Стаття 72 Конституції України

Нова редакція ст. 72 Конституції України з Коментарями.

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією.

Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

Коментар до ст. 72 Конституції України

Коментована стаття визначає суб’єктів ініціювання та призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму У багатьох європейських країнах встановлюється така конституційна модель використання інституту референдуму, за умов якої він може бути використаний як за ініціативи громадян, так і за ініціативи вищих органів влади, насамперед глави держави. Зокрема, у Конституції Франції 1958 р. за доктринальною ідеєю одного із «батьків засновників» 5 ї Республіки генерала де Голля референдум мав стати одним із інструментів «президентського арбітражу». Це, зокрема, проявляється в тому, що згідно зі ст. 11 Конституції цієї країни: «Президент Республіки може за пропозицією Уряду під час сесії Парламенту чи за спільною пропозицією обох палат парламенту, опублікованому в «Офіційному віснику», передати на референдум будь який законопроект, який стосується публічних влад, чи реформ, які стосуються економічної, соціальної чи екологічної політики Нації, та публічних служб, що їм сприяють, чи передбачає надання дозволу на ратифікацію договору який, хоча і не суперечить Конституції, відобразився б на функціонуванні інститутів».

Аналіз історичних матеріалів розробки Основного Закону України дозволяє зробити висновок про те, що Верховна Рада України відмовилась від «владноініціативної» моделі. Про це свідчить, зокрема, те, що в проекті Конституції, підготовленому Конституційною комісією, передбачалось, що всеукраїнський референдум призначається парламентом або Президентом за їхньої власного ініціативою відповідно до Конституції. Однак на етапі підготовки Конституції до другого читання народні депутати вирішили відмовитись від такої моделі і в проекті, винесеному на друге читання Тимчасовою спеціальною комісією, вже була передбачена чинна редакція коментованої норми: зазначалось, що обидві названі владні інституції призначають референдум відповідно до їх повноважень.

Також слід зауважити, що в Концепції нової Конституції України, затвердженій Постановою Верховної Ради України від 19 червня 1991 р., з приводу застосування референдуму в конституційній моделі реалізації народовладдя передбачалось таке. «За порушення Конституції і Законів Президент несе відповідальність (в порядку імпічменту) перед Верховною Радою, а також відповідальність безпосередньо перед народом (вияв недовіри і дострокове припинення повноважень шляхом ініціативного референдуму народу). Як кінцевий спосіб розв’язання кризи у взаємодії законодавчої і виконавчої влади закріплюється право Верховної Ради оголосити референдум з питання дострокового припинення повноважень Президента; при цьому у разі, коли за наслідками референдуму народ висловить довіру Президенту, Верховна Рада піддягає розпуску».

Тому сьогодні маємо такі умови застосування референдумних інститутів, за яких народ не може залучатись до вирішення державно правових конфліктів із застосуванням цієї форми безпосередньої демократії.

У частині 1 коментованої статті вказані такі два суб’єкти призначення референдуму – Верховна Рада України та Президент України. Відповідно до п. 2ч. 1 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України призначає референдум з питання про зміну території України. Президент України призначає референдум з питання про затвердження законопроекту про внесення змін до розділу І, розділу III і розділу XIII Основного Закону (цьому передує прийняття законопроекту парламентом). З інших причин вказані вищі органи влади призначати референдум не вправі.

При цьому відкритим залишається питання про призначення референдуму про затвердження нової Конституції (якщо буде обраний такий спосіб ухвалення нового Основного Закону). Чинна Конституція чітко не регламентує порядок визначення нового конституційного ладу. Натомість, з урахуванням ролі Президента в конституційному процесі, визначеній в розділі XIII Основного Закону, саме глава держави як гарант додержання Конституції може виступити суб’єктом призначення такого референдуму.

Частина 2 коментованої статті стосується референдумів за народною ініціативою. Сьогодні Конституція не передбачає такої форми безпосередньої демократії, як народна законодавча ініціатива (хоча на етапі розробки Конституції такі пропозиції вносились неодноразово), тому «народноініціативний» референдум є по суті єдиним способом прийняття сувереном рішень, які становлять суспільний інтерес.

Конституція лише в загальних рисах описує процедуру ініціювання народом референдуму. Більш детально референдумні процедури, як це передбачено п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції, мають бути врегульовані законом. Чинним сьогодні є Закон України від 3 червня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», який в окремих моментах потребує приведення у відповідність до Конституції.

Передбачається, що для ініціювання референдуму мають бути створені на загальних зборах громадян ініціативні групи, які підлягають реєстрації в Центральній виборчій комісії України. Термін збору підписів становить три місяці, після цього їх перевіряє ЦВК України і направляє до Президента (в чинному законі замість Президента вказаний неіснуючий орган – Президія Верховної Ради України). Президент проголошує референдум. Конституційний Суд України висловив правову позицію, згідно з якою слово «проголошення» означає офіційне оголошення, обнародування, доведення до загального відома, офіційне сповіщення про початок та настання певної події, а тому повноваження Президента України проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою залежить від волі визначеної Конституцією України кількості громадян України, які ніким не можуть бути позбавлені права щодо реалізації їхньої ініціативи (Рішення Конституційного Суду України від 15.10.2008 р. № 23 рп/2008).

