Статья 140 Конституции Украины

Новая редакция ст. 140 Конституции Украины с Комментариями.

Местное самоуправление является правом территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.

Особенности осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины.

Местное самоуправление осуществляется территориальной громадой в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. {Официальное толкование положения части третьей

Органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, являются районные и областные советы.

Вопрос организации управления районами в городах относится к компетенции городских советов.

Сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения и наделять их частью собственной компетенции, финансов, имущества.

Комментарий к ст. 140 Конституции Украины

Комментируемая статья посвящена определению местного самоуправления как политико-правового феномена и системы субъектов, его осуществляющих.

Раскрывая и дополняя конституционную характеристику местного самоуправления, часть первая комментируемой статьи определяет его ключевые субъектно объектные признаки. Прежде всего она позволяет рассматривать местное самоуправление как специфическую форму осуществления Украинским народом своей власти – публичную власть территориальной громады. Исходя из этого, местное самоуправление – это система организации и деятельности местных жителей соответствующей территории, которая представляет собой совокупность разнообразных органов и институтов. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм, ведущим звеном которого является территориальная община.

Следует иметь в виду, что конституционное определение местного самоуправления в Украине коррелирует с тем, что содержится в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, однако не является ему тождественным. Различие прослеживается прежде всего в трех моментах. Во-первых, Конституция Украины провозглашает местное самоуправление правом территориальных общин, тогда как Европейская хартия – правом органов местного самоуправления. Во-вторых, Конституция Украины определяет местное самоуправление как право, а Европейская хартия говорит о право и способность. Наконец, Конституция Украины ограничивает предмет местного самоуправления вопросами местного значения, тогда как Европейская хартия использует более широкую категорию «существенная доля общественных дел».

Конституционное определение акцентирует внимание на том, что местное самоуправление как специфическая форма публичной власти характеризуется, прежде всего, наличием особого субъекта – территориальной общины, которая осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы и должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, за ним признается особое место в политической системе Украины: местное самоуправление, его органы не входят в механизм государственной власти, хотя это и не означает его полной автономности от нее. Взаимосвязь местного самоуправления с государством довольно тесный и проявляется в том, что местное самоуправление и государственная власть имеют единственный источник – народ, а также в том, что органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия исполнительной власти. Вместе с этим местное самоуправление как элемент политической системы свидетельствует о том, что в стране наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные. Наконец, местное самоуправление имеет особый объект деятельности – вопросы местного значения, перечень которых в виде предметов ведения органов и должностных лиц местного самоуправления определены Законом «О местном самоуправлении в Украине».

Также положения части первой позволяют утверждать, что государство признает особое право в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина – право территориальной общины на местное самоуправление. Так, провозглашая местное самоуправление основой конституционного строя (ст. 7 Конституции), законодатель, с одной стороны, говорит о местное самоуправление как право территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка, города, а с другой – рассматривает местное самоуправление как средство решения вопросов местного значения, отмечая, что права местного самоуправления защищаются в судебном порядке (ст. 145 Конституции). Иная картина наблюдается в Законе «О местном самоуправлении в Украине», в ст. 3 которого говорится о праве граждан Украины на участие в местном самоуправлении. При этом наиболее важные «составляющие» права граждан на участие в местном самоуправлении закрепляются в этом Законе отдельно: право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 45); право на участие в референдуме (ст. 7); право на участие в общих собраниях граждан по месту жительства (ст. 8); право инициировать в местных советах (в порядке местной инициативы) любой вопрос, отнесенный к ведению местного самоуправления (ст. 9), и тому подобное. Таким образом, имеются несколько аспектов конституционной интерпретации права на местное самоуправление – как права граждан Украины, коллективного права территориальной общины и гарантии реализации и защиты этих прав.

Закон «О местном самоуправлении в Украине» под территориальным обществом понимает совокупность жителей, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр (ст. 1). Территориальная община провозглашается первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий. Одновременно следует отметить, что социально правовая структура такого многоаспектного явления, как территориальная община, содержит в себе понятие населения как социального сообщества жителей, которые объединены общей деятельностью, интересами и целями относительно удовлетворения потребностей, связанных с бытом, средой обитания, отдыхом, обучением, общением. Территориальная община – это сложная форма общественной организации, совокупность людей (местных жителей, которыми являются не только граждане Украины, но и иностранцы, лица без гражданства, беженцы) объединенных на публичных началах в пределах определенной территории.

