Нова редакція ст. 131 Конституції України з Коментарями.

В Україні діє Вища рада правосуддя, яка:

1) вносить подання про призначення судді на посаду;

2) ухвалює рішення стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності;

3) розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора;

4) ухвалює рішення про звільнення судді з посади;

5) надає згоду на затримання судді чи утримання його під вартою;

6) ухвалює рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя;

7) вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів;

8) ухвалює рішення про переведення судді з одного суду до іншого;

9) здійснює інші повноваження, визначені цією Конституцією та законами України.

Вища рада правосуддя складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох – обирає з’їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох – призначає Президент України, двох – обирає Верховна Рада України, двох – обирає з’їзд адвокатів України, двох – обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох – обирає з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Порядок обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя визначається законом.

Голова Верховного Суду входить до складу Вищої ради правосуддя за посадою.

Строк повноважень обраних (призначених) членів Вищої ради правосуддя становить чотири роки. Одна й та ж особа не може обіймати посаду члена Вищої ради правосуддя два строки поспіль.

Член Вищої ради правосуддя не може належати до політичних партій, профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади (крім посади Голови Верховного Суду), виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької чи творчої.

Член Вищої ради правосуддя має належати до правничої професії та відповідати критерію політичної нейтральності.

Законом можуть бути передбачені додаткові вимоги до члена Вищої ради правосуддя.

Вища рада правосуддя набуває повноважень за умови обрання (призначення) щонайменше п’ятнадцяти її членів, серед яких більшість становлять судді.

Відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.

Коментар до ст. 131 Конституції України

Коментована стаття регулює питання порядку формування, завдань і повноважень нового інституту в системі судової влади – Вищої ради юстиції, призначенням якої є формування високо професійного суддівського корпусу, здатного якісно здійснювати правосуддя.

У більшості європейських держав подібні органи існують вже досить давно. Практично в усіх країнах, де є аналогічні органи, їх правовий статус також визначається на вищому законодавчому рівні – конституційному. Найчастіше у конституціях держав закріплюються основні положення правового статусу цих органів: компетенція, кількісний та якісний його суб’єктний склад, вимоги стосовно членів ради, порядок її формування, строк діяльності, призначення або обрання його голови та заступників, їх повноваження та ін.

Майже в усіх країнах статті конституцій, що регулюють положення цих органів, знаходяться в розділах, присвячених судовій владі або судовій системі. У Болгарії це розділ VI «Судова влада», у Португалії – розділ III «Статус суддів» (розділ V «Суди»), в Італії – розділ І «Судоустрій» (глава IV «Магістратура»), в Іспанії – розділ VI «Про судову владу», в Польщі – розділ VIII «Суди і трибунали», в Угорщині – розділ X «Судова організація».

У Конституції України правовий статус Вищої ради юстиції визначається в розділі VIII «Правосуддя». Таке розташування конституційної норми свідчить про вихідне бачення законодавцем цього органу в системі органів судової влади. Але надалі думки щодо місця Вищої ради юстиції в системі державних органів відповідно до теорії розподілу влади розійшлися.

У теорії конституційного права існує позиція, згідно з якою органи, подібні Вищій раді юстиції України (у Франції, Італії та Португалії – це Вища рада магістратури, в Іспанії – Вища рада судової влади, в Болгарії – Вища судова рада, у Польщі – Всепольська судова рада, в Угорщині – Всеугорська рада юстиції, в Колумбії – Вища рада суддівського корпусу, в Болгарії і Казахстані – Вища судова рада), належать до органів суддівського самоврядування. Поряд з цією точкою зору існує думка, що Вища рада юстиції разом із прокуратурою, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, Рахунковою палатою, Центральною виборчою комісією та деякими іншими органами належить до системи контрольно наглядових органів. Таким чином, в Україні відсутня єдність підходів щодо визначення місця цього органу в системі державної влади.

