Новая редакция ст. 33 Конституции Украины с Комментариями.
Каждому, кто на законных основаниях находится на территории Украины, гарантируется свобода передвижения, свободный выбор места жительства, право свободно покидать территорию Украины, за исключением ограничений, которые устанавливаются законом.
Гражданин Украины не может быть лишен права в любое время вернуться в Украину.
Комментарий к ст. 33 Конституции Украины
Право на свободу передвижения является фундаментальным правом естественно правового происхождения и состоит из таких основных составляющих: право физического лица на въезд и на выезд с территории страны, на которой она находится, право свободного передвижения в пределах этой территории, в том числе право на свободный выбор места жительства. Следует отметить, что данное конституционное право принадлежит всем физическим лицам: гражданам Украины, иностранцам и лицам без гражданства.
Это право связано именно с стремлениями и потребностями человека в свободном передвижении независимо от государственных ограничений и проявлений государственного суверенитета на определенных территориях, на которые распространяется государственная власть. Важным является также исторический аспект этого права, а именно то, что в основе современных конституционных свобод лежит право на свободу передвижения. Так, древнегреческий термин λευθερία (свобода) означал возможность человека идти туда, куда она пожелает. Примерно то же значение имел и латинский термин libertas. Особое значение приобретает борьба за это право в период Средневековья, когда в условиях феодального общества индивиды были связаны отношениями лояльности к своего феодала (так называемая доктрина «вечной преданности короне») и в целом к своей государства. С целью освобождения от ограничений такого рода выдвигался принцип ubi bene ibi patria (лат. «моя страна там, где мне хорошо»). Но в полной мере эта идея начала реализовываться в трудах таких выдающихся юристов, как Ф. где Витория, Г. Гроций, В. Блекстоун. Последний отмечал, что личная свобода как раз и заключается в передвижении человека из одного места в другое, куда она желает, без заключения и ограничений, которые можно накладывать на человека, но только в соответствии с требованиями надлежащей правовой процедуры. В период либерально демократических революций это право закрепляется на конституционном уровне (например, в Конституции Франции 1791 г.) и в таком виде входит в тексты подавляющего большинства современных конституций. Хотя считается, что впервые это право было закреплено в Конституции Пенсильвании 1776 г.: «Все люди имеют естественное и неотъемлемое право выехать из одного государства в другое, которая принимает их».
Учитывая то, что надлежащая реализация права на свободу передвижения непосредственно касается отношений между государствами, в XX в. принимаются многочисленные международные акты, которые закрепляют это право на международном уровне. Да, это право закреплено Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г. (ст. 13), Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г. (ст. 5), Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 12), Протоколом № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963 г. (ст. 2), Конвенцией о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (ст. 10), Международной конвенцией о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г. (ст. 8), Хартией основных прав Европейского Союза от 7 декабря 2000 г., что вступило в силу после Лиссабонского Договора (ст. 45), а также многосторонними и другими двусторонними международными актами.
При обобщении этих международных документов можно изложить основные идеи относительно понимания содержания права на свободу передвижения (см. приложения специального доклада ООН, Комиссия по правам человека, 15 июня 1988 г.).
Так, гражданин любой страны имеет право покидать свою страну как временно, так и окончательно без различия, привилегий и дискриминации по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, места проживания, рождения или иного статуса, по языковым и другим признакам. Государство не может выдвигать требование лицу отказаться от своего гражданства как условия реализации права покидать свою страну и лишать гражданства после выезда из страны как результат этого выезда. Это право может быть ограничено только законом, а правомерность такого ограничения должна определяться судом с применением принципа пропорциональности. Эти ограничения должны быть четкими и конкретными, несвавільними и не нарушать сущность этого права. То же самое касается и права гражданина возвращаться в свою страну и права иностранца покидать территорию страны пребывания.
Кроме того, не могут выдвигаться требования о каком-либо залоге или о других взносах финансового характера для обеспечения репатриации, а также денежных и других экономических требованиях как условие выезда. Это правило не распространяется на обязательства лица в отношении государства и других лиц, которые необходимо выполнить. В этом случае гражданину должна быть предоставлена возможность выполнения своих обязательств перед выездом (например, выполнить решение суда). Гражданин, который окончательно уезжает из страны, имеет право продать свою собственность и вывезти из страны средства, полученные от ее продажи.
