Новая редакция ст. 38 Конституции Украины с Комментариями.
Граждане имеют право участвовать в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органов местного самоуправления.
Граждане пользуются равным правом доступа к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления.
Комментарий к ст. 38 Конституции Украины
В формулировке комментируемой статьи Конституция Украины присоединяется к европейского и мирового видения каталога и содержания соответствующих прав граждан. Редакция этой статьи отвечает общепризнанным международным документам по правам человека и заимствована из них.
Так, согласно ч. 1 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Это положение развивается в ч. 2 ст. 21: каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране; ч. 3: воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.
Согласно ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. каждый гражданин должен иметь без дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным на настоящих периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.
И Пакт, и Декларация композиционно сочетают в одной статье право участвовать в ведении государственных дел с избирательными правами и с правом допускаться в государственную службу. Такое же сочетание наблюдаем в комментируемой статье, следовательно, эти правомочия считаются решающими для реализации права на участие в управлении государством.
Право участвовать в управлении государственными делами закрепляется в подсистеме политических прав и свобод, оно развивает и углубляет положения статей 5 и 15 Конституции о народовластии, политическое многообразие и свободу политической деятельности, что имеют отправной, обобщенный характер. Это субъективное право характеризуется как стержневое, интегрирующее в системе политических конституционных прав и свобод граждан, как важный признак демократичности государства.
Новым в Конституции Украины 1996 г. является то, что в комментируемой статье закреплено право граждан Украины принимать участие в управлении только «государственными» делами, а не «государственными и общественными», как в Конституции УССР 1978 г. Советское формулировка объясняется в основном тем, что общественные организации (профсоюзы, комсомол и т. п) не противопоставлялись органам государственной власти, а составляли с ними единое целое. Не признавалась концепция гражданского общества, с которой в современной науке ассоциируется осуществления общественных, негосударственных дел. Сегодня считается, что право на управление общественными делами имеет самостоятельный характер, и в современной Конституции Украины регулируется статьями о объединения граждан (политические партии, общественные организации), местное самоуправление и тому подобное.
Право участвовать в управлении государственными делами по своей природе является не только одним из важнейших субъективных политических прав граждан, но и основополагающим принципом взаимоотношений между государством и гражданином. Это право осуществляется через систему институтов непосредственной демократии. Оно является комплексным и объединяет почти все другие политические права и свободы граждан: право свободно избирать и быть избранными, принимать участие во всеукраинском и местных референдумах, равное право доступа к государственной службе – это правомочия политического характера, раскрывающих содержание общего права граждан на участие в управлении.
Право свободно избирать и быть избранным в органы государственной власти и право принимать участие во всеукраинском референдуме являются основополагающими, наиболее распространенными и действенными формами участия граждан Украины в управлении государственными делами. В демократических странах выборы и референдумы, будучи главными политическими институтами, позволяют народа выступать реальным источником власти, а гражданскому обществу – контролировать государство. Посредством выборов народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав.
Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции Украины носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ, и это исходный принцип демократического государства, которая утверждает народовластия как основополагающий принцип конституционного строя. Именно воля народа должна быть содержанием власти и политических отношений. Народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, в Основном
Законе устанавливается отправная положение о непосредственной и представительной форм осуществления народовластия. Это положение детализируется в ст. 69 Конституции, в которой установлено, что народное волеизъявление осуществляется через выборы, референдумы и другие формы непосредственной демократии, и эти «другие формы непосредственной демократии» в Конституции не так четко определены.
Конституция Украины конкретизирует право граждан Украины свободно избирать и быть избранными, участвовать в референдумах в разделе III «Выборы. Референдум» народное волеизъявление осуществляется через выборы, референдум и другие формы непосредственной демократии (ст. 69), право голоса имеют граждане Украины, которые достигли на день их проведения восемнадцати лет (ч. 1 ст. 70), выборы являются свободными и происходят на основе общего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования (ст. 71). Определяются субъекты назначения всеукраинского референдума и возможность его проведения по народной инициативе (ст. 72) и устанавливаются границы по предмету всеукраинского референдума (статьи 73, 74). Относительно избирательного права в Конституции закреплены самые общие положения, которые конкретизируются в текущем законодательстве.
В тесной связи с избирательными правами Конституция закрепляет право принимать участие во всеукраинском и местных референдумах, что, как и свободные выборы, является высшим непосредственным выражением воли народа. Смысл референдума заключается в принятии гражданами Украины нормативных положений Конституции, законов и других важнейших решений общегосударственного и местного значения путем голосования.