Часть первая комментируемой статьи предусматривает возможность добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, но согласно решению Конституционного Суда Украины от 18 июня 2002 г. № 12 рп / 2002 (дело об объединении территориальных общин) она не устанавливает порядка объединения или разъединения общин. Поэтому условия и конкретная процедура такого объединения должны определяться в законодательном порядке. Согласно ст. 6 Закона «О местном самоуправлении в Украине» добровольное объединения сельских территориальных общин происходит по решению местных референдумов территориальных общин сел. Такое решение является предоставлением согласия на создание совместных органов местного самоуправления, формирования общего бюджета, объединение коммунального имущества.

Местное самоуправление в Украине организуется по территориальному принципу, а поэтому его система четко отражает административно территориальное устройство страны. При этом власти местного самоуправления охватывает как природные территориальные единицы – населенные пункты (села, поселка, города), так и «искусственные» – районы, области.

Конституция Украины, с одной стороны, унифицировала систему органов местного самоуправления, а с другой – учла специфику административно-территориального устройства. Поэтому в части второй комментируемой статье идет речь об особенностях осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе. Ведь названные города согласно Конституции Украины имеют специальный статус, обусловленный специфическими задачами и функциями, которые возлагаются на них государством. В частности, специальный статус Киева обусловлен функциями, которые возлагаются на него как на столичный город, а Севастополь – функциями, которые он имеет в связи с расположением в нем инфраструктуры ВМС Украины и Черноморского флота России, что, безусловно, будет влиять здесь на специфику местного самоуправления. Так, относительно Киева нормативно правовое регулирование местного самоуправления сочетает в себе особенности, присущие этому городу, который одновременно является столицей Украины и административным центром Киевской области. В основе нормативно правового регулирования местного самоуправления в Киеве лежат нормы Конституции Украины (ч. 7 ст. 20, п. 16 ч. 1 ст. 92, ч. 1 ст. 119, ч. 2 ст. 140, ст. 146), законов Украины «О местном самоуправлении в Украине», «О местные государственные администрации», «О столице Украины – город герой Киев». Последний Закон определяет специальный статус города Киева как столицы Украины, особенности осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в городе согласно Конституции и законов Украины. Что касается города Севастополя, то Закон о его статусе на сегодняшний день пока существует в виде проекта.

Часть третья комментируемой статьи определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают человеку и гражданину реальную самостоятельность в принятии решений по вопросам местного значения. Она устанавливает, что местное самоуправление осуществляется территориальной громадой как непосредственно, так и через систему органов местного самоуправления. Таким образом, в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.

Формами непосредственной деятельности территориальных общин (конституционными формами непосредственной демократии на местном уровне) есть местные выборы, местные референдумы, общие собрания граждан по месту жительства, местные инициативы, общественные слушания, индивидуальные и коллективные письменные обращения, общественные экспертизы, участие жителей в работе органов местного самоуправления, общественные обсуждения проектов актов органов местного самоуправления и другие не запрещенные Конституцией формы прямой местной демократии. Порядок организации и проведения местных референдумов, местных выборов и других форм непосредственной деятельности территориальных общин и их членов регламентируется статьями 38-40, 69-71, 141 Конституции Украины (см. комментарий к соответствующим статьям), законами «О всеукраинском и местных референдумах», «О местном самоуправлении в Украине», «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов», «О статусе депутатов местных советов» и другими нормативно правовыми актами.

Формами опосредованной реализации территориальными общинами своего права на местное самоуправления органы и должностные лица местного самоуправления. При этом ст. 140 Конституции различает три вида органов местного самоуправления: представительные, исполнительные и органы самоорганизации населения. В свою очередь, представительные органы делятся на две группы: с одной стороны – сельские, поселковые, городские советы (базовый уровень), с другой – районные и областные советы (региональный или промежуточный уровень).

