Статья 143 Конституции Украины

Новая редакция ст. 143 Конституции Украины с Комментариями.

Территориальные громады села, поселка, города непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности; утверждают программы социально-экономического и культурного развития и контролируют их выполнение; утверждают бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц и контролируют их выполнение; устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с законом; обеспечивают проведение местных референдумов и реализацию их результатов; создают, реорганизуют и ликвидируют коммунальные предприятия, организации и учреждения, а также осуществляют контроль за их деятельностью; решают другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их компетенции.

Областные и районные советы утверждают программы социально-экономического и культурного развития соответствующих областей и районов и контролируют их выполнение; утверждают районные и областные бюджеты, формируемые из средств государственного бюджета для их соответствующего распределения между территориальными громадами или для выполнения совместных проектов и из средств, привлеченных на договорных началах из местных бюджетов для реализации общих социально-экономических и культурных программ, и контролируют их выполнение; решают другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции.

Органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти. Государство финансирует осуществление этих полномочий в полном объеме за счет средств Государственного бюджета Украины или путем отнесения к местному бюджету в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов, передает органам местного самоуправления соответствующие объекты государственной собственности.

Органы местного самоуправления по вопросам осуществления ими полномочий органов исполнительной власти подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти.

Комментарий к ст. 143 Конституции Украины

Комментируемая статья определяет сферу компетенции территориальных общин и органов местного самоуправления в Украине.

Часть первая этой статьи определяет важнейшие вопросы местного значения, относящиеся к ведению субъектов местного самоуправления. Закрепление на конституционном уровне соответствующего перечня вопросов местного значения является весомой гарантией функционирования и развития местного самоуправления в Украине.

Ключевое значение имеет правовое предписание о том, что их решение может осуществляться как непосредственно территориальными общинами села, поселка, города, так и через органы местного самоуправления, которые они образуют. Территориальные общины решают вопрос местного значения через две основные формы непосредственной демократии-местный референдум и выборы.

Предметом местного референдума может быть любой вопрос, отнесенный Конституцией и законами Украины к ведению местного самоуправления. Порядок назначения и проведения местного референдума, а также перечень вопросов, решаемых исключительно референдумом, определяются законом О референдумах. Вместе с тем необходимо признать, что практика проведения местных референдумов в Украине не приобрело значительного распространения, а поэтому обычно от имени и в интересах территориальных общин функции и полномочия местного самоуправления осуществляют сельские, поселковые, городские советы.

Важнейших вопросов местного значения, реализуемых территориальными общинами и органами местного самоуправления, Конституция относит управление имуществом, находящимся в коммунальной собственности. Согласно ст. 60 Закона «О местном самоуправлении в Украине» органы местного самоуправления от имени и в интересах территориальных громад в соответствии с законом осуществляют правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами права коммунальной собственности, в том числе выполняют все имущественные операции, могут передавать объекты права коммунальной собственности в постоянное или временное пользование юридическим и физическим лицам, сдавать их в аренду, продавать и покупать, использовать как залог, решать вопросы их отчуждения, определять в соглашениях и договорах условия использования и финансирования объектов, которые приватизируются и передаются в пользование и аренду. При этом все имущественные операции, которые осуществляются органами местного самоуправления с объектами права коммунальной собственности, не должны ослаблять экономических основ местного самоуправления, уменьшать объем и ухудшать условия предоставления услуг населению.

Утверждение программ социально-экономического и культурного развития соответствующих административно территориальных единиц, а также контроль за их исполнением относятся к исключительной компетенции местных советов, а разработка и воплощение их в жизнь – к полномочиям исполнительных органов. Конституционное закрепление этих полномочий призвано обеспечить условия для комплексного развития территориальных общин, сбалансированного экономического и социального развития соответствующих территорий, повышения эффективности местного хозяйства, рационального использования природных, трудовых и финансовых ресурсов.

Среди конституционно определенных вопросов местного значения важное место занимает полномочия по утверждению бюджетов соответствующих административно территориальных единиц и контроля за их выполнением. Отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения, выполнения бюджетов, отчетности об их выполнении и контроля за соблюдением бюджетного законодательства, а также вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства регулируются Бюджетным кодексом Украины.

Обобщающим термином, который охватывает бюджеты всех административно территориальных единиц, являются «местные бюджеты», которые включают бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты и бюджеты местного самоуправления. В свою очередь последние определяются как бюджеты территориальных громад сел, их объединений, поселков, городов (в том числе районов в городах).

