Статья 25 Конституции Украины

Новая редакция ст. 25 Конституции Украины с Комментариями.

Гражданин Украины не может быть лишен гражданства и права изменить гражданство.

Гражданин Украины не может быть выдворен за пределы Украины либо выдан другому государству.

Украина гарантирует заботу и защиту своим гражданам, находящимся за ее пределами.

Комментарий к ст. 25 Конституции Украины

Гражданство как установившийся, устойчивый, постоянный, общий правовую связь лица с определенным государством означает прежде всего признание за этим лицом всей полноты прав и свобод, предусмотренных в Конституции и текущем законодательстве. Гражданство является одним из элементов правового статуса подавляющего большинства лиц, которые на законных основаниях проживают или находятся на территории государства, и одновременно предпосылкой обладания правами и свободами в полном объеме. Именно поэтому прекращение гражданства означает существенное сужение объема прав и свобод личности. Отказ государства от одностороннего прекращения гражданства путем его лишение является одним из важнейших признаков ее демократического характера.

Институт лишения гражданства существенно отличается от потери гражданства. Лишение гражданства содержит в себе элемент произвола и дискриминации и означает право государства по своему усмотрению, без каких-либо правовых ограничений, без соблюдения правовой процедуры, в одностороннем порядке, самостоятельно решать вопрос о возможности дальнейшего существования такого устоявшегося правовой связи лица с государством, как гражданство. При этом государство не обязано также учитывать мнение самого гражданина по этому поводу. Такой подход приводит к искажению демократического содержания взаимоотношений в системе «человек – государство» и «гражданское общество – государство», превращает их в неравноправные, ведь в любой момент человек может потерять значительное количество своих прав по искусственными и надуманными основаниями (в том числе, как свидетельствует история, учитывая гражданскую позицию или политические убеждения личности) или вообще без каких либо оснований и объяснений, в результате чего человек становится беззащитным перед произволом чиновников. В течение всего советского периода нашей истории законодательство предусматривало лишение государством советского гражданства и использовалось прежде всего как одно из средств борьбы с инакомыслящими и инакомыслием. В свое время гражданства СССР были лишены Л. Троцкий, П. Іригоренко, А. Солженицын, А. Зиновьев, В. Войнович, Г. Ростропович, В. Аксенов, В. Корчной, И. Ратушинская, Ю. Любимов и другие известные писатели, художники, государственные и общественные деятели. В 1967 г. даже было принято секретное по форме и дискриминационный по содержанию Указ Президиума Верховного Совета СССР «О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Израиль», согласно которому указанные лица лишались гражданства СССР с момента выезда за границу.

Потеря гражданства является демократическим институтом, поскольку текущее законодательство закрепляет исчерпывающий перечень оснований для потери гражданства, что делает невозможным их произвольное расширение. К тому же граждане имеют возможность знать, какое именно поведение является желательной для государства, противоречит интересам общества, и могут скорректировать ее или воздержаться от совершения определенных действий. Законодательство предусматривает следующие основания потери гражданства Украины: 1) если гражданин Украины после достижения им совершеннолетия добровольно приобрел гражданство другого государства (относительно понятия добровольности приобретения гражданства другого государства – см. комментарий к ст. 4 Конституции Украины); 2) если лицо было принято в гражданство Украины вследствие обмана, предоставления заведомо ложных сведений или фальшивых документов; 3) если гражданин Украины добровольно вступил на военную службу другого государства, которая соответственно законодательству этого государства не является военной обязанностью или альтернативной (невоенной) службой (ст. 19 Закона Украины «О гражданстве Украины»). Датой прекращения гражданства Украины в указанных случаях является дата издания соответствующего указа Президента Украины об утрате гражданства определенного лицом.

