Новая редакция ст. 91 Конституции Украины с Комментариями.

Верховная Рада Украины принимает законы, постановления и другие акты большинством от ее конституционного состава, кроме случаев, предусмотренных настоящей Конституцией.

Комментарий к ст. 91 Конституции Украины

Комментируемая статья рассматривает виды правовых актов, принимаемых парламентом Украины. Конкретизация видов правовых актов, которые уполномочена принимать Верховная Рада Украины, продлена в Регламенте Верховной Рады Украины, утвержденном Законом от 10 февраля 2010 г., согласно которого актами Верховной Рады есть «законы, постановления, резолюции, декларации, обращения, заявления» (ч. 2 ст. 46). Конституционный Суд Украины в своем решении от 14 октября 2003 г. № 16 рп/2003 отметил, что термин «акты», который употребляется в комментируемой статье, следует понимать как «решение Верховной Рады Украины в форме законов, постановлений и тому подобное, которые принимаются Верховной Радой Украины, определенной Конституцией Украины количеством голосов народных депутатов Украины».

В Регламенте акты парламента разделены на акты, содержащие положения нормативного характера, и другие акты, которые вытекают из учредительных, организационных, контрольных и иных функций Верховной Рады Украины.

Под законопроектами понимаются проекты законов и постановлений, содержащих положения нормативного характера (п. 1 ч. 6 ст. 89 Регламента), под проектами других актов – проекты постановлений, резолюций, деклараций, обращений, заявлений, вытекающих из учредительных, контрольных и других функций Верховной Рады Украины (п. 2 ч. 6 ст. 89 Регламента). Таким образом, законодатель предоставил парламента Украины возможность определять вид акта парламента в зависимости от специфики проблемы, которая решается. Такой подход является оправданным, учитывая принятие Верховной Радой актов из разных сфер государственной и общественной жизни.

Верховная Рада принимает решения исключительно на ее пленарных заседаниях после обсуждения вопросов большинством голосов народных депутатов от конституционного состава Верховной Рады, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины и Регламентом (ч. 1 ст. 47 Регламента).

В современной правовой системе Украины действуют принятые парламентом акты Украины с такими названиями: Конституция, закон, основы законодательства, кодекс, декларация, Акт провозглашения независимости Украины, заявление, обращение, постановление. Большинство из них охватывается таким общим понятием, как законодательные акты. Ратифицированные Верховной Радой Украины международные акты становятся частью национальной правовой системы.

Закон-нормативный акт высшей юридической силы, принятый согласно четко определенной законодательной процедуре представительным органом власти и подписанный главой государства. Законами регулируются наиболее важные общественные отношения. В иерархии правовых актов закон занимает наивысшее место после Конституции. Право принимать законы во всех странах относится к исключительным полномочиям представительных органов власти. В демократическом государстве не может быть параллельного органа, который бы имел право принимать акты аналогичной юридической силы. Поскольку по сравнению с другими нормативно правовыми актами в государстве закон имеет высшую юридическую силу, то все подзаконные акты не должны противоречить его положениям. Закон регулирует наиболее важные общественные отношения общего характера. Законы в Украине могут приниматься также путем всеукраинского референдума. Закон – основной источник права национальной правовой системы Украины. К формальным признакам закона относится особый порядок его принятия парламентом. Этот порядок включает в себя обязательные стадии законодательного процесса, предусмотренные Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины. Принятие закона обязательно включает в себя следующие стадии: внесение законопроекта в законодательный орган; обсуждение законопроекта; принятие закона; подписание закона; его опубликование (обнародование).

Законы Украины могут быть изменены или отменены только Верховной Радой Украины, то есть органом, которым они были приняты. Конституционный Суд Украины может признать закон неконституционным полностью или в отдельной части, в результате чего весь текст закона или отдельные его положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Но это не означает отмены или изменения самого закона. Отменить или изменить закон может только сам парламент Украины и никто другой, потому что только Верховная Рада Украины – единственный орган законодательной власти в Украине и только ей среди органов государственной власти характерна законодательная функция. Это исключительная прерогатива парламента Украины.

В Украине еще ни один закон не был принят путем всеукраинского референдума. Такая возможность не исключается, и если она будет реализована, то стадии и процедуры принятия закона в такой способ должны происходить в соответствии с нормами Конституции Украины и Закона Украины «О всеукраинском и местных референдумах».

Постановление Верховной Рады Украины – правовой акт парламента, принимаемым большинством от его конституционного состава и подписывается Председателем Верховной Рады Украины.

Постановления Верховной Рады принимаются по конкретным вопросам с целью осуществления ее учредительной, организационной, контрольной и других функций. Такие постановления Верховного Совета вступают в силу со дня их принятия, если иное не предусмотрено самим постановлением.

