Нова редакція ст. 9 Конституції України з Коментарями.

Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

Коментар до ст. 9 Конституції України

Конституція України закріпила у ст. 9 надзвичайно важливу норму про співвідношення норм міжнародних договорів України та норм внутрішнього законодавства. На практиці застосування ст. 9 пов’язане з чималими труднощами. Разом із ст. 8 Конституції України ст. 9 визначає склад та ієрархію норм законодавства української держави. Крім того, зі ст. 9 Конституції України пов’язаний надзвичайно важливий процес теоретичного усвідомлення існування нової правової реальності, в якій Україна взяла на себе частку відповідальності за підтримання світового правопорядку. Розпочався перехід української держави від радянської традиції абсолютного дуалізму до часткового, можливо, надто обережного прийняття концепції примату міжнародного права.

Термін «міжнародні договори України» стосується виключно міжнародних публічно правових договорів. Це випливає із змісту ст. 9 Конституції, яка пов’язує поняття міжнародного договору з процедурою надання Верховною Радою України згоди на його обов’язковість, яку застосовують лише до публічно правових міжнародних договорів. Тому для даного коментаря слід застосовувати міжнародно правові акти, що регулюють право міжнародних публічних договорів (Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 р.) та внутрішнє законодавство України, що стосується таких договорів (Закон України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р. № 1906 IV). Згідно з українським законодавства міжнародний договір – це міжнародно правовий акт, «укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб’єктом міжнародного права, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов’язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо)» (ст. 2 Закону України «Про міжнародні договори України»),

Від міжнародно правових договорів необхідно відрізняти інші міжнародні акти, що за різних обставин можуть мати правове значення: резолюції міжнародних міждержавних організацій, декларації, заяви, заключні акти тощо. Хоча такі міжнародні документи за певних умов можуть створювати певні міжнародно правові зобов’язання, вони не набувають якості міжнародного договору.

Вислів «міжнародні договори України» слід розуміти як міжнародні публічно правові договори, укладені Україною. Порядок укладення, виконання та припинення саме таких договорів регулює Закон України «Про міжнародні договори України». Адміністративно територіальні одиниці України законодавчо не наділені компетенцією укладати міжнародні публічно правові договори, але українське законодавство не заперечує, що в принципі таке повноваження може бути делеговано. Відповідно до Закону України «Про міжнародні договори України» повноваження – це «документ, яким одній або декільком особам у встановленому цим Законом порядку доручено представляти Україну з метою підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та, у випадках, передбачених міжнародним договором, надання згоди на його обов’язковість для України» (ст. 2). За наявності відповідного повноваження укладений договір має розглядатися як міжнародний договір України. Проте до останнього часу в Україні була відсутня практика делегування адміністративно територіальним одиницям повноважень укладати міжнародні публічно правові договори.

Договори, укладені без належних повноважень від української держави адміністративно територіальними одиницями України з адміністративно територіальними одиницями чи суб’єктами федерації інших держав, не можуть розглядатись як міжнародні публічно правові договори, навіть за наявності у таких суб’єктів федерації міжнародної правосуб’єктності. Практика укладання таких договорів, особливо прикордонними областями, останнім часом досить поширена. За своєю природою такі договори є або політичними домовленостями, або цивільно правовими зобов’язаннями цих суб’єктів. Відповідно до таких договорів не застосовуються правила ст. 9 Конституції України.

Конституція України у ст. 9 згадує лише чинні міжнародні договори і не розкриває змісту терміна. Закон України «Про міжнародні договори України» у ст. 14 містить щодо чинності міжнародних договорів загальну норму, яка також потребує пояснення: «Міжнародні договори набирають чинності для України після надання нею згоди на обов’язковість міжнародного договору відповідно до цього Закону в порядку та в строки, передбачені договором, або в інший узгоджений сторонами спосіб».

