Статья 131 Конституции Украины

Новая редакция ст.131 Конституции Украины с Комментариями.

В Украине действует Высший совет правосудия, которая:

1) вносит представление о назначении судьи на должность;

2) принимает решение о нарушении судьей или прокурором требований относительно несовместимости;

3) рассматривает жалобы на решения соответствующего органа о привлечении к дисциплинарной ответственности судьи или прокурора;

4) принимает решение об освобождении судьи от должности;

5) дает согласие на задержание судьи или содержание под стражей;

6) принимает решение о временном отстранении судьи от правосудия;

7) принимает меры по обеспечению независимости судей;

8) принимает решение о переводе судьи из одного суда в другой;

9) осуществляет другие полномочия, определенные этой Конституцией и законами Украины.

Высший совет правосудия состоит из двадцати одного члена, из которых десять – выбирает съезд судей Украины из числа судей или судей в отставке, двух – назначает Президент Украины, двух – выбирает Верховная Рада Украины, двух – выбирает съезд адвокатов Украины, двух – избирает всеукраинская конференция прокуроров, двух – выбирает съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений.

Порядок избрания (назначения) на должности членов Высшего совета правосудия определяется законом.

Председатель Верховного Суда входит в состав Высшего совета правосудия по должности.

Срок полномочий избранных (назначенных) членов Высшего совета правосудия составляет четыре года. Одно и то же лицо не может занимать должность члена Высшего совета правосудия два срока подряд.

Член Высшего совета правосудия не может принадлежать к политическим партиям, профсоюзам, принимать участие в любой политической деятельности, иметь представительский мандат, занимать любые другие оплачиваемые должности (кроме должности Председателя Верховного Суда), выполнять другую оплачиваемую работу, кроме научной, преподавательской или творческой.

Член Высшего совета правосудия должна принадлежать к юридической профессии и соответствовать критерию политической нейтральности.

Законом могут быть предусмотрены дополнительные требования к члену Высшего совета правосудия.

Высший совет правосудия приобретает полномочия при условии избрания (назначения) не менее пятнадцати ее членов, среди которых большинство составляют судьи.

Согласно закону в системе правосудия образуются органы и учреждения для обеспечения отбора судей, прокуроров, их профессиональной подготовки, оценки, рассмотрения дел по их дисциплинарной ответственности, финансового и организационного обеспечения судов.

Комментарий к ст. 131 Конституции Украины

Комментируемая статья регулирует вопросы порядка формирования, задач и полномочий нового института в системе судебной власти – Высшего совета юстиции, назначением которой является формирование высоко профессионального судейского корпуса, способного качественно осуществлять правосудие.

В большинстве европейских государств подобные органы существуют уже достаточно давно. Практически во всех странах, где есть аналогичные органы, их правовой статус также определяется на высшем законодательном уровне – конституционном. Чаще всего в конституциях государств закрепляются основные положения правового статуса этих органов: компетенция, количественный и качественный его субъектный состав, требования в отношении членов совета, порядок его формирования, срок деятельности, назначения или избрания его председателя и заместителей, их полномочия и др.

Почти во всех странах статьи конституции, регулирующие положение этих органов, находятся в разделах, посвященных судебной власти или судебной системе. В Болгарии это раздел VI «Судебная власть», в Португалии – раздел III «Статусе судей» (раздел V «Суды»), в Италии – раздел «Судоустройство» (глава IV «Магистратура»), в Испании – раздел VI «О судебной власти», в Польше – раздел VIII «Суды и трибуналы», в Венгрии – раздел X «Судебная организация».

В Конституции Украины правовой статус Высшего совета юстиции определяется в разделе VIII «Правосудие». Такое расположение конституционной нормы свидетельствует о исходное видение законодателем этого органа в системе органов судебной власти. Но в дальнейшем мнения относительно места Высшего совета юстиции в системе государственных органов согласно теории разделения властей разошлись.

В теории конституционного права существует позиция, согласно которой органы, подобные Высшем совете юстиции Украины (во Франции, Италии и Португалии – это Высший совет магистратуры, в Испании – Высший совет судебной власти, в Болгарии – Высший судебный совет, в Польше – Всепольская судебный совет, в Венгрии – Всеугорська совет юстиции, в Колумбии – Высший совет судейского корпуса, в Болгарии и Казахстане – Высший судебный совет), относятся к органам судейского самоуправления. Наряду с этой точкой зрения существует мнение, что Высший совет юстиции совместно с прокуратурой, Уполномоченным Верховной Рады Украины по правам человека, Счетной палатой, Центральной избирательной комиссией и некоторыми другими органами относится к системе контрольно надзорных органов. Таким образом, в Украине отсутствует единство подходов к определению места этого органа в системе государственной власти.

