Новая редакция ст. 144 Конституции Украины с Комментариями.

Органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными к исполнению на соответствующей территории.

Решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины приостанавливаются в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд.

Комментарий к ст. 144 Конституции Украины

В комментируемой статье говорится о праве органов местного самоуправления принимать в пределах своих полномочий решения.

Ведь решение данных органов, как и другие правовые акты, принятые в системе субъектов местного самоуправления, является важным нормативным условием функционирования территориальной общины и органов местного самоуправления. В частности, это уставы территориальных общин, решения, принятые на местных референдумах, регламенты местных советов, решения советов, распоряжения сельских, поселковых, городских председателей, решения исполнительных комитетов местных советов, договоры о разграничении предметов ведения местных советов и органов местной исполнительной власти. Реализация права выдавать такие муниципальные акты являются своеобразным средством саморегуляции территориальной общины, системы органов местного самоуправления и прямо предусмотрена Конституцией Украины, ч. 3 ст. 140 которой закрепляет, что местное самоуправление осуществляется территориальной громадой в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления – сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы.

Комментируемым статье определяется только статус решений органов местного самоуправления. Право органов местного самоуправления издавать нормативно правовые акты являются одной из важнейших гарантий их деятельности и формой реализации принципа правовой автономии местного самоуправления. Они являются основной юридической формой реализации задач и функций органов местного самоуправления и их должностных лиц. Путем издания акта орган местного самоуправления решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций территориальных общин. Акт может создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно правовых отношений, или является юридическим фактом, который непосредственно создает условия для возникновения, изменения или прекращения определенных правовых отношений.

Закрепление в Конституции нормы о правовых актах органов местного самоуправления обусловлено тем, что они способствуют формированию подлинно демократической системы правотворчества. Акты органов местного самоуправления наряду с Конституцией, законами Украины, соответствующими международно-правовыми документами, указами Президента Украины и постановлениями Кабинета Министров, актами непосредственного нормотворчества территориальных общин, актами местных органов исполнительной власти является важным и необходимым элементом правового механизма местного самоуправления. Ведь с помощью актов органов местного самоуправления устанавливаются нормы права, которые являются обязательными для населения, органов, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в рамках соответствующей территории. Предметом этих актов могут быть отдельные вопросы статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, организации их деятельности, управления коммунальной собственностью, участия граждан, их объединений в реализации полномочий местного самоуправления.

Органами местного самоуправления, о которых говорится в комментируемой статье, являются: представительные органы местного самоуправления – сельские, поселковые, городские, районные в городах, районные, областные советы, а также исполнительные комитеты сельских, поселковых, городских советов. Именно по данным органами местного самоуправления в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Украине» признается право принимать нормативные акты в форме решений.

Так, согласно ч. 3-4 ст. 140 Конституции и статьями 2, 10 и ч. 3 ст. 24 указанного Закона сельские, поселковые, городские, районные, областные советы являются органами местного самоуправления, что представляют соответствующие территориальные общины и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления, определенные Конституцией и законами Украины, а по ст. 59 данного Закона совет в пределах своих полномочий принимает нормативные и другие акты в форме решений. Решение издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и тому подобное. Такие требования объективно вытекают из ст. 19 Конституции, согласно которой органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании и в пределах полномочий и в способ, предусмотренный Конституцией и законами Украины. Следовательно, решения органов местного самоуправления, принятые с превышением их полномочий или нарушением установленной процедуры, являются незаконными.

По общему правилу решение совета принимается на ее пленарном заседании после обсуждения большинством депутатов от общего состава совета, кроме случаев, установленных законом. Решение совета принимается открытым (в том числе поименным) или тайным голосованием. Тайное голосование обязательно проводится в случаях избрания по предложению сельского, поселкового, городского головы на должность и увольнения с должности секретаря Совета; принятия решения о досрочном прекращении полномочий сельского, поселкового, городского головы в случаях, предусмотренных Законом ” О местном самоуправлении в Украине»; избрание председателя районного, областного, районного в городе совета, заместителя председателя районного, областного, районного в городе совета, освобождение их от должности, принятие решения о недоверии председателю соответствующей местной государственной администрации; внесение в Кабинет Министров Украины предложений относительно председателя соответствующей местной государственной администрации.