Питання про чинність міжнародного договору – це питання міжнародного, а не внутрішнього права. У царині внутрішнього права це питання постає лише тому, що виникає питання про застосування норм такого договору у внутрішньому правопорядку відповідно до національно правових процедур. Визнання міжнародного договору недіючим у внутрішньому праві не може породжувати міжнародно правову нечинність цього договору. Але питання про дію міжнародного договору у внутрішньому правопорядку зазвичай не може виникати, якщо договір є нечинним у міжнародному праві. Тому, якщо міжнародний договір ще не набув чинності в міжнародному праві, то для того, щоб його норми діяли у внутрішньому правопорядку згідно із ст. 9 Конституції України, може бути недостатнім надання згоди на його обов’язковість Верховною Радою України. Тому застосування норм міжнародних договорів України в порядку, передбаченому ст. 9 Конституції України, обов’язково має бути пов’язаним із з’ясуванням питання про міжнародно правову чинність відповідного міжнародного договору.

Окрім того, необхідно з’ясовувати питання про набуття міжнародним договором чинності безпосередньо для України. Дата надання згоди Верховною Радою України на обов’язковість міжнародного договору зазвичай не збігається із датою набуття чинності цим міжнародним договором для України. Так, Верховна Рада України 14 червня 1997 р. ратифікувала Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод (яка на той момент вже була багато років чинною, але не для України), а для України вона набула чинності 11 вересня 1997 р. На жаль, оприлюднення текстів міжнародних договорів в офіційних виданнях України не супроводжується відомостями про набуття ними чинності для української держави. Проте воно є ключовим для застосування норми ст. 9 Конституції України.

Питання про дію міжнародних договорів України, а також про дію міжнародних договорів колишнього СРСР неодноразово поставало перед українськими судами. Враховуючи, що «юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі» (ч. 1 ст.124 Конституції України), суди можуть вирішувати це питання. Такий підхід збігається із доктриною та зарубіжною судовою практикою, що визнає за національними судами право звертатися до з’ясування питання про чинність та дію міжнародних договорів. Зокрема, у зв’язку з правонаступництвом щодо міжнародних договорів перед судами може постати питання про дію в Україні міжнародних договорів СРСР. Відповідно до ст. 7 Закону України «Про правонаступництво» Україна є «правонаступником прав і обов’язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки». Отже, цим Законом встановлено презумпцію дійсності в Україні міжнародних договорів СРСР. Визнання міжнародного договору СРСР недіючим може бути встановлене Конституційним Судом України, якщо норми договору протирічать Конституції України, або судом загальної юрисдикції – якщо норми договору протирічать інтересам України.

Норми чинного міжнародного договору можуть мати практику їх застосування міжнародними органами. Така практика, якщо вона є офіційним тлумаченням цього договору, може впливати на зміст та обсяг зобов’язань за договором. Так, юрисдикція Європейського суду з прав людини відповідно до ч.І ст.32 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод «поширюється на всі питання, які стосуються тлумачення та застосування Конвенції». З прийняттям Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» в українському праві було знято питання про законодавчі підстави застосування в українському правопорядку рішень Європейського суду з прав людини.

Щодо застосування в Україні практики інших міжнародних органів контролю за виконанням міжнародного договору, то слід очевидно дотримуватись загального правила: врахування тлумачень міжнародного договору, якщо це передбачене самим міжнародним договором, є частиною виконання зобов’язань за міжнародним договором, а тому застосовуються й правила ст. 9 Конституції України.

Тлумачення слів ст. 9 Конституції України «…згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України…» пов’язане із з’ясуванням декількох понять. Як слід розуміти слова «згода на обов’язковість»? У пункті 32 ст. 85 Конституції України закріплено компетенцію Верховної Ради України на надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України. У статті 8 Закону України «Про міжнародні договори України» це повноваження Верховної Ради України пояснене таким чином: «Згода України на обов’язковість для неї міжнародного договору може надаватися шляхом підписання, ратифікації, затвердження, прийняття договору, приєднання до договору. Згода України на обов’язковість для неї міжнародного договору може надаватися й іншим шляхом, про який домовилися сторони». На практиці Верховна Рада України використовує це своє право в повному обсязі. Тому як частину внутрішнього законодавства слід розглядати не лише ратифіковані міжнародні договори України, а і ті міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких було надано Верховною Радою України в інший формі.

