Новая редакция ст. 18 Конституции Украины с Комментариями.

Внешнеполитическая деятельность Украины направлена ​​на обеспечение ее национальных интересов и безопасности путем поддержания мирного и взаимовыгодного сотрудничества с членами международного сообщества по общепризнанным принципам и нормам международного права.

Комментарий к ст. 18 Конституции Украины

Статья 18 является единственной в Конституции Украины, которая непосредственно регулирует конституционные основы внешней политики Украины. Конституция устанавливает цель внешней политики Украины – обеспечение национальных интересов и безопасности Украины, а также жестко ограничивает средства достижения этой цели – «путем поддержания мирного и взаимовыгодного сотрудничества с членами международного сообщества по общепризнанным принципам и нормам международного права».

Учитывая особую важность внешнеполитической деятельности для существования государства, Конституция Украины устанавливает жесткие ограничения по регулированию внешней политики. Согласно п. 9 ст. 92 Конституции Украины «основы внешних сношений, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела определяются исключительно законами Украины». 1 июля 2010 г. Верховная Рада Украины приняла Закон Украины «Об основах внутренней и внешней политики». Отдельные вопросы осуществления внешней политики Украины регулируются Законом Украины «Об основах национальной безопасности Украины», Законом Украины «О международных договорах Украины». Нельзя принизить значение Декларации о государственном суверенитете Украины от 16.07.1990 г. и Акта провозглашения независимости Украины от 24.08.1991 г. которые заложили основы конституционных основ внешней политики Украины.

Украина является миролюбивым государством. Соответствующие обязательства она взяла на себя в соответствии с Уставом ООН, который подписала как государство – основатель Организации в 1945 году. Во утверждение миролюбия внешней политики Украины было закреплено в первом правовом акте независимой Украины – Декларации о государственном суверенитете Украины: «Украинская ССР выступает равноправным участником международного общения, активно способствует укреплению общего мира и международной безопасности, непосредственно принимает участие в общеевропейском процессе и европейских структурах» (ч. 2 ст. X).

Внешнеполитическая деятельность Украины – это официальная деятельность, которую осуществляют от имени Украины уполномоченные органы украинского государства и которая направлена на выполнение внешней функции государства. Поэтому субъектом прав и обязанностей по ст. 18 Конституции Украины являются исключительно государственные органы Украины, их должностные лица, уполномоченные на осуществление функций по закону или специальными полномочиями, а также другие лица, которым предоставлены официальные полномочия представлять интересы Украины в составе официальных делегаций Украины на международных переговорах, в международных организациях, на международных конференциях.

В сфере официальных международных отношений Украина выступает как единый субъект и поэтому внешнеполитическая деятельность Украины является единой и неделимой. Все уполномоченные органы украинского государства и уполномоченные лица осуществляют эту деятельность исключительно от имени государства в целом. Согласно с Конституцией Украины полномочиями в сфере внешней политики наделены Президент Украины (ст. 102, пп. 1-5, 17, 19, 20, 26 ст. 106), Верховная Рада Украины (пп. 5,8,9,14,23, 32 ст. 85), Кабинет Министров Украины (пп. 1, 7, 8 ст. 116). Акты Президента Украины, выданные в пределах полномочий, предусмотренных пп. С, 4, 5, 17 ст. 106, скрепляются подписями Премьер-министра Украины и министра, ответственного за акт и его выполнение (ч. 4 ст. 106).

Определенную конкретизацию реализации полномочий Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины осуществлено в Законе Украины «Об основах внутренней и внешней политики»:

“Верховная Рада Украины как единый орган законодательной власти в Украине – путем определения основ внутренней и внешней политики, внесения в случае необходимости изменений в этот закон, законодательного регулирования отношений, направленного на внедрение основ внутренней и внешней политики в соответствующих сферах, осуществление кадровой политики в пределах, определенных Конституцией Украины осуществление парламентского контроля;

Президент Украины как глава государства, гарант государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина – путем обращения с ежегодными и внеочередными посланиями к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины, в которых предлагается определение, корректировку основ внутренней и внешней политики с учетом внутреннего и внешнего положения Украины, осуществления руководства внешнеполитической деятельностью государства, руководства в сферах национальной безопасности и обороны государства, реализации права законодательной инициативы, в частности относительно внесения изменений в этот Закон, применение права вето в отношении принятых Верховной Радой Украины законов, в том числе по основаниям их несоответствия определенным настоящим Законом принципам внутренней и внешней политики, осуществление кадровой политики в пределах, определенных Конституцией Украины, издание на выполнение Конституции и законов Украины, указов и распоряжений;

Кабинет Министров Украины как высший орган в системе органов исполнительной власти – путем обеспечения осуществления внутренней и внешней политики государства, направленной на реализацию принципов такой политики, обеспечение разработки с целью реализации этих принципов в соответствующей сфере проектов законов и других нормативно правовых актов, проведения экспертизы таких проектов на соответствие принципам, определенным этим Законом, осуществление координации работы министерств, других центральных органов исполнительной власти и направление ее на обеспечение реализации основ внутренней и внешней политики в соответствующих сферах общественной и государственной жизни, осуществление кадровой политики в пределах, Конституцией и законами Украины, реализации права законодательной инициативы и издания в пределах своей компетенции постановлений и распоряжений» (ч. 3 ст. 12).