Ведущая роль в системе органов местного самоуправления принадлежит сельским, поселковым, городским советам – органам, что представляют соответствующие территориальные общины. Эти органы осуществляют от имени территориальных общин и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления, определенные Конституцией и законами Украины. Советы как представительные органы характеризуются следующим: во-первых, это выборные органы, состоящие из депутатов, избранных непосредственно территориальными общинами; во-вторых, советы наделены правом представлять интересы территориальных общин; в третьих, советы принимают решения от имени территориальных общин. Общий состав совета зависит от объема работы данного представительного органа, численности населения и определяется соответствующим советом самостоятельно в пределах, установленных законодательством. Сельские, поселковые, городские советы работают сессионно, а также через постоянные и временные контрольные комиссии и депутатов.

Функции органов местного самоуправления являются производными от территориальной громады, это продолжение функций этих общностей. Основной задачей органов местного самоуправления является деятельность по реализации территориальной общиной ее коллективного права на местное самоуправление, которое имеет неотъемлемый и неотчуждаемый характер. Исходя из назначения местного самоуправления – решение вопросов местного значения, основными функциями местных советов являются политические, экономические, социальные, культурные среди объектных функций, а также так называемые властные функции: представительская, учредительная, нормотворческая, контрольная и др. Они заключаются в обеспечении реального участия местных жителей в решении местных дел, презентации и конечном выражении политической воли и интересов территориальных общин, обеспечении оптимального социально-экономического и культурного существования и развития территориальных общин и тому подобное.

Самостоятельным элементом системы субъектов местного самоуправления, что обеспечивает стратегическую и текущую организацию деятельности местных советов, сельский, поселковый, городской голова. Должность сельского, поселкового, городского головы – одна из ключевых в системе местного самоуправления, ведь в период, когда осуществляется реформа местного самоуправления, объективно необходимо наличие авторитетного выборного руководителя, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на отдельной территории. Сельский, поселковый, городской председатель избирается соответствующей территориальной общиной на основе общего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на пять лет (ст. 141 Конституции). Соответствующий сельский, поселковый, городской голова является главным должностным лицом территориальной общины, организует работу представительного органа местного самоуправления, осуществляющего оперативно распорядительные функции, подписывает решения представительного органа, представляет интересы территориальной общины.

Неотъемлемым элементом системы местного самоуправления является исполнительные органы местных советов, которые обеспечивают реализацию демократически выраженных местных интересов и определенных функций исполнительной власти. На эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, которые состоят из действий по выполнению решений представительных органов местного самоуправления. Структура исполнительных органов, численность их аппарата определяются Советом, а персональный состав единолично предлагается соответствующим сельским, поселковым, городским головой и утверждается соответствующим советом. Назначение исполнительного органа заключается в оперативном распоряжении ресурсами самоуправления для наиболее полного удовлетворения потребностей населения с учетом установленных представительным органом приоритетов и ограничений. В Украине полномочия исполнительных органов местных советов включают как те, что непосредственно вытекают из коллективных потребностей территориальных общин (собственные, самоуправляющиеся полномочия), так и отдельные полномочия органов исполнительной власти, предоставленные (делегированные) законом этим органам.

Особое место в системе местного самоуправления, как это следует из части четвертой комментируемой статьи, занимают районные и областные советы. С одной стороны, они призваны обеспечивать реализацию общих интересов территориальных громад сел, поселков, городов на своей территории, а с другой – защищать интересы местного самоуправления перед районными и областными государственными администрациями. Особая конституционная природа областных и районных советов предопределяет специфику их функций и полномочий. Определенную часть местных вопросов, отнесенных к их ведению, областные и районные советы решают исключительно на своих пленарных заседаниях. Отдельную группу свои полномочия они делегируют соответствующим местным государственным администрациям.

Следует отметить, что в отличие от местных советов базового уровня (сельских, поселковых, городских) районные и областные рады по Конституции Украины собственных исполнительных органов не имеют, то вынуждены делегировать соответствующим государственным администрациям функции по выполнению своих решений. Это, конечно, ограничивает административную автономию местного самоуправления на промежуточном (региональном) уровне и входит в противоречие с требованиями Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает в ч. 1 ст. 6, что органы местного самоуправления должны иметь возможность определять свои собственные административные структуры с учетом местных потребностей и необходимости эффективного управления.