Згідно із ч. 2 ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори України» виключно за умови ратифікації може бути укладено такі міжнародні договори України: «а) політичні (про дружбу, взаємну допомогу і співробітництво, нейтралітет), територіальні і такі, що стосуються державних кордонів, розмежування виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу України, мирні; б) що стосуються прав, свобод та обов’язків людини і громадянина; в) загальноекономічні (про економічне та науково технічне співробітництво), з загальних фінансових питань, з питань надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України; г) про участь України у міждержавних союзах та інших міждержавних об’єднаннях (організаціях), системах колективної безпеки; ґ) про військову допомогу та направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав чи допуску підрозділів збройних сил іноземних держав на територію України, умови тимчасового перебування в Україні іноземних військових формувань; д) що стосуються питань передачі історичних та культурних цінностей Українського народу, а також об’єктів права державної власності України; е) виконання яких зумовлює зміну законів України або прийняття нових законів України; є) інші міжнародні договори, ратифікація яких передбачена міжнародним договором або законом України».

Міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких Верховна Рада України не надала, відповідно й не застосовуються як частина національного законодавства, тобто на них не поширюються правила ст. 9 Конституції України. Слід зауважити, що таких міжнародних договорів України переважна більшість. Серед них в основному договори, укладені центральними органами виконавчої влади України. Відомі випадки, коли окремі норми таких договорів шляхом посилання на них вводилися у внутрішній правопорядок України відомчими нормативними актами, зокрема, актами Митної служби. Такі випадки слід розцінювати як імплементацію міжнародно правової норми, а відповідне посилання має юридичну силу нормативного акта, яким воно здійснене.

В українському праві відсутнє легальне визначення поняття «національне законодавство». Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9,19,118, п. 12 Перехідних положень). Але з’ясування саме цього поняття має принципове значення для розуміння місця міжнародних договорів в ієрархії українського законодавства. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9.07.98 р. під терміном «законодавство» потрібно розуміти прийняті в межах повноважень та відповідно до Конституції України і законів України: закони України; чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; постанови Верховної Ради України; укази Президента України; декрети і постанови Кабінету Міністрів України». В інших випадках Конституційний Суд України в своїх рішеннях взагалі згадував міжнародні договори окремо від актів національного законодавства. В той же час Закон України «Про міжнародні договори України» у ч.2 ст.19 передбачає: «Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору». До цього слід додати, що ст. 15 згаданого Закону поширює на національне законодавство міжнародно правовий принцип сумлінного виконання міжнародних договорів: «Чинні міжнародні договори України піддягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права… Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Україна виступає за те, щоб й інші сторони міжнародних договорів України неухильно виконували свої зобов’язання за цими договорами», а також вимагає застосування цього принципу на основі взаємності. Таким чином, згідно з українським законодавством виконання міжнародного договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, передбачає його пріоритет перед національним законом та іншими актами законодавства, крім Конституції України. Якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України. Відповідно державні органи або органи місцевого самоврядування не вправі виключити або змінювати своїми актами зобов’язання, що містяться в таких договорах. З дати набуття міжнародним договором чинності для України не повинні застосовуватися норми внутрішньодержавного законодавства, що йому суперечать.

У деяких випадках міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, санкціонується застосування державою стороною інших міжнародних актів, які можуть не мати міжнародно правової сили. Наприклад, Договором про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією від 2 липня 1997 р. встановлено зобов’язання сторін «застосовувати міжнародні норми і стандарти … які містяться … в: документі Зустрічі Копенгагенської Конференції щодо людського виміру Організації з безпеки та співробітництва в Європі від 29 червня 1990 року, Декларації Генеральної Асамблеї ООН щодо прав осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних ї мовних меншин (Резолюція 47/135) від 18 грудня 1992 року…». У такому випадку договірна норма санкціонує застосування таких міжнародних документів у внутрішньому правопорядку України, причому юридична сила їхніх норм буде дорівнювати нормам самого договору так, якби їхній текст було інкорпоровано до тексту міжнародного договору України.