Принятые решения сельского, поселкового, городского совета подписываются сельским, поселковым, городским председателем, районной в городе, районного или областного совета – председателем соответствующего совета, в случае их отсутствия – соответственно секретарем сельского, поселкового, городского совета, заместителем председателя районной в городе, районного, областного совета, а в случае, когда сессия местного совета созвана по предложению не менее как одной трети депутатов от общего состава соответствующего совета или председателя соответствующей местной государственной администрации – депутатом совета, который по поручению депутатов председательствовал на ее заседании. В то же время действующим законодательством Украины предусматривается, что решение сельского, поселкового, городского совета в пятидневный срок с момента его принятия может быть остановлено сельским, поселковым, городским головой и внесено на повторное рассмотрение соответствующего совета с обоснованием замечаний. Рада обязана в двухнедельный срок повторно рассмотреть решение. Если совет отклонил замечания сельского, поселкового, городского головы и подтвердил предыдущее решение двумя третями депутатов от общего состава совета, оно вступает в силу (ч. 4 ст. 59 Закона «О местном самоуправлении в Украине»), Также Закон в ст. 50 предусматривает, что секретарь сельского, поселкового, городского совета обеспечивает своевременное доведение решений совета до исполнителей и населения и организует контроль за их выполнением. Относительно районного, областного, районного в городе совета, то их головы обеспечивают обсуждение гражданами проектов решений совета, обнародуют решение совета. Решения местных советов может публиковаться в учрежденных ими средствах массовой информации, а также другим путем. Решения нормативно правового характера вступает в силу со дня его официального обнародования, если в его тексте не определен другой срок введения этого решения удію.

Кроме представительных органов местного самоуправления, согласно действующему законодательству, правом принимать решения наделяются и исполнительные комитеты сельского, поселкового, городского, районного в городе (в случае его создания) Совета. В частях 6-7 ст. 59 Закона «О местном самоуправлении в Украине» закрепляется, что решения исполнительного комитета принимаются на его заседании большинством голосов от общего состава исполнительного комитета и подписываются сельским, поселковым, городским головой, председателем районного в городе совета. В случае несогласия сельского, поселкового, городского головы (председателя районного в городе совета) с решением исполнительного комитета совета он может приостановить действие этого решения своим распоряжением и внести этот вопрос на рассмотрение соответствующего совета. В отношении решений исполнительного комитета совета по вопросам, отнесенным к собственной компетенции исполнительных органов совета, могут быть отменены соответствующим советом.

Акты органов местного самоуправления доводятся до сведения населения. На требование граждан им может быть выдана копия соответствующих актов органов местного самоуправления. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах предоставленных им полномочий, являются обязательными для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории органами исполнительной власти, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами, а также гражданами, постоянно или временно проживающих на соответствующей территории. Законодательством Украины предусматривается, что местные органы исполнительной власти, предприятия, учреждения и организации, а также граждане несут установленную законом ответственность перед органами местного самоуправления за причиненный местному самоуправлению вред их действиями или бездействием, а также в результате невыполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах предоставленных им полномочий (ст. 73 Закона «О местном самоуправлении в Украине»).

Часть 2 комментируемой статьи закрепляет, что решения органов местного самоуправления могут приостанавливаться по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд. То есть данная норма предусматривает такую меру негативной оценки акта органа местного самоуправления, как приостановление его действия. Одновременно положения этой нормы означают то, что по Конституции ни один орган или должностное лицо, кроме суда, не наделяются правом решать окончательную судьбу актов органов местного самоуправления. При этом следует исходить из презумпции законности решений органов местного самоуправления. Только суд может принять решение о незаконности акта органа местного самоуправления (ч. 10 ст. 59 Закона «О местном самоуправлении в Украине»), что в свою очередь потенциально может стать поводом для его отмены.