Однако, если исполнение требований пунктов 1, 3 повлечет за собой приобретение гражданином Украины статуса лица без гражданства (апатрида), тогда указанные положения не могут применяться (2 ст. 19 Закона Украины «О гражданстве Украины»),

Право изменить гражданство также является признаком демократического характера государства, поскольку означает для личности возможность отказаться от защиты своих прав со стороны одного государства и избрать гражданство того государства, защитой которого она хотела бы пользоваться в дальнейшем. При этом не имеет значения, что именно побудило человека изменить гражданство и каковы мотивы такого решения. Никто, в том числе и чиновники, не имеют права требовать от лица любых устных или письменных объяснений относительно принятого ею решения сменить гражданство. Признание указанного права возлагает на государство обязанность, во первых, не создавать для лица чрезмерных ограничений и препятствий в связи с намерением выбрать другое гражданство, во-вторых, обеспечить постоянное осуществление надлежащего и достаточно эффективного контроля за реализацией этого и других прав граждан, в третьих, создать надлежащие условия для их осуществления. То есть наличие права изменить гражданство представляет ценность, во первых, сама по себе как один из главных признаков демократического государства, во-вторых, поскольку побуждает государство придерживаться минимальных стандартов прав человека, которых уже достигли другие государства.

Изменение лицом гражданства предусматривает два этапа: выход из гражданства одного государства и приобретение гражданства другого государства. Основания выхода из гражданства Украины закреплено в ст. 18 Закона Украины «О гражданстве Украины». По общему правилу выйти из гражданства Украины может лицо, выехавшее на постоянное проживание за границу. Однако в отдельных случаях из гражданства Украины может выйти и лицо, которое проживает на ее территории. Так, ребенок, который приобрел по рождению гражданство Украины, если на момент его рождения родители или хотя бы один из них были иностранцами или лицами без гражданства, может выйти из гражданства по ходатайству одного из родителей независимо от местожительства ребенка. Обязательным условием выхода лица из гражданства Украины является приобретение им иностранного гражданства или наличие документа уполномоченного органа другого государства о том, что гражданин Украины приобретет ее гражданство, если выйдет из гражданства Украины. То есть не допускается выход лица из гражданства Украины, если это повлечет приобретение им статуса лица без гражданства (апатрида). Выход из гражданства Украины детей, которые достигай 14 лет, может происходить только по их письменному согласию. После достижения 18 лет лицо самостоятельно решает вопрос о выходе из гражданства.

Вместе с тем выход из гражданства Украины не допускается, если лицо, подавшее ходатайство о выходе из гражданства, в Украине привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу (если следователем в ходе досудебного следствия вынесено мотивированное постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого в совершении определенного преступления) или относительно которого в Украине есть обвинительный приговор суда, который вступил в силу и подлежит исполнению.

В отдельных случаях смена украинского гражданства может осуществляться на основаниях, предусмотренных межгосударственными соглашениями. Так, например, 12 марта 1999 г. между Украиной и Республикой Беларусь заключено Соглашение об упрощенном порядке изменения гражданства гражданами Украины, постоянно проживающими в Республике Беларусь, и гражданами Республики Беларусь, которые постоянно проживают в Украине. Верховная Рада Украины ратифицировала указанное Соглашение 21 октября 1999 г.

19 мая 2000 г. между Украиной и Республикой Казахстан заключено Соглашение об упрощенном порядке обретения и прекращения гражданства гражданами Украины, постоянно проживающими в Республике Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, постоянно проживающими в Украине, и предотвращения случаев безгражданства и двойного гражданства. Верховная Рада Украины ратифицировала указанное Соглашение 14 сентября 2000 года.

28 января 2003 г. между Украиной и Кыргызской Республикой было подписано Соглашение об упрощенном порядке изменения гражданства гражданами Украины, постоянно проживающими в Киргизской Республике, и гражданами Киргизской Республики, которые постоянно проживают в Украине, и предотвращении случаев безгражданства и двойного гражданства. Верховная Рада Украины ратифицировала указанное Соглашение 20 ноября 2003 г.

1 марта 2007 г. между Украиной и Грузией заключено Соглашение об упрощенном порядке обретения и прекращения гражданства гражданами Грузии, которые постоянно проживают в Украине, и гражданами Украины, которые постоянно проживают в Грузии, и предупреждении случаев безгражданства и двойного гражданства. Верховная Рада Украины ратифицировала указанное соглашение 6 марта 2008 г.

Відповідно до ч. 2 коментованої статті громадянин України не може бути вигнаний за межі України. Це означає, що держава та її органи і посадові особи не мають права ухвалювати з політичних чи з будь яких інших мотивів рішення про заборону та неприпустимість (чи небажаність) перебування громадян України на її території. Українська держава не має права примусити громадянина залишити її територію (виїхати за її межі) або заборонити йому повернутися на територію України. Неправомірними будуть вважатися й будь які інші дії чи будь який тиск (фізичний, психічний, у вигляді погроз, залякування тощо), спрямовані на те, щоб змусити громадянина до виїзду за межі України.

