорядка на территории автономии. Речь идет, в частности, об осуществлении контроля за соблюдением законодательства Украины, указов и распоряжений Президента Украины, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины не только центральными органами АРК, но и районными государственными администрациями, органами местного самоуправления в части делегированных им полномочий исполнительной власти.К компетенции Представительства было отнесено право осуществлять контроль за эффективным использованием финансовых и материальных ресурсов, выделенных автономии Кабинетом Министров Украины, потребовать от правительства и Верховной Рады АРК. местных органов государственной власти и местного самоуправления принятия соответствующих мер по затронутым постоянным Представителем вопросов, а также право выдавать распоряжения, которые являются обязательными для выполнения органами исполнительной власти АРК, органами местного самоуправления. На Представительство Президента Украины возложены полномочия по содействию достижению гражданского мира и межнационального согласия в АРК.Закон Украины "О Представительстве Президента Украины в Автономной Республике Крым" и соответствующее Положение нуждаются в обновлении, поскольку эти акты в определенной части противоречат действующей Конституции Украины. Должны быть учтены те изменения, что произошли в конституционном статусе Президента Украины и Кабинета Министров. Учитывая это Представительство Президента Украины в АРК не может считаться правительственной структурой, "органом государственной исполнительной власти Украины", как об этом указывается в ст. 1 упомянутого Закона, оно является лишь Представительством главы государства с соответствующими функциями.