Каждый человек – гражданин своей страны имеет право вернуться в свою страну независимо от политических, религиозных и других убеждений, социального происхождения, имущественного ценза и других критериев. Никто не может быть произвольно лишен гражданства или принужден к отказу от гражданства с целью лишения права возвращаться в свою страну. В советские времена граждане принудительно лишались этого права после их выезда за границу, что послужило инструментом борьбы с диссидентами и другими противниками коммунистического режима. Не случайно в ч. 2 комментируемой статьи специально закрепляется право гражданина Украины в любое время вернуться в Украину.
Каждый иностранец, который на законных основаниях находится в другой стране, имеет право свободно оставлять территорию страны пребывания, это право не может быть произвольно ограничено. При реализации этого права иностранцы не могут быть лишены дипломатической (консульской) помощи дипломатического учреждения своей страны.
Гражданин своей страны имеет право беспрепятственно получить проездной документ для выезда из своей страны (заграничный, служебный или дипломатический паспорт, удостоверение личности моряка). Случаи в отказе по предоставлению проездных документов должны быть предусмотрены законом и носить временный характер.
Лицо, которому отказано в выдаче проездного документа или в разрешении выехать из страны или вернуться в свою страну, имеет право на справедливый, независимый и беспристрастный суд, судебные слушания должны быть публичными. Решения органов государственной власти относительно права лица на свободное передвижение должно приниматься в конкретно определенный период времени или в разумный срок. В случае отказа в выдаче или аннулирования проездного документа лицо должно быть проинформировано об этом в четкой и понятной форме.
Комментируемая статья не содержит перечня конституционных ограничений на реализацию права на свободу передвижения, которые могут быть установлены законом, поэтому применять и толковать эту конституционную норму, в том числе относительно конституционности ограничений, следует в контексте практики Европейского суда по правам человека, которая сложилась по ст. 2 Протокола № 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963 г., которая имеет название «Свобода передвижения». Перечень этих ограничений изложен в ч. 3 этой статьи, а именно те, что установлены законом и являются необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной или общественной безопасности, для поддержания публичного порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или морали или с целью защиты прав и свобод других лиц.
Суд при решении вопроса правомерности (конвенційності) ограничений по ст. 2 Протокола № 4 сформулировал три основных стандарта, которые имеют кумулятивное (общее) применение: «установленное законом», «законная цель» и «необходимо в демократическом обществе»
Стандарт «установленное законом», согласно практике Суда, охватывает не только нормативно правовой акт, но и практику его применения. Этот стандарт также содержит и оценочный компонент относительно качества этого закона, указывает на необходимость соблюдения справедливой и надлежащей процедуры его применения, а мера государственного ограничения в результате применения закона не может быть своевольным.
С целью предотвращения произвольным законам, по мнению Суда, следует придерживаться двух основных требований: 1) закон должен быть общедоступным для того, чтобы лицо знало, что при определенных обстоятельствах применяется именно этот закон; 2) норма не является нормой закона, пока она не сформулирована достаточно четко, чтобы лицо было способно регулировать свое поведение, а также могла разумно предвидеть последствия, к которым приведет ее определенное действие. Следовательно, закон должен соответствовать критериям доступности, определенности и предсказуемости, то есть принципа верховенства права.
Легитимной целью возможных государственных ограничений в отношении права на свободу передвижения могут служить интересы национальной или общественной безопасности (это ограничение применяется в случае имеющейся, неминуемой и серьезной угрозы для государства и общества, а ограничения на основании доступа лица к военной тайне должно применяться в течение определенного периода времени, что соответствует конкретным обстоятельствам), поддержания общественного порядка (это понятие «ordre public» означает основополагающие принципы, которые соответствуют соблюдению прав человека и на которых основывается демократическое общество), предотвращение преступления, защита здоровья или морали или защита прав и свобод других лиц. Последнее ограничение не может означать, что родственники (за исключением родителей несовершеннолетних детей) и другие лица могут препятствовать лицу, желающему выехать (въехать) из страны, путем отказа дать согласие на этот выезд (въезд).