Постановления, как и другие акты (резолюции, декларации, обращения, заявления) Верховной Рады, определены ст. 46 Регламента, Верховная Рада принимает большинством голосов народных депутатов от ее конституционного состава, кроме случаев, определенных Конституцией Украины.

Постановления и другие акты Верховной Рады принимаются с соблюдением процедуры, предусмотренной для рассмотрения законопроектов в первом чтении с принятием их в целом, если Верховной Радой не принято иного решения. Постановления и другие акты, принятые Верховной Радой, подписывает и обнародует председатель Верховной Рады Украины.

Постановления, принятые Верховной Радой, содержащие положения нормативного характера, вступают в силу со дня их официального обнародования, если ими не предусмотрено иное.

Постановления, в частности, принимаются по вопросам назначения всеукраинского референдума, по вопросу, определенного ст. 73 Конституции Украины, принятие решения относительно отчета о выполнении Государственного бюджета Украины; назначение выборов Президента Украины в сроки, предусмотренные Конституцией; рассмотрение и принятие решения относительно одобрения Программы деятельности Кабинета Министров Украины; дача согласия на назначение Президентом Украины Премьер-министра Украины; назначение или избрание на должности, увольнение с должностей, предоставление согласия на назначение и увольнение из должностей в случаях, предусмотренных Конституцией Украины; назначение на должности и освобождение от должностей Председателя и других членов Счетной палаты, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, Председателя Национального банка Украины; избрание судей; назначение очередных и внеочередных выборов в органы местного самоуправления; назначение на должность и освобождение от должности руководителя аппарата Верховной Рады Украины; образование временных следственных комиссий Верховной Рады Украины по соответствующим вопросам и тому подобное. Порядок принятия постановлений парламента Украины определяется Регламентом Верховной Рады Украины.

Постановления Верховной Рады Украины рассматривают в основном регулирования внутрипарламентских отношений, назначении и освобождении соответствующих должностных лиц, контроль Верховной Рады за состоянием выполнения соответствующих правительственных программ, реализацию Кабинетом Министров Украины конкретных проблем. Принятие постановлений парламента связано с реализацией Верховной Радой законодательной, учредительной и контрольной функций. Без принятия постановлений невозможно обеспечить оптимальную организацию работы парламента.

Среди других актов Верховной Рады Украины особое значение имеют декларации, в которых в наибольшей степени сочетаются политические и правовые аспекты регулирования общественных отношений. Декларация – политико правовой акт, который официально провозглашает определенные намерения государства, обусловливает направления, принципы государственной правовой политики, реализуемых в Конституции и законах Украины. Декларация в общей форме определяет направленность конституционно правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений. Так, Декларация о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г. определила демократический вектор развития Украинского государства и общества, утверждения Украины как независимого, суверенного, демократического, правового, социального государства, определила демократическую направленность национальной правовой системы Украины на современном этапе. Концептуальные положения Декларации легли в основу действующей Конституции Украины. Декларация прав национальностей Украины от 1 июля 1991 г. определила вектор государственной политики Украины в сфере национальных отношений, обеспечения прав национальных меньшинств. Положения деклараций реализуются с помощью более конкретных правовых предписаний. Так, положения Декларации прав национальностей Украины нашли воплощение прежде всего в Законе Украины от 25 июня 1992 г. «О национальных меньшинствах в Украине».

Заявления и обращения – акты Верховной Рады Украины, которые содержат призывы к парламентов, других высших органов иностранных стран совершить определенные действия или воздержаться от определенных действий с целью поддержания мира, дальнейшего развития двусторонних и многосторонних отношений, устранения оснований осложнения международного положения в целом или двусторонних отношений. Например, в Заявлении

Верховной Рады Украины от 5 июля 1991 г. давалась оценка заявлению парламента Румынии “о пакте Риббентропа Молотова и его последствиях для Румынии”, где были выдвинуты территориальные претензии к Украине. В Заявлении Верховной Рады Украины были сформулированы предложения по развитию двусторонних отношений с Румынией в соответствии с общепризнанными принципами международного права. Призыв к развитию двусторонних связей между Украиной и Россией содержится в Обращении Верховного Совета Украины к Верховной Рады и Президента России от 24 августа 1991 г.

Для развития украинской государственности и правовой системы особое значение имеет принятый 24 августа 1991. Акт провозглашения независимости Украины, в котором было определено, что Верховная Рада торжественно провозглашает независимость Украины и создание самостоятельного украинского государства – Украины, что территория Украины является неделимой и неприкосновенной и что отныне на территории Украины имеют силу исключительно Конституция и законы Украины. Положения этого документа нашли воплощение в Конституции Украины 1996 г., других законах и подзаконных актах.