Полномочиями в сфере внешнеполитической деятельности Украины наделены также Совет национальной безопасности и обороны Украины, центральные органы исполнительной власти (министерство иностранных дел, министерство экономики и др.) Некоторые внешнеполитической полномочия, такие как заключение межведомственных международных договоров в сфере своей компетенции, имеют другие центральные органы исполнительной власти. За пределами Украины внешнеполитическую деятельность от имени Украины осуществляют ее зарубежные органы внешних сношений – дипломатические представительства, консульские представительства. Президент Украины имеет право создавать постоянные или временные официальные делегации (специальные миссии) Украины для участия в заседаниях международных организаций, конференций, ведения переговоров и так далее. Во время выполнения этих полномочий специальная миссия также осуществляет в пределах предоставленных полномочий внешнеполитическую деятельность от имени Украины. Органы местного самоуправления могут принимать участие во внешнеполитической деятельности Украины по поручению уполномоченных органов украинского государства и в пределах своей компетенции.

Согласно Закону Украины «Об основах внутренней и внешней политики» полномочия по определению и реализации основ внутренней и внешней политики также осуществляют: «центральные и местные органы исполнительной власти, другие государственные органы – путем участия в пределах своей компетенции в формировании и реализации внутренней и внешней политики в соответствующей сфере, разработка в пределах предоставленных полномочий проектов законов и других нормативно правовых актов, направленных на реализацию принципов внутренней и внешней политики, осуществление кадровой политики в пределах, определенных законодательством; органы местного самоуправления – путем решения в пределах Конституции и законов Украины вопросов местного значения в сферах внутренней политики и в сфере внешнеэкономической деятельности» (ч. 3 ст. 12) В реализации основ внутренней и внешней политики принимают участие политические партии, общественные организации в порядке, предусмотренном законом (ч. 4 ст. 12).

Важным является вопрос выполнения в сфере внешних сношений представительских функций. Согласно Конституции Украины «Президент Украины является главой государства и выступает от ее имени» (ст.102). На практике одном лице очень трудно осуществлять все внешнеполитические представительские функции. Поэтому в международном праве признается, что представительские функции кроме президента государства без специального поручения могут также выполнять председатель кабинета министров (правительства), министр иностранных дел и глава дипломатического представительства в соответствующем государстве. Так, согласно Закону Украины «О международных договорах Украины» Президент Украины, Премьер министр Украины и Министр иностранных дел Украины имеют право вести переговоры и подписывать международные договоры Украины без специальных полномочий. Глава дипломатического представительства Украины в иностранном государстве или глава представительства Украины при международной организации вправе вести без специальных полномочий переговоры о заключении международного договора, подготовку текста международного договора и его принятия с государством аккредитации или в рамках соответствующей международной организации (ст. 6).

Конституционная цель обеспечения национальных интересов и безопасности Украины связана с необходимостью законодательного определения этих понятий. Понятие национальных интересов согласно Конституции Украины следует понимать как связанную с существованием государства наивысшую ценность, сквозь призму которой осуществляется внешняя политика Украины. Упоминание об обеспечении национальной безопасности Украины безусловно имеет целью не только военную безопасность, но и безопасность экономическую, экологическую и тому подобное. Соответствующие акты национального законодательства определяют необходимые приоритеты, с учетом которых должна осуществляться внешняя политика (например, Постановление Верховной Рады Украины «Об Основных направлениях государственной политики Украины в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности» от 5 марта 1998 г.).

Требование поддержания «мирного сотрудничества» прежде всего означает для Украины безусловную отказ от угрозы силой в международных отношениях. Но это также означает, что Украина должна не только наблюдать за мировыми событиями, но и активно способствовать поддержанию мира в своей внешнеполитической и международно правовой позиции. Так, согласно Уставу ООН государства-члены возложена обязанность «(1) поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения или устранения угрозы миру, а также подавления актов агрессии или других нарушений мира, осуществлять мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира» (ст.1). Отсюда возникает право Украины участвовать в миротворческих операциях ООН, в том числе с привлечением вооруженных Сил Украины. Полномочием одобрять решение «о предоставлении военной помощи другим государствам, о направлении подразделений Вооруженных Сил Украины к другому государству» наделена Верховная Рада Украины (п. 23 ст. 85 Конституции Украины).

