Статья 73 Конституции Украины

Новая редакция ст. 73 Конституции Украины с Комментариями.

Исключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменении территории Украины.

Комментарий к ст. 73 Конституции Украины

Комментируемая статья касается предмета так называемых «обязательных» референдумов, которые являются необходимыми стадиями принятия решений по определенным вопросам. Таких вопросов согласно действующей Конституции два: первое-обозначенное в комментируемой статье, второе-референдум по утверждению законопроекта О внесении изменений в разделы I, III и XIII Основного Закона. Референдум по первому вопросу назначает Верховная Рада Украины (п. 2ч. 1 ст. 85 Конституции), с другой – Президент Украины (п. 6 ч. 1 ст. 106).

Действующий Закон Украины от 3 июля 1991 г. «О всеукраинском и местных референдумах» предусматривает еще один обязательный референдум: «Исключительно всеукраинским референдумом решается вопрос о реализации права народа Украины на самоопределение и вхождение Украины в государственных федеральных и конфедеративных образований или выход из них» (ч. 2 ст. 5 Закона). Относительно возможности постановки указанных вопросов в один ряд с вопросами, по которым Конституцией предусмотрено проведение обязательных референдумов, следует отметить следующее.

Во-первых, предмет референдума, указанный в ч. 2 ст 5 вышеупомянутого закона, имеет скорее исторический характер в отношении современной конституционной модели института референдума. Это связано с условиями и временем, когда принимался упомянутый Закон. Во многих моментах эти положения уже утратили свою актуальность с точки зрения регулирования референдумных правоотношений. Так, право на самоопределение было реализовано Украинским народом путем утверждения на всеукраинском референдуме 1 декабря 1991 г. Акта провозглашения независимости Украины и, как следствие, создания собственного государства. Таким образом, можно считать эту норму исчерпавшей свое действие, поскольку была полностью реализована.

Относительно «вхождение Украины в государственных федеральных и конфедеративных образований или выход из них», то это предписание также следует рассматривать сквозь призму исторических условий его введения, а именно период, когда наша страна стояла на распутье – или быть суверенным субъектом международного жизни или же быть составляющей нового межгосударственного образования, что должно появиться на основе СССР.

Во вторых, последнюю формулу по решению вопросов изменения статуса Украины следует рассматривать сквозь призму положений раздела И действующей Конституции: указанные вопросы без внесения соответствующих изменений в этот раздел (в котором, по сути, определены основные принципы конституционного строя) не могут быть решены. А как было отмечено ранее, законопроект О внесении изменений в раздел и основной закон подлежит утверждению на всеукраинском референдуме. Выделять же вхождение Украины в федеративных или конфедеративных образований, как это предлагают в литературе, означает нивелировать установленное Конституцией соотношение форм непосредственной и представительной демократии в реализации власти народом. Это довольно принципиальный вопрос, на котором отмечал Конституционный Суд Украины в своем решении от 16 апреля 2008 г. № 6 рп / 2008.

Предмет обязательного референдума, указанный в ст. 73 Конституции, не является характерным для западных демократий. Как правило, эти вопросы решаются парламентом (правда, при этом требуется квалифицированное большинство голосов парламентариев). Более привычным для европейского конституционализма является введение обязательности проведения референдума относительно делегирование своих суверенных прав международным организациям (например, Дания) и решение вопросов, связанных с участием страны в Европейском Союзе (например, Эстония, Франция). Обязательные референдумы по решению сугубо “территориальных” вопросов фактически упоминаются в европейских конституциях лишь однажды: согласно статьям 132, 133 Конституции Италии исключительно местным референдумом решается вопрос о слиянии областей, образовании новых областей, отделении коммун и провинций от одних областей и присоединении их к другим.

Заслуживающим внимания в этом контексте является исследование нормативных источников, предшествовавших действующей Конституции, а также исторических документов, связанных с его разработкой и принятием. Так, Законом Украины от 19 июня 1992 г. ст. 70 Конституции (Основного Закона) Украины 1978 г. была изложена в следующей редакции: «Территория Украины является единой, неделимой, неприкосновенной и целостной. Любые изменения территории и государственных границ Украины без согласия народа Украины не разрешаются». Аналогичную норму народные депутаты Украины включили и в проект Конституции Украины (ст. 7), вынесенного на всенародное обсуждение 1 июля 1992 г. Обращаем внимание, что на этом этапе комментируемая норма выкладывалась рядом с таким принципом конституционного строя, как территориальная целостность. Причем речь шла не только об изменении территории, но и об изменении границ, а также не только в сторону уменьшения, но (насколько формальное толкование нормы позволяет сделать такой вывод) и в сторону увеличения площади Украины. Из указанного анализа можно сделать вывод, что законодатель с учетом новой архитектоники Основного Закона на этапе окончательного принятия Конституции выделил положение о порядке принятия решения об изменении территории Украины.

Что касается действующего законодательства, то в нем отсутствует законодательная дефиниция термина «территория», поскольку его применение более характерное для международного права. Так, в международных соглашениях, заключенных Украиной, можно встретить такое определение «территории»: под территорией понимается «земные поверхности, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними, находящиеся под суверенитетом этого государства» (см., например подп. «г» и. 1 ст. 1 Соглашения между Правительством Украины и Правительством Республики Армения о воздушном сообщении от 17 июня 1995 г.).