Визначення статусу цього органу в системі державного апарату залежить від національних особливостей правової системи. Істотне значення має обсяг його компетенції (у деяких зарубіжних аналогів він значно відрізняється). Саме зміст і обсяг повноважень щодо призначення (обрання), переміщення судив, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, звільнення з посади і дозволяють розглядати цей орган або в системі органів суддівського самоврядування, або в системі органів управління з контрольними повноваженнями.

У Португалії, Молдові, Польщі, Угорщині, Словенії, Македонії, Казахстані повноваження рад поширюються тільки на суди. У Франції, Італії, Іспанії, Хорватії, Вірменії, Румунії повноваження рад поширюються як на суддів, так і на працівників прокуратури. У Болгарії Вища судова рада призначає, переміщає і звільняє з посад не тільки суддів, а й прокурорів і слідчих.

Сфера поширення повноважень залежить від подібності правового статусу суддів, прокурорів та інших осіб. У Франції, наприклад, існує узагальнююче поняття «магістрати», до яких належать посадові особи, наділені судовими, адміністративними або політичними повноваженнями. Передусім це судді, що приймають рішення по суті справи при порушенні однієї з основних свобод, і працівники прокуратури, у тому числі генеральні прокурори, прокурори Республіки та їхні співробітники. Добір і підготовка цих кадрів проводяться за єдиною схемою. У процесі службової кар’єри вони можуть переходити з одного виду роботи на інший. До них ставляться високі етичні вимоги, затверджені Вищою радою магістратури Франції. На працівників прокуратури може бути накладено дисциплінарне стягнення з боку Вищої ради магістратури за формою, передбаченою Статутом суддів. Конституція Італії також встановлює, що магістрати (судді, прокурори) розрізняються між собою тільки за функціям, які вони виконують. У Болгарії статус суддів, прокурорів і слідчих дуже схожий. Відповідно до Конституції Болгарії структура прокуратури відповідає структурі судів; слідчі органи входять до системи судової влади; судді, прокурори і слідчі користуються однаковим імунітетом.

Повноваження Вищої ради юстиції в Україні також поширюються на суддівський корпус і меншою мірою на працівників прокуратури. Проте статус останніх суттєво відрізняється від статусу суддів. В Україні прокуратура є незалежною, являє собою єдину систему, виконує особливі, властиві тільки їй функції і ані за своїм генезисом, ані за характером повноважень не належить до органів якої небудь гілки влади, тим більше жодної з них не підкоряються. Статус працівників прокуратури значно відрізняється від статусу суддів. Тому наділення Вищої ради юстиції України повноваженнями, хоча й незначними, щодо прокурорів, на жаль, є механічним копіюванням зарубіжного досвіду, що за відсутності належного механізму їх реалізації зводить нанівець участь Ради в цих правовідносинах.

До компетенції Вищої ради юстиції віднесено внесення подань Президенту України про призначення суддів на посади або звільнення їх із посад. Подібне формулювання викликало ряд питань на практиці щодо обсягу повноважень Ради юстиції стосовно формування суддівського корпусу. Зокрема, було порушено питання про те, чи має право Вища рада юстиції, виходячи з огляду на норми Конституції України, вносити подання до Верховної Ради України про обрання суддів безстроково.

Конституційний Суд України в Рішенні від 16 жовтня 2001 р. постановив, що Вища рада юстиції вносить подання Президентові України тільки про перше призначення на посаду професійного судді строком на п’ять років. Повноваження щодо внесення подання Верховній Раді України про обрання суддів безстроково на Вищу раду юстиції не поширюється.

Що стосується призначення суддів на адміністративні посади, то відповідно до останніх змін до Закону України «Про Вищу раду юстиції» призначення суддів на посади голови суду, заступника голови суду та звільнення їх з цих посад відбувається за рішенням Вищої ради юстиції на підставі подання від відповідної ради суддів (п. 1 1 ч. 1 ст. 3).

