Новая редакция ст. 123 Конституции Украины с Комментариями.

Организация и порядок деятельности органов прокуратуры Украины определяются законом.

Комментарий к ст. 123 Конституции Украины

Законодательным актом, который определяет основные положения организации и порядка деятельности прокуратуры, является принятый 5 ноября 1991 года Закон Украины «О прокуратуре».

Процессуальные полномочия прокуроров и следователей регламентируются также соответствующим процессуальным законодательством Украины.

Принципами деятельности прокуратуры являются: законность; независимость прокуроров всех уровней в осуществлении полномочий в пределах соответствующей компетенции; внепартийность; уважение прав и свобод граждан, их равенство перед законом; гласность с соблюдением требований законодательства по доступу к информации.

Прокуратуру Украины составляют Генеральная прокуратура Украины и подчиненные ей органы, учреждения и учебно научное заведение – Национальная академия прокуратуры Украины. Прокуратура как множество взаимносоединенных между собой частей и элементов обусловлена ее структурой, которая отражает внутреннее строение, а также совокупность внутренних связей и отношений.

Поскольку Генеральная прокуратура не только осуществляет руководство подчиненными прокуратурами, но и непосредственно выполняет задачи по осуществлению надзора за соблюдением законов она представляет собой сложную государственную структуру, которая организует свою деятельность по территориальному и предметно отраслевому принципам.

Генеральный прокурор Украины утверждает в соответствии с действующим законодательством структуру Генеральной прокуратуры Украины. Также в Генеральной прокуратуре Украины создается коллегия как совещательный орган в составе Генерального прокурора Украины (председатель коллегии), его первого заместителя, заместителей, прокурора Автономной Республики Крым, других руководящих работников органов прокуратуры. Персональный состав коллегии утверждается Верховной Радой Украины по представлению Генерального прокурора Украины.

В Генеральной прокуратуре Украины функционируют управления и отделы, которые создаются с учетом направлений ее деятельности.

Прокуратура Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя и приравненные к ним прокуратуры являются прокуратурами второго звена. Особенность их деятельности заключается в том, что, с одной стороны, они осуществляют функции, возложенные Законом на органы прокуратуры в пределах компетенции областной прокуратуры, а с другой – осуществляют руководство подчиненными прокуратурами.

Согласно ст. 16 Закона Украины «О прокуратуре» прокуратуры Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя возглавляют соответствующие прокуроры, которые назначаются на должности Генеральным прокурором Украины сроком на пять лет. Они имеют первого заместителя и заместителей, которые также назначаются на должности Генеральным прокурором Украины, но без ограничения срока. Структурно прокуратуры этого уровня также состоят из управлений и отделов, начальники которых назначаются на должности и освобождаются от должности прокурорами, возглавляющими эти прокуратуры, по согласованию с первым заместителем, заместителями, начальниками управлений и отделов Генеральной прокуратуры.

Распределение обязанностей между работниками структурного подразделения осуществляется на основании зонального и предметного принципов. Зональный принцип означает, что за каждым прокурором структурного подразделения закреплено несколько прокуратур административных районов, городов. Количество зон должно соответствовать количеству работников управлений, отделов. Зональный прокурор осуществляет как контрольные и другие функции управления относительно городских, районных и межрайонных прокуратур, действующих на закрепленной за ним территории, так и в пределах компетенции областной и приравненной к ней прокуратуры – надзорные и иные функции прокуратуры. Предметный принцип распределения обязанностей означает, что за каждым прокурором управления, отдела в зависимости от его профессиональной подготовки и других личных качеств закрепляются отдельные, наиболее важные сферы правовых отношений.

В прокуратурах Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора (председатель), его заместителей, других руководящих работников. Персональный состав коллегий утверждается Генеральным прокурором Украины.