У частині 2 ст. 9 Конституції України зазначено, що «укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України». Таким чином, норма статті спрямована у майбутнє і виключає можливість укладення міжнародних договорів, що суперечать Конституції України. Відповідно до п. 2 ст. 1 Закону України «Про міжнародні договори України» поняття «укладення міжнародного договору України» охоплює дії щодо «підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та надання згоди на його обов’язковість для України». Це створює юридичний обов’язок для органів української держави, уповноважених вести переговори, підписувати договори, давати згоду на обов’язковість договору, не укладати міжнародні договори, що суперечать Конституції України. Відповідно до ч. 3 ст. 4 Закону України «Про міжнародні договори України» «пропозиції про укладення міжнародних договорів України подаються після проведення Міністерством юстиції України правової експертизи щодо відповідності проекту міжнародного договору Конституції та законам України». У свою чергу, згідно із п. є) ч. 4 ст. 9 зазначеного Закону пропозиції щодо ратифікації міжнародного договору передбачають надання порівняльної таблиці – «в разі подання пропозицій щодо ратифікації міжнародного договору України, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України або яким вносяться зміни до іншого міжнародного договору України».

Але поява міжнародних договорів, що суперечать Конституції України, не виключена. Текстуальні розбіжності міжнародних договорів України та Конституції України непоодинокі, зокрема, у розділі 2 «Права людини і громадянина». На цей випадок Конституція не має прямої відповіді, тому що ця проблема є міжнародно правовою і її вирішення міститься в ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів: «Держава не вправі посилатися на ту обставину, що її згода на обов’язковість для неї міжнародного договору була виражена з порушенням того чи іншого положення її внутрішнього права, що стосується компетенції укладати договори, як на підставу недійсності її згоди, якщо тільки таке порушення не було явним і не стосувалося норми її внутрішнього права особливо важливого значення». При цьому порушення норми внутрішнього права особливо важливого значення повинно бути надзвичайно серйозним і ставити під сумнів сам факт дотримання конституційного ладу держави, внаслідок чого було спотворено її міжнародно правову позицію щодо укладання цього договору. В іншому випадку договір буде визнано чинним і виникне питання про його виконання.

Застосування у внутрішньому правопорядку норм міжнародних договорів не може ані доповнювати Конституцію України (за винятком випадків, коли Конституція надає таку можливість, наприклад, у ч. 1 ст. 22), ані виключати будь які її положення (у Рішенні у справі Устименко Конституційний Суд України зазначив: «винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією, а не іншими нормативними актами»).

Конституція не вирішує питання про можливість застосування міжнародних договорів, норми яких суперечать Конституції, але за своїм духом Конституція безумовно не сприймає такої колізії. На такій позиції стоїть і Конституційний Суд України, надаючи перевагу нормам Конституції перед нормами міжнародних договорів України. Відповідно до ст. 87 Закону України «Про Конституційний Суд України» Суд може розглядати питання щодо конституційності чинного міжнародного договору і у разі дачі висновків про невідповідність міжнародного договору «Конституції України Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує також питання щодо неконституційності цього договору чи його окремих частин». Таким чином, застосування норм такого договору у внутрішньому правопорядку залежить від висновку Конституційного Суду. Подальша доля такого міжнародного договору буде вирішуватися з урахуванням ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів. В українській практиці виникали питання щодо неконституційності міжнародного договору, на який вже було надано згоду Верховною Радою України, але міжнародні процедури ратифікації не завершено, а отже, такий договір не набув чинності ддя України. Щодо чинних міжнародних договорів України питання про їх відповідність Конституції України Конституційний Суд України не вирішував.