Категоричною є конституційна вимога, вміщена в ч. 2 ст. 25 Основного Закону України, про те, що громадянин України не може бути виданий іншій державі (неможливість екстрадиції). Це означає, що громадянин України, на відміну від іноземця чи особи без громадянства, у разі вчинення злочину поза межами України не може бути виданий іншій державі для притягнення до кримінальної відповідальності та віддання до суду. Український громадянин підлягає кримінальній відповідальності лише за Кримінальним кодексом України, а справу про притягнення його до відповідальності має розглядати відповідний суд України. Громадянин України не може бути виданий іншій державі і на підставі міжнародного договору України, оскільки відповідно до ч. 2 ст. 9 Конституції України «укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України».

Разом з тим зазначене положення щодо неможливості видачі громадянина України іншій державі стосується лише національної, а не міжнародної юрисдикції. При цьому варто розрізняти терміни «видача» і «передача», оскільки зазвичай у ці поняття вкладається різний зміст, що робить їх юридичну природу неідентичною. Міжнародно правові документи та спеціальна література виходять з того, що доставлення особи до іншої суверенної держави принципово відрізняється від доставлення особи до міжнародної судової інституції, створеної відповідно до міжнародного права за участю та згодою заінтересованих держав. Якщо перше за міжнародно правовою термінологією позначається терміном «видача» або «екстрадиція», то друге – терміном «передача» (п. 2. 3.1–2. 3.2. Висновку Конституційного Суду України у справі про Римський Статут від 11 липня 2001 р.).

Таким чином, видача громадянина України іншій державі (у тому числі до іноземного суду) не допускається. Проте передача українського громадянина до міжнародного суду може стати можливою у тому випадку, коли Україна візьме на себе відповідні міжнародно правові зобов’язання шляхом укладання міжнародного договору чи приєднання до певних міжнародних установчих угод (конвенцій, статутів тощо). Прикметно, що 20 січня 2000 р. від імені України було підписано Римський Статут Міжнародного кримінального суду та внесено його до Верховної Ради України для надання згоди на обов’язковість. Конституційний Суд України, розглядаючи справу про Римський Статут 11 липня 2001 р., визнав зазначений Статут таким, що не відповідає Конституції України, однак єдиним застереженням та головним аргументом на користь такого правового підходу стало положення абзацу десятого преамбули та ст. 1 Статуту, за якими «Міжнародний кримінальний суд … доповнює національні органи кримінальної юстиції».

Якщо ж громадянина України запрошено для участі у засіданні судового органу іншої держави як свідка, тоді він має право самостійно вирішувати питання про те, брати йому участь у такому засіданні чи ні.

Відповідно до ч. 3 ст. 25 Конституції Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами. Це означає, що держава бере на себе зобов’язання забезпечити для громадян здійснення у повному обсязі усіх прав і свобод, передбачених Основним Законом України та її поточним законодавством, не лише в межах території України, а й поза її межами. Так, наприклад, під час підготовки та проведення виборів до Верховної Ради України або президентських виборів держава зобов’язана створити виборчі дільниці та дільничні виборчі комісії при українських дипломатичних (або консульських) установах за кордоном, надавати виборцям через зазначені комісії відповідну інформацію про реєстрацію кандидатів, про хід передвиборної агітації тощо, забезпечити дільниці достатньою кількістю виборчих бюлетенів та належні умови для голосування і підрахунку голосів.

Так само органи державної влади та державні установи мають піклуватися і про здійснення інших прав громадян України, які перебувають за кордоном. Так, наприклад, 14 січня 1993 р. була укладена Угода між Урядом України і Урядом Російської Федерації про трудову діяльність і соціальний захист громадян України і Росії, які працюють за межами кордонів своїх країн. 15 січня 1993 р. між Урядом України і Урядом Російської Федерації була укладена Тимчасова Угода про гарантії прав громадян, які працювали в районах Крайньої Півночі та місцевостях, які прирівняні до районів Крайньої Півночі, у галузі пенсійного забезпечення. 15 квітня 1994 р. державами учасницями Співдружності незалежних держав укладена Угода про співробітництво в галузі трудової міграції та соціального захисту трудящих мігрантів. Верховна Рада України ратифікувала цю Угоду Законом від 11 липня 1995 р. Відповідно до ст. 4 зазначеної Угоди «кожна із Сторін визнає (без легалізації) дипломи, свідоцтва про освіту, відповідні документи про присвоєння звання, розряду, кваліфікації та інші необхідні для здійснення трудової діяльності документи та завірений у встановленому на території Сторони виїзду порядку їх переклад державною мовою Сторони працевлаштування або російською мовою. Трудовий стаж, включаючи стаж за пільговими підставами і за спеціальністю, взаємно визнається Сторонами».