Принципы участия граждан в всеукраинском референдуме определяются Законом Украины «О всеукраинском и местных референдумах» от 3 июля 1991 г., который в нормативном и процессуально процедурном регулировании требует правового совершенствования – более четкого определения терминологии, процедур проведения референдумов и механизма внедрения их результатов.
Институт референдума позволяет в разных формах привлекать народ к осуществлению законодательной власти или к консультированию из важных национальных проблем. Участие в референдумах не ограничивается для граждан Украины только голосованием. Законом предусмотрены следующие формы участия граждан Украины в референдумах: инициирование сбора подписей под требованием проведения всеукраинского или местного референдумов; организация и проведение соответствующих собраний граждан; сбора подписей граждан под требованием проведения референдума; ведение агитации за или против предложения об объявлении референдума, принятия закона или иного решения, выносимого на референдум; работа в комиссиях по референдуму; присутствие в день проведения референдума в помещениях для голосования либо на заседаниях комиссий с референдума при подсчете голосов и определении результатов голосования (с целью обеспечения гласности) и тому подобное.
Конституционное законодательство о выборах в Украине составляют законы Украины «О выборах народных депутатов Украины» от 25 марта 2004 г. (в ред. от 7 июля 2005 г.), «О выборах Президента Украины» от 5 марта 1999 г. (в ред. от 18 марта 2004 г.), «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов» от 10 июля 2010 г., «О Центральную избирательную комиссию» от 30 июня 2004 г., «О Государственном реестре избирателей» от 22 февраля 2007 г. (в ред. от 21 сентября 2010 г. (все – с изменениями)). Большинство избирательных процедур, насколько это возможно, унифицированные в указанных законах, в том числе в отношении активного и пассивного избирательного права – несмотря на некоторые отличия, элементы участия граждан в таких избирательных процессах совпадают.
Базовым в избирательном законодательстве считается закон о выборах народных депутатов, поскольку он регламентирует наиболее важную форму реализации непосредственной демократии, определяет главные элементы представительной демократии и становится своеобразной «матрицей» для других законов о выборах. Непосредственное участие граждан в управлении государственными делами находит наиболее наглядное проявление на выборах народных депутатов, поскольку через них граждане выбирают своих представителей, которые будут осуществлять свои полномочия от имени народа Украины.
Участие граждан в избирательном процессе не ограничивается осуществлением волеизъявления непосредственно в день голосования на избирательном участке. Они могут быть активными участниками выборов не только как собственно избиратели (граждане Украины, которые имеют право голоса), но и в широком смысле как члены избирательных комиссий, кандидаты на выборную должность, лица, которые осуществляют общественный контроль за проведением выборов: официальные наблюдатели от партий (блоков) или кандидатов, доверенные лица кандидатов, уполномоченные лица, представители (в Центральной избирательной комиссии с правом совещательного голоса) политических партий (блоков) – субъектов избирательного процесса
Относительно формулировки ч. 1 комментируемой статьи высказана правовая позиция Конституционным Судом Украины в соответствии с п. 2 резолютивной части Решения от 6 июля 1999 г. № 7 рп (дело о совместительстве должностей народного депутата Украины и городского головы), положение, согласно которому граждане имеют право «свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органов местного самоуправления», в контексте положений ч. 2 ст. 78 Конституции надо понимать так, что гражданину Украины предоставлено право свободно быть избранным в любой орган государственной власти, в частности Верховной Рады Украины, в орган местного самоуправления – сельского, поселкового, городского, районного, областного совета, а также быть избранным сельским, поселковым, городским головой, но реализовать приобретенный представительский мандат гражданин может только в одном из этих органов или на должности сельского, поселкового, городского головы.
В части 2 комментируемой статьи закреплено равное право доступа граждан к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления. Равный доступ к государственной службе призван обеспечить нормальную изменяемость и возобновление чиновничества. Несмотря на то, что право на равный доступ к публичным функциям и должностям было сформулировано уже в рамках буржуазного конституционализма XVIII ст., в Украине оно является конституционным нововведением. Появление этого демократического права в Конституции Украины обусловлена стремлением предотвратить бюрократическим тенденциям в государственном аппарате.
Указанные правоотношения, кроме Конституции, регулируются законами Украины «О государственной службе» от 16 декабря 1993 г. и «О службе в органах местного самоуправления» от 7 июня 2001 г. (с изменениями), которые и должны определять порядок доступа граждан к такой службы.