Коллегии прокуратур являются совещательными органами и рассматривают наиболее важные вопросы, касающиеся соблюдения законности, состояния правопорядка, деятельности органов прокуратуры, выполнения приказов Генерального прокурора Украины, кадровые вопросы, заслушивают отчеты подчиненных прокуроров, начальников структурных подразделений и других работников прокуратуры. Таким образом, единоначалие в работе органов прокуратуры сочетается с коллегиальностью при рассмотрении важнейших проблем прокурорско следственной деятельности.

Городские, районные, межрайонные и приравненные к ним специализированные прокуратуры образуют основное звено прокурорской системы на всей территории Украины.

Межрайонные прокуратуры охватывают своей деятельностью либо два соседних района, либо город и прилегающий район.

Прокуратуры городов, районов, приравненные к ним прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые назначаются на должности Генеральным прокурором Украины. В этих прокуратурах существуют должности заместителя прокурора, старшего помощника прокурора, помощников прокурора, следователей, в том числе старших следователей. Они назначаются прокурором области или приравненными к нему прокурорами.

Специализированные прокуратуры строятся по общим для органов прокуратуры принципам; они руководствуются теми же законами, что и территориальные прокуратуры; перед ними стоят общие для всех органов прокуратуры задачи; они используют те же средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. Однако в их системно структурной строении, а также в предметах надзора есть определенные особенности.

Деятельность прокуратуры обеспечивается соответствующими правовыми гарантиями. В частности, прокурор принимает решение в пределах своих полномочий самостоятельно, на основании закона и своего внутреннего убеждения. Влияние в любой форме на прокурора с целью воспрепятствовать выполнению им служебных обязанностей или добиться принятия незаконных решений влечет за собой предусмотренную законом ответственность. Прокурор не обязан давать любые объяснения по существу дел и материалов, которые находятся в его производстве, а также предоставлять их кому либо для ознакомления, кроме прокурора высшего уровня и суда в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Никто не имеет права без разрешения прокурора разглашать материалы прокурорских проверок.

В деятельность прокуратуры по выполнению возложенных на нее функций запрещается вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, политических партий, объединений граждан, средств массовой информации.

В частности, Конституционный Суд Украины в решении от 19 мая 1999 года № 4 рп / 99 отметил, что установленное статьей 86 Конституции Украины право народного депутата Украины на запрос ограничено и не распространяется на вопросы, связанные с осуществлением правосудия по конкретным делам. Вопросы надзора за соблюдением законов органами, которые проводят дознание, досудебное (предварительное – до формирования системы досудебного) следствие, производство досудебного следствия по уголовным делам, участия прокурора в судебных заседаниях являются именно такими, которые связаны с осуществлением правосудия по конкретным делам.

Эти положения развиты в Решении Конституционного Суда Украины от 11 апреля 2000 года № 1 19/2000 по делу по конституционному представлению Генеральной прокуратуры Украины относительно официального толкования положений статьи 86 Конституции Украины и статей 12, 19 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» (дело о запросах народных депутатов Украины в прокуратуру). Суд считает, что вопросы поддержания государственного обвинения в суде, представительства интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом, надзора за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие, надзора за соблюдением законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, при применении других мероприятий принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан, а также вопросы производства следователями прокуратуры досудебного следствия в конкретных уголовных делах не является такими, что связаны с депутатской деятельностью. Все соответствующие действия предусмотрены процессуальным законом. Они осуществляются должностными лицами, уполномоченными на это законом, и в способ, определенный законом.

Прокуроры и следователи прокуратуры, осуществляя указанные процессуальные действия, являются независимыми от любых органов и других должностных лиц и подчиняются только закону. Влияние в любой форме на прокурора или следователя с целью помешать выполнению ими служебных обязанностей запрещено действующим законодательством.

