Статья 56 Конституции Украины

Новая редакция ст. 56 Конституции Украины с Комментариями.

Каждый имеет право на возмещение за счет государства или органов местного самоуправления материального и морального вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездеятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий.

Комментарий к ст. 56 Конституции Украины

Положения комментируемой статьи Конституции устанавливают имущественную ответственность государства и органов местного самоуправления за принятие незаконных решений, действия или бездеятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий.

Эта норма развивает положения ч. 2 ст. 3 Конституции о том, что «государство отвечает перед человеком за свою деятельность», а также положения ряда международно правовых актов о защите прав человека и основополагающих свобод. В частности, согласно п. 5 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый, кто является потерпевшим от ареста или задержания, осуществленного вопреки положениям относительно обеспеченного законом права на свободу и личную неприкосновенность, имеет обеспеченное правовой санкцией право на возмещение. Кроме того, нарушения любых прав человека и основополагающих свобод, предусмотренных Конвенцией, может тянуть возмещения потерпевшему вреда со стороны государства. Об этом свидетельствует, в частности, ст. 41 Конвенции: если Европейский суд по правам человека признает факт нарушения Конвенции или протоколов к ней и если внутреннее право соответствующей Высокой Договорной Стороны предусматривает лишь частичное возмещение, суд, в случае необходимости, предоставляет потерпевшей стороне справедливую сатисфакцию.

Значение положений о возмещении причиненного вреда публичными органами подтверждается тем, что согласно ст. 64 Конституции права, предусмотренные комментируемым статье, не могут быть ограничены даже в условиях военного и чрезвычайного положения. Следовательно, законом не может быть ограничен объем ответственности публичных образований в этой части, тем больше государство и органы местного самоуправления не могут освобождаться от ответственности в связи с тем, что в том или ином законе взыскании ущерба связывается с законом, который не принят. Ведь положения ст. 56 Конституции является нормой прямого действия.

Положения комментируемой статьи конкретизируются в положениях Гражданского кодекса Украины, Хозяйственного кодекса Украины (далее – ХК Украины) и специальных законов, как ” от 1 декабря 1994 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда» от 17 апреля 1991 г. «О реабилитации жертв политических репрессий на Украине» и тому подобное.

Вопросы возмещения вреда, в том числе со стороны органов публичной власти, неоднократно становились предметом разъяснений высших судебных органов. В частности, можно отметить постановления Пленума Верховного Суда Украины № 4 от 31 марта 1995 года. «О судебной практике в делах о возмещении морального (неимущественного) вреда», № 6 от 27 марта 1992. «О практике рассмотрения судами гражданских дел по искам о возмещении ущерба», Разъяснения Высшего арбитражного суда «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с возмещением вреда» в редакции Рекомендаций Президиума Высшего хозяйственного суда № 04 5/239 от 29 декабря 2007 г. др.

Специальной нормой положениям комментируемой статьи выступают положения ст. 152 Конституции Украины, которыми предусматривается, что материальный или моральный ущерб, причиненный физическим или юридическим лицам актами и действиями, признанными неконституционными, возмещается государством в установленном законом порядке. Как видим, ст. 152 Конституции Украины является нормой прямого действия, в отличие от положений комментируемой статьи. Ведь ущерб, причиненный принятием акта, признанного впоследствии неконституционным, является специальным случаем взыскания ущерба за неправомерные решения, действия или бездействие, подлежащее применению только при условии принятия соответствующего закона, определяющего порядок взыскания.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления образуются и действуют согласно Конституции и законов Украины. В соответствии со статьями 170-172 ГК Украины государство и территориальные общины приобретают и осуществляют гражданские права и обязанности, в том числе в деликтных правоотношениях, через органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной законом.

Должностными лицами, согласно Закону Украины «О государственной службе» от 16 декабря 1993 г., считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Украины от 26 декабря 2003 г. № 15 «О судебной практике по делам о превышении власти или служебных полномочий» указано, что при решении вопроса о том, является ли лицо должностным, следует исходить из положений, содержащихся в примечаниях 1 и 2 к ст. 364 УК Украины, в которых указано, что служебными лицами являются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимают постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от формы собственности должности, связанные с выполнением организационно распорядительных или административно хозяйственных обязанностей, или выполняют такие обязанности за специальным полномочием. Должностное лицо наделено определенным объемом полномочий и в их пределах имеет право совершать действия, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения (например, право приема и увольнения работников, применения дисциплинарных или административных взысканий и др).