Отмена, по своей сути, является негативной оценкой деятельности органа местного самоуправления, принявшего акт. Предусмотренное комментируемым статьей «приостановления» действия и возможную отмену незаконных актов одной из мер юридической ответственности субъектов местного самоуправления: в данном случае налицо негативная публично правовая оценка деятельности тех органов, которые издали незаконный акт, и неблагоприятных последствий для них. Так, систематическое остановки и вызванное им отмене актов того или иного органа позволит поставить вопрос о ненадлежащем исполнении им своих обязанностей. Именно эти два признака (негативная оценка деяния и неблагоприятные последствия для субъекта) должны стать основным критерием для отнесения той или иной меры к санкциям юридической, в том числе конституционно правовой ответственности, причем неблагоприятные последствия в данном случае имеют расширительное толкование. Отмена акта предполагает жесткий, категоричный императив и лишает акт всех его юридических потенций. Оно может устранять все правовые последствия действия такого акта с момента его принятия. Поэтому следует отметить, что предусмотренная комментируемым нормой остановки и возможной отмене – близкие, но не тождественные меры ответственности. Остановки – это тоже отмена, но под условием, ограниченная во времени, такая мера, которая не решает окончательно судьбу акта и не аннулирует его действие в предыдущий период.

Обращает на себя внимание и то, что Конституция не определяет, кто именно может остановить решение органа местного самоуправления, а также последствия признания или непризнания решение незаконным и тому подобное. Решение этих вопросов осуществляется в порядке, установленном законом. Например, в п. 1 ч. 1 ст. 78 Закона «О местном самоуправлении в Украине» есть лишь беглое ссылки на требования компетентных органов о приведении решений органов местного самоуправления в соответствие с законом.

Анализ действующего законодательства позволяет достаточно расширительно толковать понятие «компетентные органы» в контексте отношений по приостановке решений органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 15 Закона «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» (1997 г.) Уполномоченный имеет право вносить представления в органы местного самоуправления для принятия соответствующих мер в месячный срок по устранению выявленных нарушений прав и свобод человека и гражданина. В свою очередь за статьями 5, 8 Закона «О комитетах Верховной Рады Украины» (1995 г. с последующими изменениями) устанавливается, что комитеты Верховной Рады Украины осуществляют контроль за соответствием подзаконных актов Конституции и законам Украины, их рекомендации подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления.

Согласно п. 1 ст. 119 Конституции исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других органов исполнительной власти, законности и правопорядка, соблюдения прав и свобод граждан на соответствующей территории обеспечивают местные государственные администрации (см. комментарий соответствующей статьи). Аналогичные положения можно найти в ст. 25 Закона “О местных государственных администрациях” (1999 г.).

Также согласно ст. 19 Закона «О прокуратуре» (1991 г.) надзор за соответствием актов любых органов, в том числе и органов местного самоуправления, требованиям Конституции и действующим законам осуществляет прокуратура. Прокурор имеет право вносить протест на решение местных советов об отмене акта или приведении его в соответствие с законом. Системный анализ положений ч. 2 ст. 144 Конституции Украины и положений ст. 59 Закона «О местном самоуправлении в Украине» и положений п. 5 ст. 121, п. 9 разд. XV «Переходные положения» Конституции Украины свидетельствует, что на прокуратуру возложен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами местного самоуправления. Закон “О прокуратуре”, принятый до вступления в силу Конституции Украины, действует в части, не противоречащей Основному Закону Украины, и предусматривает порядок остановки решений органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины. Этим Законом установлено, что при выявлении нарушений закона прокурор в пределах своей компетенции вправе опротестовывать акты исполнительных органов местных советов и вносить представления или протесты на решения местных советов в зависимости от характера нарушений. Протест прокурора приносится в орган, издавший этот акт и приостанавливает его действие, прокурору предоставляется право обратиться с заявлением в суд о признании акта незаконным, и подача такого заявления приостанавливает действие правового акта (части 1, 3, 4 ст. 21 Закона Украины «О прокуратуре»),