Конституционный Суд Украины решил, что народный депутат Украины не имеет права обращаться к органам прокуратуры и прокуроров с требованиями, предложениями или указаниями в конкретных делах по вопросам поддержания государственного обвинения в суде, представительства интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом, надзора за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие, надзора за соблюдением законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, при применении других мероприятий принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан, а также следователей прокуратуры по вопросам досудебного следствия в конкретных уголовных делах. В случае поступления в органы прокуратуры, прокуроров, следователей прокуратуры предложений, указаний и требований народных депутатов Украины в делах по указанным вопросам прокуроры и следователи прокуратуры должны действовать с соблюдением требований, предусмотренных Уголовно процессуальным кодексом Украины, Гражданским процессуальным кодексом Украины, Хозяйственным процессуальным кодексом Украины и Законом Украины «О прокуратуре».

Прокурор не может входить в состав комиссий, комитетов и других коллегиальных органов, создаваемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, за исключением органов с совещательными функциями.

Гарантии независимости прокуроров в осуществлении полномочий обеспечиваются: особым порядком их назначения, привлечения к ответственности и увольнения; запретом вмешательства в осуществление прокурором полномочий и установленной законом ответственностью за такие действия; особым, установленным законом, порядком финансирования и организационного обеспечения деятельности прокуратуры; надлежащим материальным и социальным обеспечением прокуроров; определенными законом средствами обеспечения личной безопасности прокуроров, членов их семей, имущества, а также другими средствами их правовой защиты.

Дополнительными гарантиями обеспечения прокурорской деятельности является обязательность требований прокурора, право безотлагательного приема прокурора другими должностными лицами, особый порядок привлечения прокуроров к юридической ответственности.

Прокуратура Украины находится под постоянным государственным и общественным контролем. Система, предмет и пределы этого контроля определяются законодательством Украины.

Согласно Закона Украины «О прокуратуре» прокурорами и следователями могут назначаться граждане Украины, имеющие высшее юридическое образование, необходимые деловые и моральные качества. Лица, не имеющие опыта практической работы по специальности, проходят в органах прокуратуры стажировку сроком до одного года. Порядок стажировки определяется Генеральным прокурором Украины. Военными прокурорами и следователями назначаются граждане Украины из числа офицеров, которые проходят военную службу или находятся в запасе и имеют высшее юридическое образование. Лица, впервые назначенные на должности помощников прокуроров, прокуроров управлений, отделов, следователей прокуратуры, принимают Присягу работника прокуратуры. Процедура его принятия определяется Генеральным прокурором Украины.

Отдельные требования (возрастной ценз, наличие определенного стажа работы) относятся к лицам, которые назначаются на руководящие должности в органы прокуратуры. Прокурором Автономной Республики Крым, прокурорами областей и приравненными к ним прокурорами городов Киева и Севастополя назначаются лица не моложе тридцати лет, имеющие стаж работы в органах прокуратуры или на судебных должностях не менее семи лет.

Городскими, районными и приравненными к ним прокурорами назначаются лица не моложе двадцати пяти лет со стажем работы в органах прокуратуры или на судебных должностях не менее трех лет. Это дает возможность избежать случаев назначения на руководящие должности лиц без достаточных знаний, практических навыков и жизненного опыта.

За нарушение Закона, ненадлежащее исполнение служебных обязанностей или совершение позорного поступка прокуроры и следователи несут ответственность согласно Дисциплинарным уставом прокуратуры Украины, утвержденным Верховной Радой Украины.

Работники прокуратуры, отмечается в ст. 2 этого нормативного акта, должны обладать высокими моральными качествами, быть принципиальными и непримиримыми к нарушениям законов, совмещать выполнение своих профессиональных обязанностей с гражданским мужеством, справедливостью и неподкупностью. Они должны особенно строго соблюдать требования закона, проявлять инициативу в работе, повышать ее качество и эффективность и способствовать своей деятельностью утверждению верховенства закона, обеспечению демократии, формированию правосознания граждан, уважения к законам, нормам и правилам общественной жизни. Любые нарушения прокурорско следственными работниками законности и служебной дисциплины подрывают авторитет прокуратуры, наносят ущерб интересам государства и общества.

Меры правовой и социальной защиты работников прокуратуры и их пенсионного обеспечения определяются в статьях 50, 501 Закона Украины «О прокуратуре».