Положения комментируемой статьи предусматривают два субъекта, за счет которых возмещается вред, причиненный в результате принятия незаконного акта или совершения незаконного действия (бездействия) публичных органов или должностных (служебных) лиц – государство и органы местного самоуправления. Исходя из логики законодателя, государство отвечает за противоправные действия государственных органов и их должностных (служебных) лиц, а органы местного самоуправления – соответственно за свои противоправные деяния и противоправные деянии своих должностных (служебных) лиц. Эта ответственность не может быть возложена государством на ее органы или должностных (служебных) лиц, которые непосредственно приняли незаконное решение или совершили противоправное деяние в отношении лица. Это объясняется тем, что соответствующие должностные (служебные) лица осуществляют свои функции не в своих интересах, а от имени государства и в рамках возложенных на них государством функций. Соответственно, ограниченность сметы государственных органов, совершили незаконное деяние, не может служить основанием для ограничения размера взыскания в пользу потерпевшего лица.

Аналогичным образом, недопустимость переложения ответственности на должностных (служебных) лиц установлена и в отношении органов местного самоуправления и не может быть изменена законами Украины. В частности, согласно положениям ст. 77 Закона Украины «О местном самоуправлении» от 21 мая 1997 г. устанавливают, что вред, причиненный юридическим и физическим лицам в результате неправомерных решений, действий или бездействия органов местного самоуправления, возмещается за счет средств местного бюджета, а в результате неправомерных решений, действий или бездействия должностных лиц местного самоуправления – за счет их собственных средств в порядке, установленном законом. Но в свете комментируемой статьи Конституции, а также установлений ч. 4 ст. 1191 ГК Украины относительно права обратного требования к виновному лицу положения Закона Украины «О местном самоуправлении» (в части возмещения ущерба за счет собственных средств должностных лиц местного самоуправления) необходимо толковать как такие, которые устанавливают право на регрессные требования органов местного самоуправления к виновным лицам в случае возмещения потерпевшему причиненного вреда, но не освобождение этих органов от ответственности перед потерпевшим.

Положения комментируемой статьи, четко определяют субъекта ответственности за причинение вреда незаконными актами или действиями (бездействием) публичных органов и должностных (лиц), имеют и другое практическое значение. Возмещение ущерба по искам потерпевших от незаконного действия публичного органа или его должностного (служебного) лица должно осуществляться за счет средств Государственного или местного бюджетов. Согласно участию в деле о взыскании ущерба судебные органы должны привлекать органы Государственного казначейства, осуществляющие кассовое исполнение соответствующего бюджета, согласно бюджетному законодательству Украины, как другого ответчика.

Положения комментируемой статьи Конституции устанавливают имущественную ответственность государства и органов местного самоуправления за принятие незаконных решений, действия или бездеятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий.

Эта норма развивает положения ч. 2 ст. 3 Конституции о том, что «государство отвечает перед человеком за свою деятельность», а также положения ряда международно правовых актов о защите прав человека и основополагающих свобод. В частности, согласно п. 5 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый, кто является потерпевшим от ареста или задержания, осуществленного вопреки положениям относительно обеспеченного законом права на свободу и личную неприкосновенность, имеет обеспеченное правовой санкцией право на возмещение. Кроме того, нарушения любых прав человека и основополагающих свобод, предусмотренных Конвенцией, может тянуть возмещения потерпевшему вреда со стороны государства. Об этом свидетельствует, в частности, ст. 41 Конвенции: если Европейский суд по правам человека признает факт нарушения Конвенции или протоколов к ней и если внутреннее право соответствующей Высокой Договорной Стороны предусматривает лишь частичное возмещение, суд, в случае необходимости, предоставляет потерпевшей стороне справедливую сатисфакцию.

Значение положений о возмещении причиненного вреда публичными органами подтверждается тем, что согласно ст. 64 Конституции права, предусмотренные комментируемым статье, не могут быть ограничены даже в условиях военного и чрезвычайного положения. Следовательно, законом не может быть ограничен объем ответственности публичных образований в этой части, тем больше государство и органы местного самоуправления не могут освобождаться от ответственности в связи с тем, что в том или ином законе взыскании ущерба связывается с законом, который не принят. Ведь положения ст. 56 Конституции является нормой прямого действия.

Положения комментируемой статьи конкретизируются в положениях Гражданского кодекса Украины, Хозяйственного кодекса Украины (далее – ХК Украины) и специальных законов, как ” от 1 декабря 1994 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда» от 17 апреля 1991 г. «О реабилитации жертв политических репрессий на Украине» и тому подобное.