Государственная служба в Украине – это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате для практического выполнения задач и функций государства и получают заработную плату за счет государственных средств (ст. 1 Закона). Такое право не означает абсолютного равенства. Статья 4 Закона разъясняет понятие равенства: право на государственную службу имеют граждане Украины независимо от происхождения, социального и имущественного состояния, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, местожительства, которые получили соответствующее образование и профессиональную подготовку и прошли в установленном порядке конкурсный отбор или по другой процедуре, предусмотренной Кабинетом Министров Украины. Следовательно, на государственную службу может быть принят каждый гражданин Украины, но при условии, что он имеет определенные знания, опыт, отвечает квалификационным и иным законным требованиям, компетентный в соответствующей отрасли или сфере управления, а также прошел конкурсный или иной отбор.
Таким образом, Закон Украины «О государственной службе» устанавливает три условные группы требований, соблюдение которых необходимо для поступления и прохождения государственной службы. Первая и вторая касаются правового статуса гражданина – гражданство Украины, возраст пребывания на государственной службе, а также отсутствие ограничений (запретов) на принятия и прохождения государственной службы. Третья группа связана со специальными требованиями по образованию и квалификации (профессиональной подготовке), конкурсному отбору или зачислению на государственную службу по другой установленной процедуре. Из положений Решения Конституционного Суда Украины от 14 декабря 1999 г. следует также требование к государственному служащему в отношении знания государственного – украинского языка. Все эти дополнительные условия являются одинаковыми в отношении всех граждан, а потому не нарушают закрепленный в ст. 24 Конституции Украины принцип, согласно которому граждане имеют равные конституционные права и свободы.
Служба в органах местного самоуправления (ст. 1 соответствующего Закона) – это профессиональная, на постоянной основе деятельность граждан Украины, которые занимают должности в органах местного самоуправления, направленная на реализацию территориальной громадой своего права на местное самоуправление и отдельных полномочий органов исполнительной власти, предоставленных законом. Право на службу в органах местного самоуправления (ст. 5 Закона) имеют граждане Украины независимо от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, срока проживания на соответствующей территории. На должность могут быть назначены лица, имеющие соответствующее образование и профессиональную подготовку, владеют государственным языком в объемах, достаточных для выполнения служебных обязанностей.
Украина, как и любое другое государство, защищая свой суверенитет и независимость на уровне Конституции, закрепляет значительное количество политических прав и свобод и предоставляет гарантии их осуществления только своим гражданам. Все субъективные права, закрепленные в комментируемой статье Основного Закона, принадлежат исключительно гражданам Украины, правосубъектность которых в политической сфере общественных отношений наступает в 18 лет с появлением возможности реализовать право голоса.
Другой комментарий к статье 38 Конституции Украины
В этой статье Конституции реализованы требования статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, которая провозглашает право каждого принимать участие в управлении своей страной как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, а также право на равный доступ каждого к государственной службе в своей стране.
Одним из институтов непосредственной демократии, гарантирует прямое народовластие, реализацию права граждан на участие в управлении государственными делами на всех уровнях, является референдум.
Референдумы – всенародные голосования, которые проводятся в связи с принятием важных законов или внесением в них существенных изменений, решением принципиальных внутриполитических или внешнеполитических вопросов.
В зависимости от предмета рассмотрения референдумы делятся на конституционный, законодательный, консультативный. По сфере применения референдум может быть общегосударственным или в административно-территориальных единицах. Порядок их подготовки и проведения регулируется Конституцией Украины и Законом Украины “О всеукраинском и местных референдумах” от С июля 1991 г.
Закон определяет всеукраинский референдум как способ принятия гражданами Украины путем голосования законов Украины, других решений по важным вопросам общегосударственного значения, который заключается в непосредственном выявлении воли народа.
Местный референдум – способ принятия гражданами Украины, которые постоянно проживают на территории соответствующей административно-территориальной единицы, решений по важнейшим вопросам местного значения.
Избирательная система Украины предусматривает общее, равное и прямое избирательное право.
Принцип всеобщности означает, что в выборах могут участвовать все граждане, достигшие определенного возраста, без каких-либо ограничений, кроме случаев, определенных законом (см. комментарий к ст. 70). Принцип равенства предусматривает участие в выборах граждан на равных правах, когда каждый избиратель имеет один голос. Принцип прямого избирательного права требует непосредственного избрания депутатов.
Одной из важных основ демократизма политических выборов является секретность голосования.
Государственная служба вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими по выборам, назначению или по конкурсу должности в государственных учреждениях и получают вознаграждение за свой труд.
Исходя из конституціїних положений о равноправии граждан, на государственную службу и в органы местного самоуправления может быть принят каждый гражданин, который имеет определенные знания, компетентный в соответствующей отрасли или сфере управления. :
Любые прямые или косвенные льготы или ограничения и относительно избирательных прав или государственной службы в зависимости от происхождения, имущественного состояния, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии. политических убеждений, рода и характера занятий, не предусмотренные законом, запрещены.