В связи с приведенным в мотивировочной части своего Решения № 7 рп/2009 от 16 апреля 2009 г. (дело об отмене актов органов местного самоуправления) Конституционный Суд Украины пришел к выводу, что по смыслу ч. 2 ст. 144 Конституции Украины, ч. 10 ст. 59 Закона решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины останавливаются прокурором в установленном Законом «О прокуратуре» порядке с одновременным обращением в суд. При этом Конституционный Суд Украины отмечает, что право прокурора обжаловать в суд решение органов местного самоуправления не является абсолютным, поскольку в Конституции Украины закреплено, что ее нормы являются нормами прямого действия, а следовательно, обращение в суд для защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, как и право на обжалование в суде решений органов местного самоуправления гарантируется непосредственно на основании Конституции Украины каждому (ч. 3 ст. 8, ч. 2 ст. 55).

Как отмечалось, из содержания ч. 2 ст. 144 Конституции Украины и ч. 10 ст. 59 Закона «О местном самоуправлении в Украине» усматривается, что решения органов местного самоуправления и их должностных лиц по мотивам несоответствия Конституции или законам Украины признаются незаконными по инициативе заинтересованных лиц судом общей юрисдикции, то есть в судебном порядке. Однако, как отмечает в мотивировочной части решение № 7 рп / 2009 от 16 апреля 2009 г. (дело об отмене актов органов местного самоуправления) Конституционный Суд Украины, это не лишает орган местного самоуправления права по собственной инициативе или по инициативе других заинтересованных лиц изменить или отменить принятый им правовой акт (в том числе и по мотивам несоответствия Конституции или законам Украины). В Конституции Украины закреплен принцип, по которому права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства, которое отвечает перед человеком за свою деятельность (ст. 3). Органы местного самоуправления являются ответственными за свою деятельность перед юридическими и физическими лицами (ст. 74 Закона «О местном самоуправлении в Украине»), Таким образом, указывается в мотивировочной части упомянутого Решения Конституционного Суда Украины, органы местного самоуправления не могут отменять свои предыдущие решения, вносить в них изменения, если согласно предписаниям этих решений возникли правоотношения, связанные с реализацией определенных субъективных прав и охраняемых законом интересов, и субъекты этих правоотношений возражают против их изменения или прекращения. Это есть «гарантией стабильности общественных отношений» между органами местного самоуправления и гражданами, порождая у граждан уверенность в том, что их существующее положение не будет ухудшено принятием более позднего решения, что согласуется с правовой позицией, изложенной в мотивировочной части Решения Конституционного Суда Украины от 13 мая 1997 г. № 1 зп в деле о несовместимости депутатского мандата. Ненормативные правовые акты органа местного самоуправления являются актами одноразового применения, исчерпывают свое действие фактом их выполнения, поэтому они не могут быть отменены или изменены органом местного самоуправления после их выполнения.

Другой комментарий к статье 144 Конституции Украины

Предусмотрено в ст. 144 Конституции право органов местного самоуправления принимать в пределах полномочий, определенных законом, обязательные к исполнению решения е важной гарантией прав местного самоуправления.

Законом “О местные Рады народных депутатов и местное и региональное самоуправления” предусматривается ответственность, в том числе и имущественная, предприятий (объединений), организаций и учреждений, а также граждан за неисполнение решений органов самоуправления.

Однако Конституция и законы Украины содержат определенные требования к решениям органов местного самоуправления. В частности, они должны соответствовать Конституции и законам Украины. Согласно ст. 19 Конституции органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и в способ, предусмотренный Конституцией и законами Украины. Следовательно, решения органов местного самоуправления, принятые с превышением их полномочий или с нарушением установленной процедуры, являются незаконными.

Однако Конституция не предоставляет никаким органам права на отмену решений органов местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 144 Конституции, решения органов местного самоуправления могут лишь останавливаться по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд.

При этом данная норма исходит из презумпции законности решений органов местного самоуправления. Другими словами, речь идет о том, что никакой государственный орган, никакое должностное лицо не может произвольно признать решение органа местного самоуправления, незаконным. Это должен сделать суд. Правда, Конституция не определяет, кто именно может остановить решение органа местного самоуправления, последствия признания 1 или непризнания решения незаконным и т. д. Все это должно определяться законом.