Определение статуса этого органа в системе государственного аппарата зависит от национальных особенностей правовой системы. Существенное значение имеет объем его компетенции (в некоторых зарубежных аналогов он отличается). Именно содержание и объем полномочий относительно назначения (избрания), перемещение судил, привлечения их к дисциплинарной ответственности, увольнения с должности и позволяют рассматривать этот орган или в системе органов судейского самоуправления, или в системе органов управления с контрольными полномочиями.

В Португалии, Молдове, Польше, Венгрии, Словении, Македонии, Казахстане полномочия советов распространяются только на суды. Во Франции, Италии, Испании, Хорватии, Армении, Румынии полномочия советов распространяются как на судей, так и работников прокуратуры. В Болгарии-Высший судебный совет назначает, перемещает и освобождает с должностей не только судей, но и прокуроров и следователей.

Сфера распространения полномочий зависит от сходства правового статуса судей, прокуроров и других лиц. Во Франции, например, существует обобщающее понятие «магистраты», к которым относятся должностные лица, наделенные судебными, административными или политическими полномочиями. Прежде всего это судьи, которые принимают решение по сути дела при нарушении одной из основных свобод, и работники прокуратуры, в том числе генеральные прокуроры, прокуроры Республики и их сотрудники. Отбор и подготовка этих кадров проводятся по единой схеме. В процессе служебной карьеры они могут переходить с одного вида работы на другой. К ним относятся высокие этические требования, утвержденные Высшим советом магистратуры Франции. На работников прокуратуры может быть наложено дисциплинарное взыскание со стороны Высшего совета магистратуры по форме, предусмотренной Уставом судей. Конституция Италии устанавливает, что магистраты (судьи, прокуроры) различаются между собой только по функциям, которые они выполняют. В Болгарии статус судей, прокуроров и следователей очень похож. В соответствии с Конституцией Болгарии структура прокуратуры соответствует структуре судов; следственные органы входят в систему судебной власти; судьи, прокуроры и следователи пользуются одинаковым иммунитетом.

Полномочия Высшего совета юстиции в Украине также распространяются на судейский корпус и в меньшей степени на работников прокуратуры. Однако статус последних существенно отличается от статуса судей. В Украине прокуратура является независимой, представляет собой единую систему, выполняет особые, присущие только ей функции и ни по своему генезису, ни по характеру полномочий не относится к органам какой-либо ветви власти, тем более ни одной из них не подчиняются. Статус работников прокуратуры значительно отличается от статуса судей. Поэтому наделение Высшего совета юстиции Украины полномочиями, хотя и незначительными, относительно прокуроров, к сожалению, является механическим копированием зарубежного опыта, что при отсутствии должного механизма их реализации сводит на нет участие Совета в этих правоотношениях.

К компетенции Высшего совета юстиции отнесено внесение представлений Президенту Украины о назначении судей на должности или увольнения их с должностей. Подобная формулировка вызывает ряд вопросов на практике относительно объема полномочий Совета юстиции относительно формирования судейского корпуса. В частности, был поднят вопрос о том, имеет ли право Высший совет юстиции, исходя из обзора на нормы Конституции Украины, вносить представление в Верховную Раду Украины об избрании судей бессрочно.

Конституционный Суд Украины в Решении от 16 октября 2001 г. постановил, что Высший совет юстиции вносит представление Президенту Украины о первом назначении на должность профессионального судьи сроком на пять лет. Полномочия о внесении представления Верховной Раде Украины об избрании судей бессрочно в Высший совет юстиции не распространяется.

Что касается назначения судей на административные должности, то согласно последних изменений в Закон Украины «О Высшем совете юстиции» назначения судей на должности председателя суда, заместителя председателя суда и увольнения их с этих должностей происходит по решению Высшего совета юстиции на основании представления от соответствующего совета судей (п. 1 1 ч. 1 ст. 3).

Представление об увольнении судей могут вноситься Высшим советом юстиции в случаях, предусмотренных Законом, как по рекомендации квалификационной комиссии, так и по собственной инициативе. Эти представления могут вноситься как в отношении судей, впервые назначенных на должность, так и избранных бессрочно в орган, который назначил (избрал) судью, но в предусмотренных Законом случаях.

