Нова редакція ст. 74 Конституції України з Коментарями.
Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.
Коментар до ст. 74 Конституції України
Коментована стаття стосується обмежень предмета всеукраїнського референдуму (йдеться саме про всеукраїнський тип референдуму, оскільки ставиться питання про неможливість прийняття проектів закону, а це належить до відання всього Українського народу (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р. № 6 рп/2008). Встановлення обмежень на питання, що не можуть виноситись на референдум, є звичною практикою конституювання інституту референдуму в європейських демократіях. Так, згідно з ч. 2 ст. 75 Конституції Італії референдум не допускається щодо законів про податки та бюджет, про амністію та помилування, про схвалення ратифікації міжнародних договорів.
З цього приводу не існує універсальних правил. Вважається, що на референдум не доцільно виносити питання, які потребують ґрунтовних фахових знань, питання, які внаслідок своєї багатоаспектності не можуть бути вирішені шляхом референдуму (через єдино допустиму форму відповіді на питання референдуму – «так» або «ні»), питання, які через свою природу неоднозначно сприймаються суспільством та можуть навіть його радикалізувати.
Встановлення таких обмежень щодо предмета референдуму не слід вважати обмеженням народного суверенітету. Вказані питання щодо бюджету, податків та амністії вирішуються Українським народом через функціонування інститутів представницької демократії, а саме легітимованих шляхом всенародних виборів парламент та Президента.
У коментованій статті зазначається три предмети. Перший із них – податки. Під ними в чинному законодавстві розуміють обов’язкові, безумовні платежі до відповідного бюджету, що справляються з платників податків відповідно до Податкового кодексу України (ст. 6.2 ПК України). Під законопроектами з питань податків слід розуміти акти, якими можуть бути врегульовані один із нижче перерахованих об’єктів, кілька названих об’єктів чи всі разом, а саме: платники, ставка, порядок обчислення, строк і порядок сплати податку, об’єкт та база оподаткування, податковий період, строк та порядок подання звітності про обчислення й сплату податку.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетом визнається план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Що стосується змістовного наповнення бюджетного акта, то в ньому мають бути встановлені доходи і видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (щодо закону про Державний бюджет України).
Державний бюджет України і бюджетна система України, система оподаткування, податки і збори встановлюються виключно законами України, які приймає парламент (п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України).
Складність запровадження податків та ухвалення бюджету полягає в тому, що при прийнятті рішень з означених питань Верховна Рада України має виходити, зокрема, з таких досить непростих для оцінки та застосування громадянами принципів, як принцип збалансованості бюджету (ч. 3 ст. 95 Конституції України) та принцип соціальної справедливості. Останній означає встановлення податків та зборів відповідно до платоспроможності платників податків (ст. 4.1.6 ПК України).
Амністія – це повне або часткове звільнення від кримінальної відповідальності й покарання певної категорії осіб, які засуджені за вчинення злочину, або кримінальні справи стосовно яких перебувають у провадженні органів дізнання, досудового слідства чи суду, але не розглянуті останніми, або ж розглянуті, але вироки стосовно цих осіб не набрали законної сили (ч. 1 ст. 1 Закону України від 1 жовтня 1996 р. «Про застосування амністії в Україні»). Амністія оголошується законом України (ч. 3 ст. 92 Конституції України).
Слід зазначити, що інститут амністії має безпосереднє відношення до відправлення правосуддя У сфері кримінального судочинства. У цьому контексті слід нагадати, що до здійснення правосуддя залучається народ, який безпосередньо бере участь у вирішенні таких питань через інститут народних засідателів і присяжних (ч. 4 ст. 124 Конституції України).
Предметом всеукраїнського референдуму може бути як прийняття законів, так і їх зміна та скасування (абз. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»). Законопроект після його прийняття Верховною Радою стає законом (ст. 94 Конституції України). За формальною логікою обмежень на проведення референдумів щодо зміни та скасування законів відносно бюджету, податків та амністії не має. Однак у даному випадку, незважаючи на не зовсім вдалу нормативну конструкцію ст. 74 Конституції, має бути застосоване поширювальне тлумачення: всеукраїнський референдум не допускається щодо питань податків, бюджету та амністії, поставлених у будь якій формі (чи у формі прийняття законопроекту, чи у формі зміни (скасування) існуючого закону).
Потрібно також визнати, що ст. 74 Конституції не містить вичерпного переліку обмежень на проведення референдуму. Питання, які не можуть виноситись на референдум, можна виокремити шляхом системного тлумачення інших норм Основного Закону. Керуючись такою логікою, Конституційний Суд України у Рішенні від 27 березня 2000 р. № 3 рп/2000 вказав, що чинна Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри на всеукраїнському референдумі, в тому числі проголошеному за народною ініціативою, Верховній Раді України чи будь яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їх повноважень. Тому винесення на всеукраїнський референдум питання щодо недовіри Верховній Раді України за відсутності названого інституту в Основному Законі України було б порушенням такого конституційного принципу, як здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, встановлених Конституцією України, та принципів правової держави, якою проголошено Україну
Вартим уваги є й той факт, що в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» встановлений інший, порівняно зі ст. 74 Конституції, перелік питань, що не можуть бути предметом референдуму: «На всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров’я та безпеки громадян; питання, пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України» (ч. 3 ст. 5 Закону).
Встановлення додаткових, не передбачених Основним Законом обмежень щодо використання форм безпосередньої демократії слід було би, на перший погляд, визнати неконституційним кроком. Однак по суті норма ч. 3 ст. 5 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» побудована за логікою правової позиції Конституційного Суду України, процитованої раніш із Рішення від 27 березня 2000 р. № 3 рп/2000, в частині необхідності врахування при визначенні можливості проведення референдуму з того чи іншого питання конституційного принципу «здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, встановлених Конституцією України» та принципів правової держави.
Тому сьогодні можемо констатувати, що перелік питань, які не можуть бути винесені на всеукраїнський референдум, сформульований у ст. 74 Конституції України, ч. 3 ст. 5 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» та Рішенні Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. № 3 рп/2000.
Інший коментар до статті 74 Конституції України
Референдуми є найвищою формою народовладдя яка передбачає залучення найширшого кола громадян України для вирішення питань загальнодержавного і місцевого значення. Закріплення в новій Конституції цієї форми безпосередньої демократії дає можливість порівняно швидко і практично незворотно вирішувати найскладніші і найсуперечливіші питання.
Проте використання цієї форми демократії має бути максимально обачним, виваженим і ефективним. Тому органи державної влади не повинні виносити як на всеукраїнський, так і місцеві референдуми питання, для вирішення яких потрібні професійні знання, досвід та інші передбачені законом підстави.
У зв’язку з цим ст. 74 Конституції передбачається, що референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.
Законом про всеукраїнський та місцевий референдуми передбачається, що на всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії і помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку. захисту здоров’я та безпеки громадян; питання, пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належить до компетенції Верховної Ради. Президента та Кабінету Міністрів.
На місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищестоящих органів державної влади і самоврядування; віднесені до відання органів суду і прокуратури; пов’язані з обранням. призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної ради та її виконавчих органів.