Местная община имеет право на определенное изменение системы органов местного самоуправления (за исключением обязательных элементов). Другими словами, речь идет о возможности создания так называемых факультативных органов местного самоуправления – районных в городах советов и органов самоорганизации населения.

В городах с районным делением по решению территориальной общины города или городского совета соответственно могут образовываться районные в городе советы. Все вопросы организации управления районами в городах, отмечается в части пятой комментируемой статьи, относятся к компетенции городских советов. Конституционный Суд Украины в Решении от 13 июля 2001 г. № 11 рп / 2001 (дело об административно территориальное устройство) определил, что под понятием “организация управления районами в городах”, которое содержится в части 5 статьи 140 Конституции Украины, следует понимать полномочия городских советов как органов местного самоуправления в городах с районным делением принимать решения: материально-финансового и организационного обеспечения осуществления местного самоуправления в районах города; создания или не создания в городе районных советов и в случае их образования определение объема и границ полномочий районных советов; административно-территориального устройства и по другим вопросам в пределах и порядке, определенных Конституцией и законами Украины».

Отдельное место в местном самоуправлении занимают органы самоорганизации населения – представительная форма местного самоуправления, которая образуется для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов жителей соответствующей территории, на основе законов и принятых в соответствии с ними локальных нормативных актов, с использованием собственных и привлеченных материальных и финансовых ресурсов. Органы самоорганизации населения могут образовываться в виде сельских, поселковых, домовых, уличных, квартальных комитетов, комитетов микрорайонов и тому подобное. Данные органы – это самостоятельное звено системы субъектов местного самоуправления, которая имеет свои задачи и цели, функции и полномочия. их роль в осуществлении местного самоуправления определяется прежде всего тем, что эти органы избираются местными жителями, объединенными по признаку совместного проживания на определенной территории, для выявления и реализации их общих интересов, и наделяются соответствующими местными советами частью собственной компетенции, а также определенными полномочиями по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которое является коммунальной собственностью соответствующей территориальной общины. Органы самоорганизации создаются для решения главным образом дел, связанных с удовлетворением социально-экономических, культурных интересов местного населения. Правовой статус этих органов определяется законами «О местном самоуправлении в Украине» и «Об органах самоорганизации населения».

Органы местного самоуправления является обязательным организационно-правовым элементом системы местного самоуправления.

Именно на них население возлагает повседневную работу по решению вопросов местного значения. Хотя институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления в перспективе должны играть все большую роль, участие членов территориальных общин в местном самоуправлении пока что нельзя сравнить с возможностями органов местного самоуправления как публично властных институтов.

Другой комментарий к статье 140 Конституции Украины

В части 1 данной статьи содержится общее понятие местного самоуправления в Украине, которое должно строиться на основе признанного и гарантированного государством права территориальных общин решать вопросы местного значения в пределах, предусмотренных Конституцией и законами Украины.

Таким образом, первичным субъектом местного самоуправления Конституция провозглашает не административно-территориальную единицу, а территориальную общину как некую самоорганизацию граждан, объединенных по территориальному признаку с целью удовлетворения в рамках закона своих коллективных потребностей и запросов и защиты своих законных прав и интересов.

Другими словами, в Конституции говорится о повышении роли различных форм непосредственного участия территориальных общин – жителей сел, поселков городов в управлении местными делами.

Формами непосредственного осуществления территориальными общинами сел, поселков, городов своих самоуправляющихся полномочий являются местные выборы и референдумы.

Предметом местного референдума может быть любой вопрос, отнесенный законом к ведению местного самоуправления.

Решение, принятое местным референдумом, не требует какого-либо утверждения государственными органами и является обязательным для исполнения соответствующим советом, местными органами государственной исполнительной власти, предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами, если оно не противоречит закону.