Решение местного совета об утверждении местного бюджета является нормативно правовым актом, которым определяются полномочия согласно местной государственной администрации или исполнительного органа местного самоуправления осуществлять исполнение местного бюджета в течение бюджетного периода. Согласно ст. 77 Бюджетного кодекса Украины городские (городов районного значения) бюджеты, районные в городах (в случае их создания), поселковые и сельские бюджеты (кроме бюджетов местного самоуправления, для которых в государственном бюджете определяются межбюджетные трансферты) на следующий бюджетный период утверждаются не позднее чем в двухнедельный срок после утверждения районного или городского (городов Киева, Севастополя, городов областного или республиканского Автономной Республики Крым значения) бюджета.

Важное значение для развития местного самоуправления имеет конституционное закрепление за территориальными общинами и органами местного самоуправления полномочия устанавливать, согласно закону, местные налоги и сборы. Указанное полномочие следует анализировать в системной связи с п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституции Украины, согласно которым вся система налогообложения, налоги и сборы устанавливаются исключительно законами Украины. Согласно ст. 10 Налогового кодекса Украины: 1) к местным налогам относятся: а) налог на недвижимое имущество, отличное от земельного участка; б) единый налог; 2) к местным сборам относятся: а) сбор за осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности; б) сбор за места для парковки транспортных средств; в) туристический сбор. При этом они делятся на «обязательные» и «факультативные». Обязательно местные советы устанавливают налог на недвижимое имущество, отличное от земельного участка, единый налог и сбор за осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности, факультативно, то есть в пределах полномочий, определенных действующим законодательством, решают вопросы относительно установления сбора за места для парковки транспортных средств, туристического сбора. Установление местных налогов и сборов, не предусмотренных Налоговым кодексом Украины, запрещается.

При принятии решения об установлении местных налогов и сборов обязательно определяются объект налогообложения, плательщик налогов и сборов, размер ставки, налоговый период и другие обязательные элементы, определенные в. 7 Налогового кодекса Украины. Решение об установлении местных налогов и сборов официально обнародуется соответствующим органом местного самоуправления до 15 июля года, предшествующего бюджетному периоду, в котором планируется применение устанавливаемых местных налогов и сборов или изменений (плановый период). В противном случае нормы соответствующих решений применяются не ранее начала бюджетного периода, следующего за плановым периодом. В случае если сельский, поселковый или городской совет не принял решение об установлении обязательных местных налогов и сборов, они взимаются исходя из норм Налогового кодекса с применением минимальной ставки местных налогов и сборов. Сельским, поселковым, городским советам не разрешается устанавливать индивидуальные льготные ставки местных налогов и сборов для отдельных юридических лиц и физических лиц – предпринимателей и физических лиц или освобождать их от уплаты таких налогов и сборов.

К вопросам местного значения Конституция также относит обеспечение проведения местных референдумов и реализацию их результатов. Обозначенное вопрос относится к компетенции местных советов и сельских, поселковых городских голов, которые согласно Закону «О всеукраинском и местных референдумах» образуют сельские, поселковые, городские, районные в городах и участковые комиссии по референдуму и способствуют в осуществлении их полномочий, формируют участки для голосования, извещают граждан о их границы, места нахождения участковых комиссий референдума и помещения для голосования. Местные советы имеют право исключительно на пленарных заседаниях назначить местный референдум, определив дату проведения и содержание вопроса, выносимого на референдум. Сельские, поселковые, городские головы осуществляют регистрацию инициативных групп местного референдума, во время сбора подписей инициативной группой под требованием проведения референдума организуют проверку указанных в подписных листах сведений, обеспечивают регистрацию документов, присланных инициативными группами после сбора подписей и подписывают акт о подведении итогов сбора подписей, обеспечивающих организацию учета граждан, имеющих право участвовать в референдуме, и составления соответствующих списков и передают их участковым комиссиям по референдуму.

Закрепленный в части первой комментируемой статьи перечень местных вопросов не является исчерпывающим, поскольку, кроме конституционно определенных, территориальные громады и органы местного самоуправления решают другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их компетенции. Детализация сфер ведения и полномочий субъектов местного самоуправления содержится прежде всего в законах «О местном самоуправлении в Украине», «О столице Украины – город герой Киев», «Об органах самоорганизации населения». Эти вопросы также определяются рядом кодексов и отраслевых законов, закрепляющих компетенцию органов местного самоуправления в финансово бюджетной, социально-экономической, образовательно-культурной, строительно транспортной, природоохранной и других сферах. Например, Кодекс о недрах, Лесной, Водный, Земельный кодексы Украины устанавливают полномочия органов местного самоуправления в области регулирования соответствующих отношений. В общем на сегодня компетенции субъектов местного самоуправления в Украине регулируют около трехсот законодательных актов.