Інший коментар до статті 9 Конституції України

Положення даної статті Конституції мають надзвичайно важливе зовнішньополітичне і правове значення особливо в умовах активного входження України у світове співтовариство. По-перше, вони свідчать про вірність України своїм міжнародно-правовим зобов’язанням, які проголошуються обов язковими для виконання поряд з національним законодавством, та про повагу до норм міжнародного права. По-друге, вони в певній мірі дають відповіді на питання практичного застосування положень міжнародних договорів в Україні та їх співвідношення з чинним законодавством України.

Положення цієї статті Конституції співзвучні з чинним законодавством України. Так, Закон України “Про дію міжнародних договорів на території України” від 10 грудня 1991 р. передбачає, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори є невід’ємною частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. В цьому випадку міжнародний договір, учасником якого є Україна, має таку ж юридичну силу, як і и національний закон. Тому Закон України “Про міжнародні договори України” від 22 грудня 1993 р. обумовлює здійснення ратифікації міжнародних договорів (тих, які потребують ратифікації згідно з ст. 7 цього закону) не у формі постанови Верховної Ради України, як це було раніше, а шляхом прийняття спеціального закону про ратифікацію, який підписується Головою Верховної Ради України.

Згідно із зазначеним законом ратифікації підлягають наступні міжнародні договори України: політичні (про дружбу, взаємну допомогу та співробітництво, про нейтралітет); загальноекономічні (про економічне та науково-технічне співробітництво); із загальних фінансових питань; з питань позики та кредиту; територіальні; мирні; які стосуються прав і свобод людини та громадянина; про громадянство; про участь у міждержавних союзах та інших міждержавних об’єднаннях (організаціях), системах колективної безпеки; про військову допомогу та щодо направлення контингенту Збройних Сил України до іншої країни або допуску збройних сил іноземних держав на територію України; про історичне і культурне надбання народу України; договори, виконання яких обумовлює зміну чинних або прийняття нових законів України; інші договори, ратифікація яких передбачена законом або самим міжнародним договором.

Відповідно до ст. 7 Закону України “Про міжнародні договори України” ратифікація міжнародних договорів України відбувається у наступному порядку. Пропозиції по схваленню міжнародних договорів України та по їх ратифікації подаються Президенту або Кабінету Міністрів України Міністерством закордонних справ самостійно чи спільно або за погодженням з іншими міністерствами і центральними органами державної виконавчої влади. Президент або Кабінет Міністрів розглядають пропозиції щодо схвалення договорів і приймають відповідні рішення про подання їх до Верховної Ради України на ратифікацію. Подані на ратифікацію міжнародні договори України попередньо розглядаються Комітетом Верховної Ради України у закордонних справах і зв’язках з СНД, а в разі необхідності – іншими комітетами Верховної Ради.

Важливим є те, що у разі виявлення розбіжностей між договором, поданим на ратифікацію, і Конституцією України, договір має надсилатися до Конституційного Суду України для одержання висновку щодо його відповідності Конституції.

Далі в законі зазначається, якщо на ратифікацію подано міжнародний договір, виконання якого вимагає прийняття нових законів України, проекти законів про ратифікацію та про зміни у законодавчих актах або проекти нових законів подаються на розгляд Верховної Ради разом і приймаються одночасно. Верховна Рада України з урахуванням висновків відповідних комітетів розглядає подані на ратифікацію Президентом або Кабінетом Міністрів міжнародні договори України і приймає відповідні рішення. На підставі рішення про ратифікацію Голова Верховної Ради України підписує ратифікаційну грамоту, яка засвідчується підписом міністра закордонних справ України.

У частині другій даної статті Конституції зазначено, що укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції, можливе лише після внесення відповідних змін до неї. Тобто, іншими словами, укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, забороняється. Тут важливо наголосити на тому, що зміна положень Конституції, якщо вони суперечать міжнародним договорам України, тепер можлива лише при вирішенні надзвичайно важливих питань життєдіяльності держави і суспільства і якщо при цьому не виникає загрози національним інтересам та безпеці України.