Формами непосредственного участия жителей сел, поселков, городов в осуществлении отдельных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления является общее собрание граждан по месту жительства, что могут созываться на уровне дома, улицы, квартала, жилого комплекса, микрорайона, а также отдельных населенных пунктов, не являющихся самостоятельными административно-территориальными образованиями.

Решения собрания, принятые в рамках действующего законодательства, является обязательным для исполнения органами территориальной самоорганизации граждан, всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Между тем это никак не означает унижения места и роли выборных и других органов местного самоуправления, поскольку местное самоуправление может эффективно функционировать только при условии оптимального сочетания непосредственной и представительной демократии. Согласно ч. Из данной статьи местное самоуправление осуществляется территориальной громадой как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. До этих органов в Украине, как и в конечном итоге в преимущественно большинстве демократических стран, относятся: сельские, поселковые, городские советы состоят из депутатов, избранных на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования; районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов. Правда, порядок формирования этих органов остался за пределами конституционно-правового регулирования.

Как СВИДЕТЕЛЬСТВУЕТ зарубежный опыт, именно выборные органы местного самоуправления являются основными носителями самоуправляющихся полномочий, главной формой самоорганизации территориальных громад.

Провозглашение сельских, поселковых, городских и районных и областных советов органами местного самоуправления вовсе не означает, что они изымаются из системы народовластия вообще, перестают быть одной из самых действенных форм участия граждан в управлении делами общества и государства. Ведь согласно ст. 5 Конституции Украины народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно Конституции сельские, поселковые и городские советы могут иметь и свои исполнительные органы. их правовой статус, порядок создания, реорганизации и ликвидации определяется законом. Однако это должны быть исполнительные органы соответствующих советов, а не созданы в противовес советам параллельные самоуправляющиеся структуры. Это, в конце концов, не исключает соответствующего распределения, функций и полномочий между советом и его исполнительным и органом, механизма решения возможных конфликтов, которые могут возникать между ними, при сохранении в рамках закона определенного верховенства совета как представительного органа, олицетворяющего общину.

На уровне областей и районов предусматривается создание исполнительных органов, а исполнительного аппарата соответствующего совета, который в основном будет заниматься организацией работы соответствующего совета. Функции же исполнительных органов этих советов, как это следует из ст. 118 Конституции, будут выполнять соответствующие местные государственные администрации, на которые возлагается реализация делегированных им полномочий соответствующими советами.

Что касается осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе, то его особенности, как отмечается в ч. 2 комментируемой статьи, должны определяться отдельными законами Украины. Это И объясняется тем, что эти города в соответствии со ст. 133 Конституции имеют специальный статус, который обусловлен теми специфическими функциями и задачами, которые возлагаются государством на эти города. Именно поэтому в Киеве и Севастополе, в отличие от других городов Украины, согласно ст. 118 Конституции будут функционировать соответствующие государственные администрации. безусловно, будет влиять на специфику местного самоуправления в этих городах.

Относительно функционирования местного самоуправления в городах с районным делением, то ч. 5 этой статьи относит этот вопрос к компетенции городских советов. Однако это не означает ликвидации районных в городах советов как представительных органов местного самоуправления Это вытекает из содержания ч. П. 8 “Переходных положений”, согласно которому районные в городах советы и председатели этих советов после вступления в силу Конституции осуществляют свои полномочия в соответствии с законом, то есть районный в городе совет и его исполнительный орган осуществляют полномочия, делегированные им городским советом и его исполнительным органом в объеме, необходимом для обеспечения коллективных нужд граждан района.

Согласно ч. 5 этой статьи одним из элементов системы местного самоуправления в Украине есть общественные комитеты и советы самоуправления – органы территориальной самоорганизации населения, которые могут создаваться с разрешения сельских, поселковых и городских советов по инициативе жителей. Они избираются общим собранием граждан либо их представителей с целью привлечения населения соответствующих территориальных образований (дома, улицы, квартала, жилого комплекса) к участию в решении вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления. Общественные комитеты и советы самоуправления могут осуществлять отдельные полномочия, переданные им соответствующими советами, а также ДРУГИЕ полномочия в соответствии с уставами (положениями), утвержденными общим собранием граждан.