Верховная Рада Украины принимает законы, постановления и другие акты большинством от ее конституционного состава, то есть не менее 226 голосами. Согласно решению Конституционного Суда Украины по делу об официальном толковании положений статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституции Украины (относительно полномочий Верховной Рады Украины) от 17 октября 2002 г. № 17 рп/2002 Верховная Рада Украины правомочна принимать законы и реализовывать другие конституционно определенные полномочия при условии присутствия на ее пленарных заседаниях на момент голосования того количества народных депутатов Украины, которая согласно Конституции необходима для принятия соответствующего решения. Конституционный Суд также решил, что положение частей 2,3 В. 84 и В. 91 Конституции Украины относительно участия народных депутатов в принятии Верховной Радой Украины решений надо понимать так: когда за предлагаемое решение проголосовало определена Конституцией Украины количество народных депутатов Украины, оно считается принятым независимо от того, сколько народных депутатов Украины не принимали участия в голосовании. В Решении Конституционного Суда Украины от 7 июля 1998 г. № 11 рп/98 по делу относительно порядка голосования и повторного рассмотрения законов отмечается, что решение Верховной Рады Украины, в частности законы, постановления, другие акты, принимаются только на пленарном заседании Верховной Рады Украины при условии личного участия народных депутатов Украины в голосовании и при вступлении установленной Конституцией Украины, Регламентом Верховной Рады Украины количества голосов в их поддержку. Народный депутат Украины не имеет права голосовать за других народных депутатов Украины на заседаниях Верховной Рады Украины. Нарушение установленной Конституцией Украины процедуры принятия законов и других правовых актов Верховной Рады Украины является основанием для признания их неконституционными.

Конституция Украины устанавливает некоторые исключения из общего правила принятия решений большинством от конституционного состава парламента. Так, не менее как двумя третями от конституционного состава Верховной Рады Украины принимаются законы относительно государственных символов (ст. 20), не менее как двумя третями от конституционного состава Верховной Рады Украины может быть преодолено вето Президента Украины (ст. 94). Такое же количество голосов необходимо для принятия законопроекта о внесении изменений в Конституцию (статьи 155 и 156). Три четверти голосов нужно для принятия решения о смещении Президента Украины с поста в порядке импичмента (ст. 111).

Не менее чем третью народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины может быть принято решение о создании временной следственной комиссии (ст. 89). Такие расхождения в конституционном закреплении необходимого количества депутатов для поддержания тех или иных актов обусловлены различными факторами, но основополагающая цель такого подхода в нормативной регламентации организации и деятельности Верховной Рады Украины – обеспечение стабильности Конституции, нормального функционирования всего государственного механизма, прежде всего парламента, создания условий для оптимизации контрольной деятельности Верховной Рады Украины.

Другой комментарий к статье 91 Конституции Украины

В этой статье устанавливается, что Верховная Рада и полномочна принимать законы, постановления и другие акты. Под законами, о которых идет речь в указанной статье, следует понимать нормативно-правовые акты высшей юридической силы, содержащих общеобязательные правила поведения и регулируют наиболее важные, общественные отношения.

Рассмотрение законопроектов Верховной Радой согласно Регламенту Верховной Рады Украины осуществляется в трех чтениях.

Во время первого чтения на пленарном заседании Верховной Рады Украины обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады, ведутся дебаты. После этого в случае положительной оценки законопроекта Верховная Рада передает его в соответствующий комитет для доработки.

Впоследствии, когда комитет вновь представит доработанный законопроект, который уже учитывает все замечания и предложения после первого чтения, осуществляется второе чтение. Главной стадией этого чтения является постатейное детальное обсуждение законопроекта.

Заключительной стадией является третье чтение законопроекта, во время которого происходит голосование.

Постановления и другие акты, принимаемые Верховной Радой Украины, имеют большей частью вспомогательный характер, например постановление Верховной Рады о введении в действие определенного закона.

Законы, постановления и другие акты принимаются большинством от конституционного состава Верховной Рады, то есть от 450 народных депутатов Украины (ст. 76 Конституции).

Из общего правила, устанавливаемого В. У и Конституции Украины, возможны исключения, которые простираются этой Конституцией. Мировая конституционная практика признает существование так называемых конституционных законов, которые имеют особую юридическую силу и поэтому требуют более сложной процедуры их принятия. Обычно к указанным законам относят такие, о необходимости издания которых есть специальная оговорка в тексте Конституции, а также законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию. Конституционный закон принимается квалифицированным большинством голосов, то есть двумя третями голосов от общего числа состава парламента. В частности, именно такое количество голосов предусмотрена в ст. 155 и ч. 5 ст. 111 Конституции.

Что касается решения о смещении Президента Украины с поста в порядке импичмента (ч. 6 ст. 111), то оно принимается Верховной Радой Украины не менее как тремя четвертыми от п конституционного состава.