13 лютого 2003 р. між Україною та Португальською Республікою укладена Угода про тимчасову міграцію громадян України для роботи в Португальській Республіці. Відповідно до ст. 7 зазначеної Угоди «до громадян України, які мігрують до Португальської Республіки в рамках дії цієї Угоди, на території Португалії застосовуються такі самі умови винагородження та праці, якими користуються португальські громадяни, відповідно до положень законодавства, правил колективної праці, місцевих традицій і звичок, а також соціальні гарантії, передбачені португальським законодавством. Вони також користуватимуться такими самими правами й захистом, який отримують громадяни Португальської Республіки згідно з чинним законодавством стосовно охорони здоров’я та безпеки праці».

Разом з тим окремі права і свободи громадяни не можуть реалізувати за кордоном. Наприклад, право проводити мітинги, походи і демонстрації неможливо здійснити на території деяких держав навіть у межах передвиборних заходів у тих випадках, коли це суперечить законодавству країни перебування. Право на мирні зібрання в одних державах визнається лише за громадянами держави (Португалія, Італія, Австрія, Ірландія, Данія, Македонія, Литва, Казахстан), а в інших – за будь якою особою, тобто і за громадянами, і за іноземцями і за особами без громадянства (СІЛА, Канада, Японія, Кіпр, Словаччина, Боснія і Герцеговина, Польща, Румунія, Естонія). Разом з тим розуміння змісту цього права поступово розширюється, про що переконливо свідчить правова позиція Європейського суду з прав людини, виражена, зокрема, у справі «Сісс проти Франції». Стосовно заявниці, яка була серед двохсот інших нелегальних мігрантів, які проживали у Франції й захопили на знак протесту церкву Святого Бернара в Парижі, Суд вказав, що та обставина, що заявниця – незаконний іммігрант, не є достатньою підставою для порушення її права на свободу мирних зборів.

Окрім того, за Конституцією України держава зобов’язана захищати своїх громадян закордоном, особливо коли виникають загрози життю та здоров’ю громадян України, перешкоди в процесі реалізації ними своїх прав. Такий захист здійснюється передусім дипломатичними засобами, а також шляхом надання юридичної, фінансової, матеріальної допомоги. Зазвичай захисту за кордоном потребують громадяни України, які виїхали з метою працевлаштування, тимчасово перебувають на території іншої держави (у складі делегацій, спортивних команд, у приватних справах) , затримані правоохоронними органами інших держав та щодо яких висунуті звинувачення у вчиненні злочину, стали заручниками, жертвами злочинних посягань, дорожньо транспортних пригод, опинилися у зоні стихійного лиха тощо. Так, 28 листопада 2006 р. у Мінську в межах Співдружності Незалежних Держав укладена Угода про захист учасників кримінального судочинства. Відповідно до ст. 4 зазначеної Угоди до осіб, які потребують захисту, можуть застосовуватися такі захисні заходи: тимчасове переміщення до безпечного місця; переселення на територію іншої держави; зміна документів; зміна зовнішності; надання спеціальних засобів індивідуального захисту, зв’язку та сповіщення; особиста охорона, охорона житла та майна; забезпечення конфіденційності відомостей про особу; зміна місця роботи (служби) чи навчання; додаткові засоби захисту щодо осіб, які перебувають під вартою або у місцях відбування покарання (у тому числі перевід з одного місця до іншого).