Стандарт «необходимо в демократическом обществе» основывается на следующих основных элементах: соответствие ограничения насущной общественной потребности (приходится государством), пропорциональность правомерной цели, а также соответствие и достаточность оснований для этого ограничения (также приходится государством).
Кроме того, государство должно доказать совместимость ограничительных мер с другими международно-правовыми обязательствами государства, в том числе в сфере прав человека, которые признаны на международном уровне.
Так, в деле Ivanov v. Ukraine (2006) заявитель утверждал, что подпиской о невыезде, которая взята у заявителя в рамках расследования уголовного дела против него, государство нарушает право на свободу передвижения, потому что он имел обязанность постоянно докладывать судье или следователю об изменении своего места пребывания. Суд признал нарушение ст. 2 Протокола № 4 государством, поскольку период нахождения под этой подпиской был слишком длинным (10 лет и 4 месяца), поэтому эти ограничительные меры уже не соответствовали принципу пропорциональности. Хотя в аналогичном деле Antonenkov and Others v. Ukraine (2005) Суд не нашел нарушения ст. 2 Протокола № 4, но в этом случае временной период составлял 4 года и 10 месяцев.
Суд также нашел нарушение этой статьи в случае, когда заявители были обязаны докладывать полиции каждый раз, когда они меняли место жительства, когда навещали друзей и родственников (Bolat v. Russia (2006)) или когда власть не допускала их в центр города (Olivieira v. Nitherland (2002)). Следует также иметь в виду, что нарушение права на свободу передвижения устанавливается в контексте оценки всех обстоятельств дела и не может быть определен механически. Так, например, запрет выезда из страны вследствие наличия неліквідованого обязательства по долгу или неуплаченного налога сначала может соответствовать Конвенции, но слишком долгий срок существования этого запрета может нарушать принцип пропорциональности, поскольку уже превращается в вид наказания заявителя за его неспособность платить и поэтому нарушает право на свободу передвижения (Reiner v. Bulgaria (2006)).
11 декабря 2003 г. принят Закон Украины «О свободу передвижения и свободный выбор места проживания в Украине», где согласно ст. 12 свободу передвижения ограничено в соответствии с законом: в пограничной полосе; на территориях военных объектов; в зонах, которые согласно закону принадлежат к зонам с ограниченным доступом; на частных земельных участках; на территориях, в отношении которых введено военное или чрезвычайное положение; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим проживания населения и хозяйственной деятельности.
Свобода передвижения ограничивается также в отношении лиц, к которым в соответствии с процессуальным законодательством применены предупредительные меры, связанные с ограничением или лишением свободы; лиц, которые по приговору суда отбывают наказание в виде лишения или ограничения свободы; лиц, которые согласно законодательству находятся под административным надзором; лиц, которые согласно законодательству об инфекционных заболеваниях и психиатрической помощи подлежат принудительной госпитализации и лечению; лиц, обратившихся за предоставлением им статуса беженца до принятия соответствующего решения компетентным органом (о предоставлении этим лицам убежища или статуса беженца); иностранцев и лиц без гражданства, не имеющих законных оснований для пребывания на территории Украины; лиц, призванных на действительную срочную службу в Вооруженные Силы Украины и других, образованных в соответствии с законами Украины, военных формирований; иностранцев, находящихся в составе военных иностранных подразделений и имеющих статус военного.
Итак, право на свободу передвижения может быть ограничено законом в указанных случаях, но важным является то, что при определении правомерности этих ограничений применялись вышеупомянутые стандарты Европейского суда по правам человека. То же касается и ограничений по свободному выбору места жительства.
Основным нормативно правовым актом, который регулирует порядок осуществления права граждан Украины на выезд из Украины и въезд в Украину, порядок оформления документов для зарубежных поездок, определяет случаи временного ограничения права граждан на выезд из Украины и устанавливает порядок решения споров в этой сфере, является Закон Украины «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины» от 21 января 1994 г.
Согласно ст. 2 Закона документами, дающими право на выезд из Украины и въезд в Украину и удостоверяют личность гражданина Украины во время пребывания за ее пределами, являются: паспорт гражданина Украины для выезда за границу; проездной документ ребенка; дипломатический паспорт; служебный паспорт; удостоверение личности моряка.