Вопросы возмещения вреда, в том числе со стороны органов публичной власти, неоднократно становились предметом разъяснений высших судебных органов. В частности, можно отметить постановления Пленума Верховного Суда Украины № 4 от 31 марта 1995 года. «О судебной практике в делах о возмещении морального (неимущественного) вреда», № 6 от 27 марта 1992. «О практике рассмотрения судами гражданских дел по искам о возмещении ущерба», Разъяснения Высшего арбитражного суда «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с возмещением вреда» в редакции Рекомендаций Президиума Высшего хозяйственного суда № 04 5/239 от 29 декабря 2007 г. др.

Специальной нормой положениям комментируемой статьи выступают положения ст. 152 Конституции Украины, которыми предусматривается, что материальный или моральный ущерб, причиненный физическим или юридическим лицам актами и действиями, признанными неконституционными, возмещается государством в установленном законом порядке. Как видим, ст. 152 Конституции Украины является нормой прямого действия, в отличие от положений комментируемой статьи. Ведь ущерб, причиненный принятием акта, признанного впоследствии неконституционным, является специальным случаем взыскания ущерба за неправомерные решения, действия или бездействие, подлежащее применению только при условии принятия соответствующего закона, определяющего порядок взыскания.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления образуются и действуют согласно Конституции и законов Украины. В соответствии со статьями 170-172 ГК Украины государство и территориальные общины приобретают и осуществляют гражданские права и обязанности, в том числе в деликтных правоотношениях, через органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной законом.

Должностными лицами, согласно Закону Украины «О государственной службе» от 16 декабря 1993 г., считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Украины от 26 декабря 2003 г. № 15 «О судебной практике по делам о превышении власти или служебных полномочий» указано, что при решении вопроса о том, является ли лицо должностным, следует исходить из положений, содержащихся в примечаниях 1 и 2 к ст. 364 УК Украины, в которых указано, что служебными лицами являются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимают постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от формы собственности должности, связанные с выполнением организационно распорядительных или административно хозяйственных обязанностей, или выполняют такие обязанности за специальным полномочием. Должностное лицо наделено определенным объемом полномочий и в их пределах имеет право совершать действия, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения (например, право приема и увольнения работников, применения дисциплинарных или административных взысканий и др).

Положения комментируемой статьи предусматривают два субъекта, за счет которых возмещается вред, причиненный в результате принятия незаконного акта или совершения незаконного действия (бездействия) публичных органов или должностных (служебных) лиц – государство и органы местного самоуправления. Исходя из логики законодателя, государство отвечает за противоправные действия государственных органов и их должностных (служебных) лиц, а органы местного самоуправления – соответственно за свои противоправные деяния и противоправные деянии своих должностных (служебных) лиц. Эта ответственность не может быть возложена государством на ее органы или должностных (служебных) лиц, которые непосредственно приняли незаконное решение или совершили противоправное деяние в отношении лица. Это объясняется тем, что соответствующие должностные (служебные) лица осуществляют свои функции не в своих интересах, а от имени государства и в рамках возложенных на них государством функций. Соответственно, ограниченность сметы государственных органов, совершили незаконное деяние, не может служить основанием для ограничения размера взыскания в пользу потерпевшего лица.

Аналогичным образом, недопустимость переложения ответственности на должностных (служебных) лиц установлена и в отношении органов местного самоуправления и не может быть изменена законами Украины. В частности, согласно положениям ст. 77 Закона Украины «О местном самоуправлении» от 21 мая 1997 г. устанавливают, что вред, причиненный юридическим и физическим лицам в результате неправомерных решений, действий или бездействия органов местного самоуправления, возмещается за счет средств местного бюджета, а в результате неправомерных решений, действий или бездействия должностных лиц местного самоуправления – за счет их собственных средств в порядке, установленном законом. Но в свете комментируемой статьи Конституции, а также установлений ч. 4 ст. 1191 ГК Украины относительно права обратного требования к виновному лицу положения Закона Украины «О местном самоуправлении» (в части возмещения ущерба за счет собственных средств должностных лиц местного самоуправления) необходимо толковать как такие, которые устанавливают право на регрессные требования органов местного самоуправления к виновным лицам в случае возмещения потерпевшему причиненного вреда, но не освобождение этих органов от ответственности перед потерпевшим.