Для захисту громадян України поза її межами особливого значення набуває функціонування консульських установ, які покликані захищати права та законні інтереси українських громадян за кордоном. На території інших держав утворюються і діють генеральні консульства, консульства, віде консульства, консульські агентства. Консульські функції виконуються також дипломатичними представництвами України, для чого в їх складі можуть утворюватися консульські відділи на чолі з генеральними консулами, консулами. Консул мусить вживати заходів для того, щоб громадяни України користувалися в повному обсязі всіма правами, наданими їм законодавством держави перебування і міжнародними договорами, учасниками яких є Україна і держава перебування, а також міжнародними звичаями, для відновлення порушених прав громадян України. У випадку, якщо після звернення консула до органів влади відповідної держави перебування не будуть відновлені порушені права громадян України, консул зобов’язаний повідомити про це Міністерство закордонних справ України та главу дипломатичного представництва України в державі перебування. Консул має вести облік громадян України, які постійно проживають або тимчасово перебувають у його консульському окрузі, приймати як письмові, так і усні звернення громадян України, сприяти проведенню відповідно до законодавства України референдумів, виборів Президента України, народних депутатів України. На консула покладається надання допомоги у виконанні службових обов’язків членам державних делегацій України, народним депутатам України, представникам міністерств, інших органів виконавчої влади України, органів місцевого самоврядування, а також керівникам державних підприємств та наукових установ, які перебувають у межах його консульського округу. Консул повинен інформувати громадян України, які тимчасово перебувають у його консульському окрузі, про законодавство держави перебування, а також про місцеві звичаї. Консул має право без окремого доручення представляти в установах держави перебування громадян України, якщо вони є відсутніми і не доручили ведення справи іншій особі або не можуть захищати свої інтереси з інших причин. Це представництво може тривати доти, допоки особа, яку він представляє, не призначить своїх уповноважених осіб або не візьме на себе захист своїх прав та інтересів. Діяльність консульських установ та консульських посадових осіб і службовців визначається Консульським статутом України від

2 квітня 1994 р. Сприяють захисту прав українських громадян за кордом і укладені Україною з багатьма державами консульські конвенції та консульські договори. Так, 1 липня 1999 р. укладена Консульська конвенція між Україною та Турецькою Республікою, 23 грудня 2003 р. укладена Консульська конвенція між Україною та Італійською Республікою.

Другой комментарий к статье 25 Конституции Украины

Всеобщей Декларацией прав человека (статья 15) установлено, что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен гражданства. Исходя из этого ч. 1 ст. 25 Конституции провозглашает, что гражданин Украины не может быть лишен гражданства и права изменить гражданство. То есть Конституция гарантирует гражданам Украины при любых обстоятельствах сохранение гражданства и соответствующую защиту со стороны государства.

Под гражданством следует понимать определенный правовой связи, которая существует между соответствующим лицом и государством, что находит свое проявление в их взаимных правах и обязанностях. Право на гражданство следует считать одним из неотъемлемых прав человека, которое закреплено Конституцией и законом.

Учитывая важность конституционного института гражданства, вопросы его правового регулирования отнесены к исключительной компетенции Верховной Рады Украины. Эти функции Верховная Рада осуществляет через нормы Конституции и путем принятия соответствующих законодательных актов.

Основания приобретения и восстановления гражданства Украины определяются Законом Украины от 8 октября 1991 г. “О гражданстве Украины” с ступням изменениями. Этим законом была предусмотрена и возможность потери украинского гражданства, определенные условия для этого. Учитывая требования п. 1 “переходных положений” Конституции, нормы закона об утрате гражданства являются недействительными со времени принятия Конституции.

Относительно выхода из гражданства или его изменения, то они происходят на основании добровольного волеизъявления каждого человека в порядке, определенном законом.

Гражданин Украины не может быть изгнан за пределы Украины либо выдан другому государству. То есть Конституция не поддерживает возможность выдачи граждан Украины в случаях, предусмотренных международными соглашениями.

Украина гарантирует своим гражданам заботу и защиту за ее пределами. Под этим следует понимать проявление разнообразной заботы о гражданах Украины, которые находятся за н пределами. Эти функции возлагаются на дипломатические представительства и консульские учреждения Украины и их должностных лиц, которые обязаны принимать меры к обеспечению гражданам Украины возможности пользоваться в полном объеме правами, предоставленными им законодательством страны пребывания, международными договорами, участниками которых являются Украина и государство пребывания, и в установленном порядке защищать их интересы. В случае необходимости должны уживаться меры для восстановления нарушенных прав граждан Украины.