Часть вторая комментируемой статьи содержит примерный перечень полномочий областных и районных советов. Регулирования данного вопроса отдельной частью этой статьи объясняется особым правовым статусом этих органов местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов. Конституционно определено лишь два полномочия этих органов, но их перечень является открытым, поскольку районные и областные советы могут решать и другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции. То есть дальнейшая конкретизация компетенций положений возложена на действующее законодательство.

К полномочиям областных и районных советов Конституция относит утверждение программ социально-экономического и культурного развития соответствующих областей и районов и контроль за их выполнением. Кроме того, указанные органы утверждают районные и областные бюджеты и осуществляют контроль за их выполнением.

Согласно ст. 77 Бюджетного кодекса Украины областные и районные бюджеты должны быть утверждены соответствующими советами не позднее чем в двухнедельный срок со дня официального опубликования Закона о Государственном бюджете Украины. При этом конституционно определяется общий порядок формирования этих бюджетов, в состав которых зачисляются средства государственного бюджета и средства, привлеченные на договорных началах из других местных бюджетов. Закрепляется и цель направления этих средств в областные и районные бюджеты-следующее распределение их между сельскими, поселковыми, городскими территориальными общинами или обеспечение реализации совместных проектов, социально экономических и культурных программ территориальных общин. Таким образом, средства государственного бюджета, передаваемых органам местного самоуправления в виде дотаций и субвенций, направляются в областной бюджет для последующего распределения между областным советом, районными бюджетами и бюджетами городов областного значения в размерах, необходимых для формирования доходных частей не ниже минимальных размеров местных бюджетов, а также используются для финансирования из областного бюджета совместных проектов территориальных общин. Районные советы в свою очередь, получив соответствующие средства из областного бюджета, распределяют их между сельскими, поселковыми, городскими (кроме городов областного значения) бюджетами, а также используют их для финансирования из районного бюджета совместных проектов территориальных общин.

Поскольку Конституция Украины не наделяет районные и областные советы правом создавать свои исполнительные органы, то согласно ст. 119 Конституции и статьями 17,18 Закона Украины от 9 апреля 1999 г. «О местные государственные администрации» разработка проектов программ социально-экономического развития, проекта областного, районного бюджета, представления этих документов на утверждение областным, районным советам, обеспечения их исполнения и отчетов о выполнении перед советами возложена на областные и районные местные государственные администрации. Отчет об исполнении областного, районного бюджета представляется местной администрацией в двухмесячный срок после завершения соответствующего бюджетного периода. Проверка отчета осуществляется комиссией по вопросам бюджета областного, районного совета, после чего совет утверждает отчет о выполнении или принимает другое решение по этому поводу.

Часть третья комментируемой статьи предусматривает возможность передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий органов исполнительной власти. Тем самым конституционно признается наличие у органов местного самоуправления двух видов полномочий: собственных и делегированных. Подчеркивается, что речь может идти лишь об отдельных полномочиях органов исполнительной власти, то есть их перечень не должен преобладать собственных полномочий органов местного самоуправления. Такое делегирование может происходить исключительно на законодательной основе. На сегодня перечень полномочий органов исполнительной власти, делегированных органам местного самоуправления, содержится в главе 2 Закона «О местном самоуправлении в Украине».