Конституционное требование поддерживать мирное сотрудничество не создает для Украины препятствий для укрепления своей обороноспособности, международного сотрудничества в военной сфере. Согласно Уставу ООН каждое государство имеет право на индивидуальную и коллективную самооборону. Временном пребывании подразделений иностранных вооруженных сил на территории Украины в рамках военного сотрудничества Украины с другими государствами и международными организациями возможно исключительно по согласию Верховной Рады Украины, которая уполномочена принимать решение «о допуске подразделений вооруженных сил других государств на территорию Украины» (п. 23 ст. 85 Конституции Украины).

Конституционное закрепление приверженности украинской внешней политики «общепризнанным принципам и нормам международного права» является принципиально важным для характеристики внешнеэкономической деятельности Украины. Эта норма вытекает из более общей нормы Декларации о государственном суверенитете Украины об обязанности иметь национальное право, которое соответствует общепризнанным нормам международного права: «Украинская ССР признает превосходство общечеловеческих ценностей над классовыми, приоритет общепризнанных норм международного права перед нормами внутригосударственного права» (ч. 3 ст. X). Тем самым Конституция Украины остается приверженной провозглашенной в Декларации о государственном суверенитете Украины доктрине «общепризнанные нормы международного права являются частью права Украины».

Конституция употребляет международно правовой термин «общепризнанные принципы международного права», который в международном праве не имеет четкого легального содержания, но и в международно правовых документах это выражение применяется довольно часто. В международно-правовой доктрине общепризнанными считают общие (универсальные) принципы и нормы, которые восприняты международным сообществом как обязательные, императивные, отказаться от которых можно лишь по общему согласию путем замены на новую императивную норму. Общепризнанные нормы составляют основу общего (универсального) международного права, касающихся наиболее важных сторон международных отношений. Общепризнанные нормы должны прежде всего обычаев правовую природу, и именно как таковые имеют наиболее широкое распространение и признание. Одновременно эти нормы имеют и договорно-правовое закрепление, что позволяет конкретизировать их содержание в международном праве. Международный правопорядок основывается на соблюдении общепризнанных принципов и норм. Исчерпывающе очертить круг общепризнанных норм международного права очень трудно, потому что даже в доктрине нет такого полного перечня. Но и практика, и доктрина признают определенный круг международно-правовых норм, безусловно, имеют характер общепризнанных.

Таким образом, внешняя политика Украины прежде всего должна соответствовать основным принципам международного права, закрепленным в Уставе ООН, которые без сомнения признаются общепризнанными. Примерами общепризнанных норм могут также быть многие из принципов и норм международного гуманитарного права, нормы, запрещающие геноцид, апартеид, расовую дискриминацию. Общепризнанными считают некоторые принципы международного морского права, такие, например, как принцип свободы судоходства в открытом море или свободы транзита торговых судов через международные морские проливы. Много общепризнанных норм определяют статус дипломатических и консульских представительств и их персонала, например, норма о личной неприкосновенности главы дипломатического представительства и членов его семьи. Участие Украины в международных конвенциях, содержащих общепризнанные нормы означает, что норма ст. 18 связана в этой части ч. 1 ст. 9 Конституции Украины, указанные общепризнанные принципы и нормы следует применять как часть национального законодательства. Обычно правовой характер общепризнанной нормы не принижает ее значение как нормы, имеющей приоритет перед нормами украинского права.

Статья 18 Конституции Украины имеет, без сомнения не только внешнеполитическую направленность, а и создает обязанности для нормотворческих органов Украины. Украинское законодательство должно соответствовать общепризнанным нормам международного права. Из Конституции вытекает запрет для государственных органов заключать международные договоры, противоречащие общепризнанным нормам международного права. Должностные лица государства, осуществляющие внешнеполитическую деятельность, обязаны действовать в соответствии со ст. 18 Конституции Украины.