На высший совет юстиции Конституцией Украины также возлагается принятие решений о нарушении судьями и прокурорами требований о несовместимости. Речь идет о невозможности совмещения должности судьи или прокурора с некоторыми другими видами деятельности. Профессиональный судья не вправе принадлежать к политическим партиям и профсоюзам, принимать участие в любой политической деятельности, иметь представительский мандат, занимать любые другие оплачиваемые должности, выполнять другую оплачиваемую работу, кроме научной, преподавательской и творческой. Работникам прокуратуры запрещается совмещать исполнение своих обязанностей с работой на предприятиях, в учреждениях, организациях, занятием предпринимательской деятельностью, за исключением научной или педагогической деятельности. При установлении фактов занятия судьями или прокурорами деятельностью, несовместимой с должностью, которую они занимают, Высший совет юстиции может принять решение с рекомендацией в соответствующий срок определиться с последним по вопросу о продолжении работы на должности судьи или прокурора без совмещения с запрещенной деятельностью или решение о направлении представления соответствующему органу об увольнении судьи или прокурора с занимаемой должности.

Высший совет юстиции является единственным органом, в компетенцию которого входит осуществление дисциплинарного производства относительно судей Верховного Суда Украины и судей высших специализированных судов. При наличии предусмотренных Законом “О судоустройстве Украины” оснований в отношении этих судей нарушается дисциплинарное производство. По результатам рассмотрения дисциплинарного дела в Высший совет юстиции имеет право принять решение о закрытии дела или о наложении дисциплинарного взыскания. На должностных лиц судебной власти могут быть наложены следующие дисциплинарные взыскания: выговор, понижение в квалификационном классе или направление в орган, назначивший (избравший) судью, решение о несоответствии судьи должности, которую он занимает.

На Высший совет юстиции возложена обязанность осуществлять рассмотрение жалоб на решение о привлечении к дисциплинарной ответственности судей апелляционных и местных судов, а также прокуроров. В этом случае Совет выступает одной из альтернативных инстанций по рассмотрению жалоб соответствующих субъектов, но только по результатам дисциплинарного производства относительно них. По результатам рассмотрения жалобы о привлечении судьи или прокурора к дисциплинарной ответственности может быть принято такое решение:

а) жалоба может быть удовлетворена целиком, решение о привлечении к дисциплинарной ответственности отменено, дисциплинарное производство закрыто;

б) жалоба может быть удовлетворена частично, с изменением решения органа, наложившего дисциплинарное взыскание;

в) жалоба может быть оставлена без удовлетворения, а решение о привлечении к дисциплинарной ответственности – без изменения.

С учетом перечисленных полномочий можно сказать, что основным назначением и главной задачей Высшего совета юстиции является участие в формировании высокопрофессионального судейского корпуса и осуществления контроля за применением к судей и прокуроров дисциплинарных взысканий. При этом Совет призван не только обеспечить отбор кандидатов на должности судей на качественно новом уровне, но и быть соответственно своей компетенции гарантом независимости судей при отправлении правосудия.

Конституцией закрепляется демократический порядок формирования Совета. Этот орган состоит из 20 членов. Председатель Верховного Суда Украины, министр юстиции Украины и Генеральный прокурор Украины входят в состав по должности. Верховная Рада Украины, Президент Украины, съезд судей Украины, съезд адвокатов Украины, съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений назначают в Высший совет юстиции по три члена, а всеукраинская конференция работников прокуратуры – двух.

Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей» были внесены изменения в порядке формирования состава Высшего совета юстиции с целью приведения его в соответствие с международными стандартами. Перечень субъектов формирования состава остался без изменений, но закреплено, что два из трех членов Совета, которые назначаются Верховной Радой Украины и Президентом Украины, должны быть судьями. Съезд адвокатов Украины, съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений и Всеукраинская конференция работников прокуратуры, как и раньше, назначают членов Высшего совета, но один из них должен быть из числа судей. С помощью таких изменений при обновлении состава Высшего совета юстиции представительство судей увеличится до 11 человек из 20. Бесспорно, это шаг вперед. Но следует указать, что международные стандарты требуют не только присутствие в составе органов, подобных Высшего совета юстиции, судей в количестве не менее половины членов, но и избрания судей судьями. Выполнение второй половины этого правила невозможно без изменений в Основной Закон Украины.

К кандидатам в состав Высшего совета юстиции относятся высокие требования. Обязательными условиями являются гражданство Украины, возрастной ценз (не моложе тридцати пяти лет и не старше шестидесяти), проживание на территории Украины не менее десяти последних лет, владение государственным языком, высшее юридическое образование и стаж работы в отрасли права не менее десяти лет. Если на должность члена Высшего совета юстиции назначается судья, он назначается из числа лиц, избранных на должность судьи бессрочно. Такие высокие требования к личному составу Высшего совета юстиции обосновываются большой ответственностью, значимостью функции этого органа в сфере решения задач формирования судейского корпуса, поскольку именно этот орган осуществляет выбор из кандидатов, которые успешно сдали квалификационный экзамен, наиболее подготовлены для выполнения функций носителя судебной власти. Ответственность этой стадии формирования судейского корпуса свидетельствует о необходимости разработки и использования в работе Совета научно обоснованной и нормативно определенной методики решения поставленной задачи.