Положения комментируемой статьи, четко определяют субъекта ответственности за причинение вреда незаконными актами или действиями (бездействием) публичных органов и должностных (лиц), имеют и другое практическое значение. Возмещение ущерба по искам потерпевших от незаконного действия публичного органа или его должностного (служебного) лица должно осуществляться за счет средств Государственного или местного бюджетов. Согласно участию в деле о взыскании ущерба судебные органы должны привлекать органы Государственного казначейства, осуществляющие кассовое исполнение соответствующего бюджета, согласно бюджетному законодательству Украины, как другого ответчика.

Другой комментарий к статье 56 Конституции Украины

Содержание ст. 56 Конституции закрепляет в национальном законодательстве право на материальную защиту лица-принцип имущественной ответственности. В ней подчеркивается, что основанием возникновения такого права являются незаконные действия или бездействие органов государственной власти, местного самоуправления или их служебных лиц при осуществлении ими полномочий. То есть конституционная норма, которая рассматривается, направлена на защиту граждан, пострадавших от произвола органов государственной власти, местного самоуправления или их сотрудников при осуществлении ими управленческих функций, а также на укрепление законности в деятельности этих органов.

В Гражданском кодексе глава 40, которая сейчас насчитывает 28 статей, посвященная обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда.

В частности, в ст. 441, 442 предусмотрена ответственность организации за вред, причиненный по вине ее работников при исполнении ими своих трудовых (служебных) обязанностей, а также ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных, общественных организаций и должностных лиц при исполнении ими своих обязанностей в области административного управления.

Провозглашение Конституцией права на возмещение морального вреда среди основных прав граждан является значительным шагом на пути всестороннего обеспечения прав и свобод человека. Осуществленное впервые в конституционной практике оно свидетельствует о реальности определенного в рамках государственной политики принципа приоритета общечеловеческих ценностей.

Суть нормы о возмещении морального вреда, закрепленной в Основном Законе Украины, заключается прежде всего в том, что впервые в истории существования нашего государства достоинство личности признана социальной ценностью, а права человека рассматриваются как такие, которые определяют направленность деятельности государства. Поскольку государство гарантирует возмещение за счет государства морального ущерба, причиненного незаконными действиями или бездействием его органов или представителей, наконец, в выборе между государством и лицом, И между общим и индивидуальным, предпочтение отдано последнему. 1

Не известная ранее отечественному праву норма о возмещении морального вреда появилась в законодательстве Украины в период его интенсивного развития в 1991 – 1993 гг. с принятием специальных законов, регулирующих разнообразные общественные отношения. В частности, предусматривается компенсация морального вреда, причиненного вследствие распространения сведений, порочащих честь и достоинство и не соответствуют действительности; продажи товаров или предоставления услуг ненадлежащего качества; увечья или иного повреждения здоровья; незаконного пребывания под следствием и судом.

Действующий Гражданский кодекс предусматривает компенсацию морального вреда как один из способов защиты гражданских прав (ст. 6), раскрывает вопросы возмещения морального вреда в связи с защитой чести, достоинства и деловой репутации (ст. 7).

О возмещении морального ущерба идет речь и в ч 8 ст 9 Закона Украины “Об оперативно-розыскной деятельности” от 18 февраля 1992 г., а именно, в случаях нарушения прав и свобод человека или юридических лиц, а также в случае, если причастность к правонарушению лица, в отношении которого осуществлялись оперативно-розыскные мероприятия, не подтвердилась. Служба безопасности Украины, Министерство внутренних дел Украины, Пограничные войска Украины, Управление охраны высших должностных лиц Украины обязаны восстановить нарушенные права и возместить причиненные материальные и моральные убытки.

Следует учитывать, что, присуждая возмещение вреда, суд, исходя из обстоятельств дела, обязывает: лицо, ответственное за вред, возместить его в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т. др.) или полностью возместить причиненные убытки. Моральный вред возмещается в денежной или иной материальной форме по решению суда независимо от возмещения имущественного вреда.

Во всех случаях возмещение возможно, если доказана вина того, кто причинил вред. При этом не имеет значения форма вины: или умысел, или неосторожность, за исключением отдельных предусмотренных законом случаев. Так, вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного заключения под стражу как меры пресечения, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Кстати, подобный порядок возмещения за убытки, нанесенные сотрудниками Службы безопасности Украины или налоговой службы при исполнении ими своих обязанностей-компенсация за счет государственного бюджета-предусмотрено в ч. со ст. 35 Закона Украины “О Службе безопасности Украины” от 25 марта 1992 г.„ и в ч. со ст. 13 Закона Украины “О государственной налоговой службе в Украине” от 24 декабря 1993 г.