Слід зауважити, що до цього Конституційний Суд України висловив іншу правову позицію, якою визнав за Президентом фактично дискреційне повноваження щодо проголошення всеукраїнського референдуму. Суд визнав необґрунтованою думку, висловлену учасниками конституційного провадження, згідно з якою ні Центральна виборча комісія, ні Президент України, ні інші державні органи не повноважні здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонуються ініціативними групами громадян для всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. № 3 рп/2000). Звертаємо увагу на те, що до механізму гарантування конституційності питань, що пропонується винести на всеукраїнський референдум, Суд включив також ЦВК України.

Це дало підстави ЦВК України звернутись до Суду із поданням, в якому комісія просила Суд розтлумачити наявність у неї (ЦВК України) офіційних повноважень із перевірки конституційності питань, що пропонується винести на всеукраїнський референдум. Суд відмовив у відкритті провадження через те, що у Рішенні від 27 березня 2000 р. вже висловив своє бачення цього питання, зауваживши при цьому, що наявність у Президента та ЦВК таких повноважень випливає з положень ст. 74 та ч. 1 ст. 157 Конституції України (Ухвала Конституційного Суду України від 6 червня 2002 р. № 35 у/2002).

Таким чином, Судом був сформований інституційний механізм гарантування конституційності проведення ініціативних референдумів, до яких він з часом вніс певні корективи після ухвалення Рішення від 15 жовтня 2008 р. № 23 рп/2008. У цьому рішенні, окрім вищезгаданого, йшлося про те, що Президент України зобов’язаний проголосити всеукраїнський референдум за народною ініціативою, якщо його ініційовано з додержанням встановлених Конституцією та законами України вимог щодо організації і порядку проведення.

Фактично сьогодні єдиною інституцією, яка оцінює конституційність питань, що пропонується винести на всеукраїнський референдум, є ЦВК України. Користуючись цими повноваженнями, ЦВК України неодноразово відмовляло в реєстрації ініціативних груп, посилаючись на неконституційність формулювання питань, що можуть стати предметом референдуму. Зокрема, громадяни пропонували винести на референдум питання про недовіру Президенту та Верховній Раді України; надання Луганській області статусу автономної та перетворення України на федерацію; скасування конституційних норм про недоторканність народних депутатів України, Президента та суддів; запровадження нової форми правління в Україні; зміни статусу Автономної Республіки Крим на обласний та скасування спеціального статусу м. Севастополь та ін.

У багатьох випадках підставою для відмови в реєстрації ініціативних груп, окрім невідповідності питань, що пропонується винести на референдум, Конституції України, було те, що ініційовані питання не передбачають прийняття рішення щодо внесення змін і доповнень до Конституції України, прийняття, зміни або скасування законів України чи їх окремих положень, прийняття рішень, що визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів. Комісія також вказувала на взаємовиключний характер пропонованих питань, відсутність чіткої визначеності щодо понять, які використовуються в питаннях, на неможливість встановлення юридичних наслідків у разі позитивної відповіді на пропоноване питання, а відтак і визначення подальших дій відповідних органів влади.

ЦВК України були зареєстровані ініціативні групи, які в подальшому зібрали необхідну кількість підписів на підтримку проведення референдуму з питань вступу України до НАТО та Єдиного економічного простору. Однак референдум так і не був проголошений Президентом. Окрім цього, при розгляді справи у другій інстанції за позовом ініціаторів референдуму до Президента у зв’язку з невиданням останнім указу про проголошення референдуму Київський апеляційний адміністративний суд побічно (у мотивувальній частині рішення від 30 березня 2010 р.) визнав дії ЦВК України такими, що не відповідають Конституції в частині допустимості предмета референдуму.

Можемо констатувати, що сьогодні активізм органу конституційної юрисдикції призвів до того, що наділення ЦВК України невластивою органам адміністрування виборчого та референдумного процесами функцією із контролю за конституційністю питань, які громадяни пропонують винести на референдум, зводить фактично нанівець будь які спроби в прямий спосіб ухвалення народом власних рішень. До того ж не слід забувати, що рішення глави держави про проголошення всеукраїнського референдуму може стати предметом подальшого контролю з боку самого Конституційного Суду України, в тому числі і в частині предмета майбутнього референдуму (статті 78–81 Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України»). Тому слід було б на рівні Конституції та законів більш чітко виписати гарантії додержання конституційних приписів при ініціюванні референдуму народом з метою усунення зайвих перешкод для реалізації цієї форми безпосередньої демократії (можливо шляхом наділення Конституційного Суду України функцією попереднього контролю з цих питань).

Інший коментар до статті 72 Конституції України

Організація і проведення референдумів здійснюються переважно на тих самих демократичних засадах, що і вибори у відповідності з Конституцією і Законом “Про всеукраїнський і місцевий референдуми” (ст. 7-11).

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою або Президентом відповідно до їхніх повноважень.

Тривалий час призначення виборів, а згодом і всеукраїнських референдумів в Україні, як і в Союзі РСР, відносилося до повноважень Верховної Ради, хоча традиційно в більшості країн це повноваження глави держави. Із введенням і утвердженням в Україні інституту Президента закономірно відбулося розмежування цих повноважень між Верховною Радою і Президентом на конституційному рівні.

Відповідно до статей 73 і 85 Конституції Верховна Рада призначає всеукраїнський референдум з питання про зміну території України. Президент України призначає всеукраїнський референдум щодо внесення змін до Конституції відповідно до ст. 156 цієї Конституції і проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

Місцеві референдуми призначають органи місцевого самоврядування з питань, що належать до їх компетенції Всеукраїнський референдум може не лише призначатися Верховною Радою або Президентом за їх ініціативою, а й санкціонуватися (проголошуватися) за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

Проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою відноситься до повноважень Президента України (ст. 106 Конституції України).