Подання про звільнення суддів можуть вноситися Вищою радою юстиції у випадках, передбачених Законом, як за рекомендацією кваліфікаційної комісії, так і з власної ініціативи. Ці подання можуть вноситися як щодо суддів уперше призначених на посаду, так і стосовно обраних безстроково до органу, який призначив (обрав) суддю, але в передбачених Законом випадках.

На Вищу раду юстиції Конституцією України також покладається прийняття рішень щодо порушення суддями і прокурорами вимог про несумісність. Йдеться про неможливість суміщення посади судді або прокурора з деякими іншими видами діяльності. Професійний суддя не має права належати до політичних партій і профспілок, брати участь у будь якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. Працівникам прокуратури забороняється поєднувати виконання своїх обов’язків з роботою на підприємствах, в установах, організаціях, заняттям підприємницькою діяльністю, за винятком наукової або педагогічної діяльності. При встановленні фактів заняття суддями або прокурорами діяльністю, несумісною з посадою, яку вони обіймають, Вища рада юстиції може прийняти рішення з рекомендацією у відповідний строк визначитися з останнім щодо питання про продовження роботи на посаді судді або прокурора без суміщення із забороненою діяльністю або рішення про направлення подання відповідному органу про звільнення судді або прокурора з посади.

Вища рада юстиції є єдиним органом, до компетенції якого входить здійснення дисциплінарного провадження щодо суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів. За наявності передбачених Законом «Про судоустрій України» підстав стосовно цих суддів порушується дисциплінарне провадження. За результатами розгляду дисциплінарної справи Вища рада юстиції має право прийняти рішення про закриття справи або про накладання дисциплінарного стягнення. На посадових осіб судової влади можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: догана, пониження в кваліфікаційному класі або направлення до органу, який призначив (обрав) суддю, рішення про невідповідність судді посаді, яку він обіймає.

На Вищу раду юстиції покладено обов’язок здійснювати розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних і місцевих судів, а також прокурорів. У цьому разі Рада виступає однією із альтернативних інстанцій щодо розгляду скарг відповідних суб’єктів, але тільки щодо результатів дисциплінарного провадження стосовно них. За результатами розгляду скарги про притягнення судді або прокурора до дисциплінарної відповідальності може бути прийнято таке рішення:

а) скарга може бути задоволена цілком, рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності скасовано, дисциплінарне провадження закрито;

б) скарга може бути задоволена частково, зі зміною рішення органу, який наклав дисциплінарне стягнення;

в) скарга може бути залишена без задоволення, а рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності – без зміни.

З урахуванням перелічених повноважень можна сказати, що основним призначенням і головним завданням Вищої ради юстиції є участь у формуванні високопрофесійного суддівського корпусу і здійснення контролю за застосуванням до суддів і прокурорів дисциплінарних стягнень. При цьому Рада покликана не тільки забезпечити добір кандидатів на посади суддів на якісно новому рівні, а й бути відповідно до своєї компетенції гарантом незалежності суддів при відправленні правосуддя.

Конституцією закріплюється демократичний порядок формування Ради. Цей орган складається з 20 членів. Голова Верховного Суду України, міністр юстиції України і Генеральний прокурор України входять до складу за посадою. Верховна Рада України, Президент України, з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ призначають до Вищої ради юстиції по три члени, а всеукраїнська конференція працівників прокуратури – двох.

Законом України «Про судоустрій і статус суддів» було внесено зміни до порядку формування складу Вищої ради юстиції з метою приведення його у відповідність до міжнародних стандартів. Перелік суб’єктів формування складу залишився без змін, але закріплено, що два із трьох членів Ради, які призначаються Верховною Радою України та Президентом України, повинні бути суддями. З’їзд адвокатів України, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ та Всеукраїнська конференція працівників прокуратури, як і раніше, призначають членів Вищої ради, але один із них повинен бути із числа суддів. За допомогою таких змін при оновленні складу Вищої ради юстиції представництво суддів збільшиться до 11 осіб із 20. Безперечно, це крок уперед. Але слід вказати, що міжнародні стандарти вимагають не лише присутність у складі органів, подібних до Вищої ради юстиції, суддів у кількості не менше половини членів, але й обрання таких суддів суддями. Виконання другої половини цього правила неможливо без змін до Основного Закону України.