По поводу территории Украины, то есть ее составляющих, в Конституции указывается ее разделение на конкретные области, а также вхождение в ее состав Киева, Севастополя и Автономной Республики Крым (ст. 133 Основного Закона). В нашем случае указаны названия существующих административно территориальных единиц, но при этом не сделана «привязка» территории Украины исторически сформировавшихся местностей, имеющих свои конкретные пространственные границы, как это, например, сделано в Конституции Латвии: «Территорию государства Латвия в пределах, установленных международными договорами, составляют Лифляндия, Латлагія, Курляндия и Земгалія» (ст. 3).

Определить состав территории Украины можно, выяснив вопрос о государственные границы Украины. Согласно Закону Украины от 4 ноября 1991 г. «О государственном границу Украины», государственной границей Украины является линия и вертикальная поверхность, проходящая по этой линии, которые определяют границы территории Украины – суши, вод, недр, воздушного пространства. Пределы Украины за государственной границей определены в ст. 5 Закона Украины от 12 сентября 1991 г. «О право преемственности Украины»: государственной границей Украины является Государственная граница Союза ССР, отграничивающие территорию Украины от других государств, и граница между Украинской ССР и Белорусской ССР, РСФСР, Республикой Молдова по состоянию на 16 июля 1990 г.

Других конституционно значимых документов по этому поводу не принималось, поэтому можно считать, что под «территорией» в ст. 73 и других статьях Конституции понимается территория в пределах государственной границы, определенного ст. 5 Закона Украины «О правопреемстве Украины».

В Конституции Украины относительно территории Украины неоднократно применяется такая ее характеристика, как целостность: «Территория Украины в пределах существующей границы является целостной и неприкосновенной» (ч. 3 ст. 2); «Защита суверенитета и территориальной целостности Украины… являются важнейшими функциями государства, делом всего Украинского народа (ч. 1 ст. 17); «Образование и деятельность политических партий и общественных организаций, программные цели или действия которых направлены на… нарушение суверенитета и территориальной целостности государства» (ч. 1 ст. 37); «Защита Отечества, независимости и территориальной целостности Украины, почитание ее государственных символов является обязанностью граждан Украины (ч. 1 ст. 65); «Президент Украины является гарантом… территориальной целостности Украины» (ч. 2 ст. 102); «Конституция Украины не может быть изменена, если изменения… направлены на ликвидацию независимости или на нарушение территориальной целостности Украины “» ч. и ст. 157).

На последнем положении хотелось бы остановить внимание, поскольку Конституция признает «территориальную целостность» неприкосновенной ценностью. С учетом системного толкования норм Конституции, касающихся территории Украины, сохранения ее целостности и неприкосновенности, можно сделать вывод, что решение об изменении территории в сторону ее уменьшения по площади, с учетом определенных законодательством государственных границ, невозможно. Поскольку для этого необходимо будет изменять в. 2 Конституции Украины, а такие изменения через предписания ст. 152 Конституции принимать запрещено.

Зато, вполне вероятным является проведение референдума по поводу увеличения территории Украины путем вхождения в состав нашей страны новых территориальных образований или даже государств. Вместе с тем не исключается возможность интерпретировать комментируемое положение Конституции в аспекте одной из ключевых основ конституционного строя – принципа унитаризма. То есть можно предположить, что потенциальным предметом референдума, предусмотренного ст. 73 Основного Закона, может быть изменение формы территориального устройства, однако и здесь «на пути» стоит неприкосновенность «территориальной целостности», которую также можно рассматривать как невозможность отхода от принципа унитаризма.

Другой комментарий к статье 73 Конституции Украины

Согласно Конституции Украины и действующего законодательства, в частности Закона “О всеукраинском и местных референдумах”, проводятся два основных вида референдумов: всеукраинский и местные. Они отличаются между собой субъектами (органами, которые их назначают), по срокам проведения и другим признакам. Но главное отличие от всеукраинского местных референдумов заключается в их предметах, то есть вопросах, что на них выносятся.

В частности, согласно указанному закону предметом всеукраинского референдума может быть утверждение Конституции Украины, и отдельных положений и внесение в нее изменений и дополнений; принятие, изменение или отмена законов Украины или их отдельных положений; принятие решений, которые определяются содержанием Конституции Украины, законов Украины и других правовых актов.

За этим же законом (ст. 4) предметом местного референдума может быть принятие, изменение или отмена решений по вопросам, отнесенным законодательством Украины к ведению органов местного самоуправления соответствующих территориальных общин.

На всеукраинский референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией к ведению Украины, то есть вопросы общегосударственного значения, а на местные референдумы – соответствующие вопросы местного значения.

Законом определяются вопросы, которые решаются исключительно всеукраинским референдумом, а также вопросы, решаемые исключительно местными референдумами в соответствующих административно-территориальных единицах. Несмотря на эти положения закона, в ряде районов, областей, городов Украины наблюдаются попытки назначения и проведения местных референдумов по вопросам общегосударственного и общенационального значения: о государственном языке, территорию, гражданство, что недопустимо.

С целью предупреждения вынесения на местные референдумы вопросов общегосударственного и обще-национального значения в этой статье Конституции говорится. что исключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменении территории Украины

В случае вынесения этого вопроса на местных референдумах решения соответствующих местных органов государственной исполнительной власти или органов местного самоуправления должны считаться недействительными. Понятно, что не имеют юридической силы и решения, принятые на местных референдумах по этим вопросам.