В случае потери гражданином Украины документов, документом, дающим право на въезд в Украину, является удостоверение личности на возвращение в Украину, которое выдается заграничными дипломатическими учреждениями.
Статья 6 данного Закона определяет случаи, когда гражданину Украины может быть временно отказано в выдаче паспорта:
1) он ознакомлен со сведениями, которые составляют государственную тайну;
2) действуют неурегулированные алиментные, договорные или другие невыполненные обязательства – до выполнения обязательств или решения спора по согласованию сторон в предусмотренных законом случаях, или обеспечения обязательств залогом, если иное не предусмотрено международным договором Украины;
3) против него возбуждено уголовное дело – до окончания производства по делу;
4) он осужден за совершение преступления – до отбытия наказания или освобождения от наказания;
5) он уклоняется от выполнения обязательств, возложенных на него судебным решением, – до выполнения обязательств;
6) он сознательно известил о себе ложные сведения-до выяснения причин и последствий представления ложных сведений;
7) он подлежит призыву на срочную военную службу – до решения вопроса об отсрочке от призыва;
8) относительно него подан гражданский иск в суд – до окончания производства по делу;
9) он по приговору суда признан особенно опасным рецидивистом или находится под административным надзором милиции – до погашения (снятия) судимости или прекращения надзора.
Также гражданину Украины, который уже имеет паспорт, может быть временно отказано в выезде за границу в этих случаях.
Согласно ст. 3 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» от 4 февраля 1994 г., иностранцы и лица без гражданства могут в установленном порядке иммигрировать в Украину на постоянное проживание либо прибыть для трудоустройства на определенный срок, а также временно пребывать на ее территории.
Иностранцы и лица без гражданства, которые иммигрировали на постоянное проживание или прибыли для временного трудоустройства, получают виды соответственно на постоянное или временное проживание.
Порядок выдачи разрешения на иммиграцию, а также вида на жительство и решения других вопросов, связанных с иммиграцией иностранцев и лиц без гражданства, определяется Законом Украины об иммиграции.
Иностранцы и лица без гражданства, находящиеся в Украине на другом законном основании, считаются временно находящимися в Украине. Они обязаны в порядке, определяемом Кабинетом Министров Украины, зарегистрировать свои паспортные документы и выехать из Украины по истечении соответствующего срока пребывания.
Если иностранцы и лица без гражданства, временно находящиеся в Украине, меняют место жительства, они обязаны уведомить об этом органы внутренних дел, в которых зарегистрированы их паспортные документы.
В статье 29 Гражданского кодекса Украины указывается, что местом проживания физического лица является жилой дом, квартира, другое помещение, пригодное для проживания в нем (общежитие, гостиница и тому подобное), в соответствующем населенном пункте, в котором физическое лицо проживает постоянно, преимущественно или временно.
Физическое лицо, достигшее четырнадцати лет, свободно выбирает себе место жительства, за исключением ограничений, которые устанавливаются законом. Местом проживания физического лица в возрасте от десяти до четырнадцати лет есть местожительство ее родителей (усыновителей) или одного из них, с кем оно проживает, опекуна или местонахождение учебного заведения или заведения здравоохранения, в котором она проживает, если другое местожительство не установлено по согласию между ребенком и родителями (усыновителями, опекуном) или организацией, которая выполняет относительно нее функции опекуна.
В случае спора местожительство физического лица в возрасте от десяти до четырнадцати лет определяется органом опеки и попечительства или судом.
Местом жительства физического лица, не достигшего десяти лет, является место жительства его родителей (усыновителей) или одного из них, с кем он проживает, опекуна или местонахождение учебного заведения или учреждения здравоохранения, в котором он проживает.
Местом жительства недееспособного лица является место жительства его опекуна или местонахождение соответствующей организации, которая выполняет в отношении него функции опекуна.
Физическое лицо может иметь несколько мест проживания.