Делегирование полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления в мировой практике применяется с целью экономии финансовых и человеческих ресурсов, создание оптимальной модели управления регионами. Такая практика не нарушает автономию местного самоуправления в пределах его собственных полномочий. Государство гарантирует осуществление этих полномочий за счет средств Государственного бюджета Украины или путем отнесения к местному бюджету в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов. В статье 64 Бюджетного кодекса Украины определяется перечень доходов, закрепляемых за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов. К таковым относятся: 1) налог на доходы физических лиц (зачисляется в бюджеты: а) города Киева – 50 %, города Севастополя -100 %; б) городов республиканского Автономной Республики Крым и областного значения – 75 %; в) сел, их объединений, поселков, городов районного значения – 25 %); 2) 50 процентов сбора за специальное использование лесных ресурсов в части древесины, заготовленной в порядке рубок главного пользования, зачисляемой в городских бюджетов городов Киева и Севастополя; 3) 50 процентов сбора за специальное использование воды (кроме сбора за специальное использование воды водных объектов местного значения), которая зачисляется в городские бюджеты городов Киева и Севастополя пользователями воды по месту ее забора; 4) 50 процентов платы за пользование недрами для добычи полезных ископаемых общегосударственного значения (кроме платы за пользование недрами в пределах континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны), зачисляемой в городские бюджеты городов Киева и Севастополя; 5) плата за использование других природных ресурсов, зачисляемая в городские бюджеты городов Киева и Севастополя; 6) плата за лицензии на определенные виды хозяйственной деятельности и сертификаты, выдаваемые исполнительными органами соответствующих местных советов; 7) плата за лицензии и сертификаты, зачисляемая в городские бюджеты городов Киева и Севастополя лицензиатами, осуществляющими деятельность на территории городов Киева и Севастополя; 8) плата за лицензии на производство спирта этилового, коньячного и плодового, спирта этилового ректифицированного виноградного, спирта этилового ректифицированного плодового, спирта сырца виноградного, спирта сырца плодового, алкогольных напитков и табачных изделий, зачисляемого в городские бюджеты городов Киева и Севастополя лицензиатами, осуществляющими деятельность на территории городов Киева и Севастополя; 9) плата за лицензии на право экспорта, импорта и оптовой торговли спиртом этиловым, коньячным и плодовым, спиртом этиловым ректифицированным виноградным, спиртом этиловым ректифицированным плодовым, спиртом сырцом виноградным, спиртом сырцом плодовым, которая засчитывается в городские бюджеты городов Киева и Севастополя лицензиатами, осуществляющими деятельность на территории городов Киева и Севастополя; 10) плата за лицензии на право экспорта, импорта алкогольных напитков и табачных изделий, зачисляемой в городских бюджетов городов Киева и Севастополя лицензиатами, осуществляющими деятельность на территории городов Киева и Севастополя; 11) плата за государственную регистрацию (кроме регистрационного сбора за проведение государственной регистрации юридических лиц и физических лиц – предпринимателей), зачисляется в городские бюджеты городов Киева и Севастополя; 12) регистрационный сбор за проведение государственной регистрации юридических лиц и физических лиц – предпринимателей, который взимается исполнительными органами соответствующих местных советов; 13) плата за лицензии на право оптовой торговли алкогольными напитками и табачными изделиями, зачисляемой в городских бюджетов городов Киева и Севастополя лицензиатами, осуществляющими деятельность на территории городов Киева и Севастополя; 14) плата за лицензии на право розничной торговли алкогольными напитками и табачными изделиями, зачисляемой в городских бюджетов городов Киева и Севастополя лицензиатами, осуществляющими деятельность на территории городов Киева и Севастополя; 15) государственная пошлина в части, принадлежащей соответствующим бюджетам.

Кроме того, как указано в части третьей комментируемой статьи, для обеспечения выполнения делегированных полномочий органами местного самоуправления государство может передавать им соответствующие объекты государственной собственности. Согласно Закону Украины от 3 марта 1998 г. «О передаче объектов права государственной и коммунальной собственности» имущество, находящееся в государственной собственности, может быть передано в коммунальную собственность территориальных общин безвозмездно или путем обмена, в том числе в безвозмездное пользование или в аренду. Объектами передачи могут быть целостные имущественные комплексы предприятий, учреждений, организаций, их структурных подразделений, недвижимое имущество (здания, сооружения, в том числе объекты незавершенного строительства, помещения), другое отдельное индивидуально определенное имущество предприятий, акции (доли, паи), принадлежащих государстве в имуществе хозяйственных обществ, жилой фонд и другие объекты социальной инфраструктуры, которые находятся в полном хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий, учреждений, организаций, в том числе не завершенные строительством.

Часть четвертая комментируемой статьи закрепляет подконтрольность органов местного самоуправления при осуществлении делегированных полномочий соответствующим органам исполнительной власти.

Порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления делегированных полномочий органов исполнительной власти утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 9 марта 1999 г. № 339, согласно которой контроль возлагается на местные государственные администрации и Совет министров Автономной Республики Крым, а в случаях, предусмотренных законодательством, – на министерства и другие центральные органы исполнительной власти, их территориальные органы. Контроль осуществляется путем анализа актов органов местного самоуправления, предоставления органами местного самоуправления информации о выполнении делегированных полномочий, проведение проверок деятельности исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов. Порядок, периодичность и сроки проведения таких проверок определяются руководителем органа, осуществляющего контроль. По решению Кабинета Министров Украины могут проводиться комплексные проверки осуществления исполнительными органами сельских, поселковых, городских советов делегированных полномочий и заслушиваться информация должностных лиц местного самоуправления о состоянии их выполнения.