Таким образом, в процессе формирования личного состава Высшего совета юстиции участвуют три ветви государственной власти Украины, а также представители адвокатуры Украины, юридической науки и прокуратуры. Указанный порядок формирования состава Совета позволяет исключить доминирующее положение какой-либо ветви власти при принятии решения в отношении кандидатов на должность судей или при привлечении судей к дисциплинарной ответственности. Разнообразие субъектов, которые избирают членов Совета, необходимое для исключения возможности проявления корпоративности в формировании судейского корпуса и обеспечение гарантии независимости судей в отправлении правосудия от возможного ущемления со стороны законодательной или исполнительной власти.

Другой комментарий к статье 131 Конституции Украины

В статье заложены конституционные основы создания и деятельности нового института в системе правосудия, который ранее был неизвестен отечественной практике судоустройства – это Высший совет юстиции. Аналоги этой институции существуют в Испании, Италии, Франции (Высший совет магистратуры) и некоторых других странах Европы.

Направления деятельности Высшего совета юстиции определяются несколькими функциями. Основная задача этого органа заключается в окончательном завершении процесса отбора кандидата на должность судьи, то есть данная организация является главным элементом сложного механизма прохождения кандидата на должность судьи (предварительный отбор, конкурс, квалификационная комиссия). По решению Высшего совета юстиции вносится представление Президенту Украины о назначении судей и представления Верховной Раде Украины об избрании судей бессрочно.

На этот орган возложена конституционная обязанность по качественному формированию судейского корпуса в государстве. Одновременно данная организация становится гарантом независимости судей на тот случай, если в системе исполнительной или законодательной ветвей государственной власти будет выявлено недовольство бескомпромиссностью судьи во время отправления правосудия. Увольнение судьи с должности в случаях, которые указаны в пунктах 3-5, 7-9 ч. 5 ст. 126 Конституции, возможно только по представлению Высшего совета юстиции.

Высший совет юстиции по аналогам с высшими советами магистратуры в европейских странах компетентен не только по делам судей, но и по делам прокуроров.

Поэтому Высший совет юстиции правомочен рассматривать вопрос и принимать решения о нарушении требований закона о несовместимости дальнейшего пребывания в должности с занятием другой деятельностью не только судьями, но и прокурорами любого уровня.

На Высший совет юстиции возложены функции дисциплинарного органа, которые осуществляются в двух направлениях. В отношении судей Верховного Суда и судей высших специализированных судов Высший совет юстиции выполняет полномочия первой инстанции, поскольку непосредственно осуществляет дисциплинарное производство в отношении этих должностных лиц. Ее решение по смыслу статьи Конституции следует считать по этому поводу окончательным. Вторым направлением реализации данных функции* Высшего совета юстиции является рассмотрение жалоб о привлечении к дисциплинарной ответственности судей апелляционных и местных судов и прокуроров всех уровней. То есть на Высший совет юстиции возложена компетенция апелляционной инстанции в системе дисциплинарного производства судей указанных судов и прокуроров.

Деятельность Высшего совета юстиции призвана, с одной стороны, не допустить проявлений корпоративности в формировании судейского корпуса, а с ДРУГОЙ – обеспечить гарантию независимости судей в осуществлении правосудия от возможного давления со стороны представителей исполнительной и законодательной ветвей государственной власти путем использования процесса назначения судей. Поэтому состав Высшего совета юстиции формируется таким образом, чтобы ни одна из ветвей власти не имела решающего голоса при принятии решения относительно кандидата на должность судьи или привлечение его к ответственности.

Кроме того, введено представительство в Высшем совете юстиции от основных категорий юристов, которые в процессе отправления правосудия выполняют разные функции и имеют разные процессуальные обязанности и интересы (это судьи, прокуроры, адвокаты), что объективно будет способствовать беспристрастной оценке и одновременно достаточной требовательности в отношении кандидатов в судьи. Заметим, что съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений назначает трех членов Высшего совета юстиции. Это свидетельствует о высокой оценке роли представителей данной отрасли общественной деятельности, которые готовят юристов и формируют основы правовой науки.

Таким образом, к процессу назначения судей на должности привлекаются представители наиболее компетентной в сфере юриспруденции части населения.