По месту жительства был долгое время связан институт прописки, который существенно ограничивал право на свободу передвижения и свободный выбор места проживания. Прописка носила в основном разрешительный характер и осуществлялась в основном на основании ведомственных актов. Одним из таких актов была Временная инструкция о порядке документирования и прописки (регистрации) граждан, утвержденная приказом Министерства внутренних дел Украины от 3 февраля 1992 г., которая устанавливала необходимость получения разрешения органов внутренних дел на прописку (выписку) во всех без исключения населенных пунктах Украины. Как отметил Конституционный Суд Украины в своем решении от 14 ноября 2001 г. (дело о прописке), именно такой порядок прописки, по которому выбор лицом места жительства зависит, как правило, от решения паспортной службы органов внутренних дел, ограничивает право лица на свободный выбор места жительства.
Поэтому, как решил Суд, положения подпункта 1 пункта 4 Положения о паспортной службе органов внутренних дел, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 10 октября 1994 года № 700, согласно которому паспортная служба органов внутренних дел применяет разрешительный порядок выбора лицом места проживания, противоречит части первой статьи 33 и части первой статьи 64 Конституции Украины (является неконституционным).
Другой комментарий к статье 33 Конституции Украины
Право на свободу передвижения, свободный выбор места жительства, свободное оставление территории Украины Конституция гарантирует как гражданам Украины, так и всем другим лицам, которые на законных основаниях находятся на ее территории.
Относительно некоторых ограничений в осуществлении этого права, то по действующему законодательству они установлены Законом Украины “О правовом статусе иностранцев” от 4 февраля 1994 г. и постановлением Кабинета Министров Украины “О Правилах въезда иностранцев в Украину, их выезда из Украины и транзитного проезда через ее территорию” от 29 декабря 1995 г.
Порядок передвижения на территории Украины иностранцев, национальные паспорта которых зарегистрированы в Министерстве иностранных дел или его представительствах, определяется этим министерством. Иностранные корреспонденты и журналисты, аккредитованные при пресс-центре Министерства иностранных дел, и члены их семей передвигаются на территории Украины в порядке, установленном им же. Пребывания иностранцев в местностях с контролируемым порядком въезда разрешается на основании: виз для пребывания в Украине (с указанием конкретной местности), которые выдаются дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Украины за рубежом, если иное не предусмотрено международным договором Украины; разрешения органов внутренних дел, выдается иностранцам, которые прибыли в Украину по приглашению организаций, которые их принимают, на основании письменных обращений этих организаций, согласованных в установленном порядке, а прибывших по линии постоянных иностранных представительств или по частным делам или постоянно проживают в Украине, на основании их личного письменного заявления. По просьбе организаций, принимающих иностранцев, этим лицам может быть выдано разрешение на многократные въезды в эти местности.
Понятно, что такие ограничения в передвижении и выборе места жительства обусловлены необходимостью обеспечения безопасности Украины, охраны общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и законных интересов ее граждан и других лиц, которые проживают в Украине.
Конституция предусматривает возможность отдельных ограничений свободы передвижения и выбора места жительства для граждан Украины и иностранцев в условиях военного или чрезвычайного состояния. Но эти ограничения должны быть временными и действовать только во время такого состояния (ст. 64). Это могут быть не только военные обстоятельства, а и такие, как вспышка эпидемий или эпизоотий в отдельных местностях, угроза со стороны стихийных природных явлений (наводнение, землетрясение) и тому подобное.
Каждое лицо, которое находится на территории Украины, вправе добровольно оставить свое место пребывания или вообще покинуть территорию Украины. Это касается и беженцев, которым согласно законодательству Украины предоставлено убежище. Причем государственным органам запрещается высылать или принудительно возвращать беженцев в страны, где существовали условия. на основании которых они приобрели статус беженца.
Законом Украины “О правовом статусе иностранцев” предусмотрены случаи, когда лицам может быть запрещен выезд с территории Украины. Это могут быть случаи, когда в отношении иностранцев ведется дознание, предварительное следствие или рассматривается судом уголовное дело и другие случаи.
Выезд граждан Украины с ее территории регулируется Законом “О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины” от 21 января 1994 г. Этот закон соответствует требованиям действующей Конституции, по которым гражданин Украины не может быть лишен права в любое время вернуться в Украину. Государственные органы обязаны оказывать помощь своим гражданам в возврате их в Украину.