Другой комментарий к статье 143 Конституции Украины

Одной из предпосылок создания полноценной системы местного самоуправления в любом государстве; определения ее сферы ведения. Это требование вытекает из Европейской Хартии о местном самоуправлении, по которой основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Решению именно этой проблемы и посвящена данная статья Основного Закона, которая определяет основные направления деятельности местного самоуправления в стране. Так, ч. 1 этой статьи содержит перечень важнейших вопросов местного значения, отнесенных к ведению территориальных общин села, поселка, города и образуемых ими органов местного самоуправления. Однако указанный перечень не является окончательным, поскольку территориальные сообщества и их органы могут решать и другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их ведению.

Аналогично решает этот вопрос и ч. 2 данной 1 статьи, которая определяет основные полномочия органов местного самоуправления так называемого вторичного уровня, то есть районных и областных советов. кроме вопросов, предусмотренных этой нормой, могут также решать и другие вопросы, отнесенные к их ведению.

Таким образом, Конституция, очерчивая в общей форме сферу ведения местного самоуправления в Украине, дальнейшую конкретизацию полномочий органов местного самоуправления возлагает на текущее законодательство, в частности на новый закон О местном самоуправлении.

Итак, насколько будут широкими и реальными полномочиями органов местного самоуправления в значительной мере зависит от того, в каком направлении будет развиваться законодательство Украины.

Сегодня согласно действующему законодательству Украины, которое действует в части, не противоречащей Конституции, к ведению органов местного самоуправления относится немало вопросов в области образования, охраны здоровья, окружающей среды и регулирования земельных отношений, жилищно-коммунального, торгового, бытового и иного обслуживания населения, местного транспорта и социальной защиты населения, касающиеся как интересов местного населения, так и общества в целом.

В соответствии с положениями этой статьи полномочия органов местного самоуправления делятся на самоуправляемые, или так называемые “собственные”, в пределах которых они будут действовать самостоятельно, и делегированы, за выполнение которых они подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти. Но это разделение является условным, поскольку граница между первым и вторым кругом задач является неустойчивой.

Поэтому каждое государство наделяет органы местного самоуправления полномочиями с учетом своих национальных, исторических, культурных и других традиций. Но при всех обстоятельствах исходной методологической, основой разграничения полномочий между государственными] органами и органами самоуправления должен быть принцип, согласно которому государство не должно брать на себя решение тех вопросов, которые могут успешно решаться органами самоуправления. Таким образом должны разграничиваться полномочия между первичным и вторичным уровнями самоуправления.

Согласно ч. 3 данной статьи органам местного самоуправления могут предоставляться отдельные полномочия органов исполнительной власти. Эта норма отражает прежнюю практику, когда на исполнительные комитеты сельских, поселковых, городских советов возлагалось осуществление делегированных им государственных полномочий. Эта практика является довольно распространенной и в других странах, благодаря чему отпадает потребность в создании параллельных структур управления на местах, особенно на первичном (коммунальном) уровне, что в целом согласуется с требованиями эффективности и экономии управления. Однако в отличие от предыдущей практики делегирования государственных полномочий на места данная норма устанавливает правило, согласно которому полномочия органов исполнительной власти предоставляются исполнительным органам, а органам местного самоуправления, то есть советам, что имеет определенное позитивное значение. Этим создаются более благоприятные условия для задействования потенциала представительных органов местного самоуправления.

При этом органам местного самоуправления и может передаваться лишь незначительная часть полномочий органов исполнительной власти. По крайней мере они не должны преобладать собственные полномочия органов самоуправления, основное социальное назначение которых состоит в решении вопросов местного значения. Именно на этом и подчеркивает ч. 3 данной статьи, где говорится о предоставлении органам самоуправления отдельных полномочий органов исполнительной власти, которые, естественно, должны быть в первую очередь связаны с удовлетворением непосредственных нужд и запросов местного населения. Вот почему советы как представительные органы не должны стоять в стороне от решения этих вопросов, что, безусловно, не исключает распределения полномочий между советами и их исполнительными органами. Что же касается полномочий, в которых общегосударственный интерес представлен достаточно отчетливо, то они могут делегироваться непосредственно исполнительным органам местного самоуправления.