Учитывая то, что Конституция Украины создает обязательство для органов украинского государства и должностных лиц, осуществляющих внешнеполитическую деятельность от ее имени, контроль за соблюдением этой нормы могут осуществлять национальные судебные органы общей юрисдикции. В то же время к такому контролю за процедурами, предусмотренными Законом Украины «О Конституционный Суд Украины», может присоединиться и Конституционный Суд Украины, в случае если возникнет вопрос о соответствии Конституции Украины закона Украины, который имеет отношение к сфере внешней политики Украины или международного договора, к которому присоединяется Украина. Полномочия Конституционного Суда Украины – «Суд может рассматривать вопрос о конституционности действующего международного договора и в случае дачи заключений о несоответствии международного договора Конституции Украины Конституционный Суд Украины в этом же производстве решает вопрос о неконституционности этого договора или его отдельных частей (ст. 87 Закона Украины «О Конституционный Суд Украины») – должно также учитывать и соответствие договора ст. 18 Конституции Украины.

Другой комментарий к статье 18 Конституции Украины

Самостоятельную внешнюю политику Украина начала проводить с момента провозглашения своей независимости, то есть после принятия Верховной Радой 16 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Украины и принятие 24 августа 1991. Акта провозглашения независимости Украины. В частности, в Декларации записано, что Украина как субъект международного права осуществляет непосредственные сношения с другими государствами; заключает с ними договоры; обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми представительствами; участвует в деятельности международных организаций в объеме, необходимом для эффективного обеспечения национальных интересов в политической, экономической, экологической, информационной, научной, технической, культурной, спортивной сферах.

Согласно декларации Украина выступает равноправным участником международного общения, активно способствует укреплению общего мира и международной безопасности, непосредственно участвует в общеевропейском процессе и европейских структурах. Она признает преимущество общечеловеческих ценностей над другими, приоритет общепризнанных норм международного права перед нормами внутригосударственного права. Как полноправный субъект международного права Украина на сегодня официально признана подавляющим большинством стран мира, отношения с которыми строятся на основе двух – и многосторонних договоров.

Данной статьей на конституционном уровне закрепляется положение о том, что, выполняя внешне-нополитические функции, государство имеет целью оберегать национальные интересы и безопасность. При этом следует заметить, что Украина провозгласила еще в 1990 г. свое намерение стать нейтральным государством, которое не участвует в военных блоках и придерживается трех неядерных принципов: не принимать, не производить и не приобретать ядерное оружие.

Какой же смысл вкладывается в такие понятия, как национальные интересы и безопасность государства? Национальные интересы относятся к факторам, которые обусловливают поведение и деятельность всех участников общественных отношений. Посягательство на национальные интересы являются покушением на основы жизнедеятельности государства и общества. Важным является то, что в современных условиях основной задачей политики нашего государства, его структур является сочетание национальных интересов с сохранением мира на земле, соблюдением основных прав и свобод человека.

Под государственной безопасностью понимают определенный уровень защищенности жизненно важных интересов личности, социальных групп, хозяйствующих субъектов, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Эти угрозы могут иметь военный, политический, экономический, социальный, этнонациональный, религиозный и иной характер. И этот перечень еще можно продолжать, детализируя его в зависимости от сферы общественных отношений, которые могут находиться под угрозой.

Обеспечение национальных интересов и безопасности Украины предусматривается путем поддержания мирного и взаимовыгодного сотрудничества с членами международного сообщества по общепризнанным принципами и нормами международного права. Данное конституционное положение свидетельствует о последовательный миролюбивый внешнеполитический курс Украины, который базируется на основных принципах международного права: мирного сосуществования, суверенного равенства государств, неприменении силы или угрозы силой в международных отношениях, нерушимости государственных границ, территориальной целостности государств, мирного урегулирования споров, невмешательства, уважения прав и свобод человека, права народов распоряжаться своей судьбой, сотрудничества государств и добросовестного выполнения обязательств по международному праву.

Одновременно следует отметить, что координация и контроль за деятельностью органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны Конституцией возложена на Совет национальной безопасности и обороны Украины (ст. 107). Правовой статус этого органа определяется законом.

Внешнеполитическая деятельность Украины осуществляется с учетом системы норм и принципов международного права. Именно с помощью указанных основных принципов закрепляются и регулируются основы современных систем международных отношений и международного права. Поскольку принципы являются ядром международного права, они действуют как универсальные, общепризнанные га общеобязательные для государств, международных организаций. При этом сфера их действия универсальная как по субъектам, так и по видам и сферам международных отношений.

Важной функцией основных принципов является обеспечение приоритета общечеловеческих интересов и ценностей, а именно мира и безопасности, жизни и здоровья, международного сотрудничества и других ценностей, мирного сосуществования государств.

Важнейшим международно-правовым актом, в котором закреплены основные принципы международного права и предусмотрены механизмы их выполнения, является устав ООН. Кроме этого документа, содержание основных принципов раскрыто в Декларации о принципах международного права 1970 г., Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г., Декларации о недопущении интервенции и вмешательства во внутренние дела государств 1981 г. и других международно-правовых документах.