Конституционный Суд Украины неоднократно рассматривал проблему, связанную с реализацией права на социальную защиту, и сформулировал правовую позицию, согласно которой Конституция Украины выделяет определенные категории граждан Украины, требующих дополнительных гарантий социальной защиты со стороны государства. К ним, в частности, относятся граждане, которые согласно статье 17 Конституции Украины находятся на службе органов прокуратуры (Решение Конституционного Суда Украины от 6 июля 1999 года № 8 рп/99 в деле относительно права на льготы, от 20 марта 2002 года № 5 рп/2002 в деле относительно льгот, компенсаций и гарантий и от 17 марта 2004 года № 1 13/2004 в деле о социальной защите военнослужащих и работников правоохранительных органов).

Необходимость дополнительных гарантий социальной защищенности этой категории граждан как во время прохождения службы, так и после ее окончания обусловлена прежде всего тем, что служба в правоохранительных органах государства связана с риском для жизни и здоровья, повышенными требованиями к дисциплине, профессиональной пригодности, профессиональных, физических, волевых и других качеств. Порядок прохождения службы урегулирован специальными нормативно правовыми актами, возлагают на граждан, которые состоят на такой службе, дополнительные обязанности и ответственность.

В частности, граждане Украины, которые работают в органах прокуратуры, обязаны выполнять свои профессиональные обязанности и в нерабочее время или вне службы. Кроме того, к военнослужащим и работникам правоохранительных органов в случаях, предусмотренных Конституцией Украины, в законодательном порядке введены определенные ограничения отдельных конституционных прав и свобод. Так, на основании ч. 1 ст. 33 Конституции Украины часть 2 ст. бы «О прокуратуре» устанавливает, что военнослужащие и работники органов прокуратуры не могут быть членами политических партий и общественных организаций, имеющих политическую цель. Работники органов прокуратуры также ограничены в установленных Конституцией Украины правах на предпринимательскую деятельность (ст. 42), труд (ст. 43) и иных, связанных с обеспечением себе и своей семье максимально достижимого (согласно своих способностей) уровня жизни и в защиту своих экономических и социальных интересов. В частности, на основании положений ч. 2 ст. 42, ч. 4 ст. 44 Конституции Украины Законом Украины «О прокуратуре» запрещено совместительство службы в органах прокуратуры с работой на предприятиях, в учреждениях или организациях, а также с любым предпринимательством (ч. 5 ст. 46).

Таким образом, определенный законами Украины в соответствии с положениями ст. 17 Конституции Украины комплекс организационно правовых и экономических мер, направленных на обеспечение социальной защиты работников органов прокуратуры, обусловлен не их нетрудоспособностью или отсутствием достаточных средств для существования (ст. 46 Конституции Украины), а особенностью профессиональных обязанностей, связанных с риском для жизни и здоровья, определенным ограничением конституционных прав и свобод, в том числе права зарабатывать материальные блага для обеспечения себе и своей семье уровня жизни, высшего за прожиточный минимум. То есть социальные гарантии этой категории работников вытекают из характера возложенных на них служебных обязанностей в связи с выполнением ими государственных функций.

Надо также отметить, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Украины некоторые преференции, установленные Законом Украины «О прокуратуре», являются не льготами, а гарантиями и другими средствами обеспечения профессиональной деятельности отдельных категорий граждан, эффективного функционирования соответствующих органов. Приостановление льгот, компенсаций и гарантий для работников органов прокуратуры без соответствующей материальной компенсации – это нарушение гарантированного государством права на их социальную защиту и членов их семей.

Другой комментарий к статье 123 Конституции Украины

Согласно п. 14 ст. 92 Конституции Украины исключительно законами Украины определяется организация и деятельность прокуратуры. Законом “О прокуратуре” регулируются узловые вопросы, касающиеся общих положений, системы, структуры и организации деятельности іі органов, прокурорского надзора, кадровые и другие вопросы.