До кандидатів до складу Вищої ради юстиції ставляться високі вимоги. Обов’язковими умовами є громадянство України, віковий ценз (не молодше тридцяти п’яти років і не старше шістдесятьох), проживання на території України не менше десяти останніх років, володіння державною мовою, вища юридична освіта і стаж роботи в галузі права не менше ніж десять років. Якщо на посаду члена Вищої ради юстиції призначається суддя, то він призначається з числа осіб, обраних на посаду судді безстроково. Такі високі вимоги до особового складу Вищої ради юстиції обґрунтовуються великою відповідальністю, значущістю функції цього органу у сфері вирішення завдань формування суддівського корпусу, оскільки саме цей орган здійснює вибір із кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит, найбільш підготовлені для виконання функцій носія судової влади. Відповідальність цієї стадії формування суддівського корпусу свідчить про необхідність розробки та використання в роботі Ради науково обґрунтованої і нормативно визначеної методики вирішення поставленого завдання.

Таким чином, у процесі формування особового складу Вищої ради юстиції беруть участь три гілки державної влади України, а також представники адвокатури України, юридичної науки і прокуратури. Зазначений порядок формування складу Ради дозволяє виключити домінуюче становище якоїсь гілки влади при ухваленні рішення щодо кандидатів на посаду суддів або при притягненні суддів до дисциплінарної відповідальності. Різноманітність суб’єктів, які обирають членів Ради, необхідна для виключення можливості вияву корпоративності у формуванні суддівського корпусу і забезпечення гарантії незалежності суддів у відправленні правосуддя від можливого утиску з боку законодавчої або виконавчої влади.

Інший коментар до статті 131 Конституції України

У статті закладені конституційні основи створення і діяльності нового інституту в системі правосуддя, який раніше був невідомий вітчизняній практиці судоустрою – це Вища рада юстиції. Аналоги цієї інституції існують в Іспанії, Італії, Франції (Вища рада магістратури) та деяких інших країнах Європи.

Напрямки діяльності Вищої ради юстиції визначаються декількома функціями. Основне завдання цього органу полягає в остаточному завершенні процесу відбору кандидата на посаду судді, тобто дана інституція є головним елементом складного механізму проходження кандидата на посаду судді (попередній відбір, конкурс, кваліфікаційна комісія). За рішенням Вищої ради юстиції вноситься подання Президентові України про перше призначення суддів і подання до Верховної Ради України про обрання суддів безстроково.

На цей орган покладено конституційний обов’язок щодо якісного формування суддівського корпусу в державі. Одночасно дана інституція стає гарантом незалежності суддів на той випадок, якщо в системі виконавчої або законодавчої гілок державної влади буде виявлено незадоволення безкомпромісністю судді під час відправлення правосуддя. Звільнення судді з посади у випадках, які зазначені у пунктах 3-5, 7-9 ч. 5 ст. 126 Конституції, можливо лише за поданням Вищої ради юстиції.

Вища рада юстиції за аналогами з Вищими радами магістратури в європейських країнах компетентна не лише у справах суддів, а й у справах прокурорів.

Тому Вища рада юстиції правомочна розглядати питання і приймати рішення щодо порушення вимог закону про несумісність подальшого перебування на посаді із заняттям іншою діяльністю не лише суддями, а й прокурорами будь-якого рівня.

На Вищу раду юстиції покладені функції дисциплінарного органу, які здійснюються у двох напрямках. Щодо суддів Верховного Суду і суддів вищих спеціалізованих судів Вища рада юстиції виконує повноваження першої інстанції, оскільки безпосередньо здійснює дисциплінарне провадження відносно цих посадових осіб. Її рішення за змістом статті Конституції слід вважати з цього приводу остаточним. Другим напрямком реалізації даних функції* Вищої ради юстиції є розгляд скарг щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів і прокурорів усіх рівнів. Тобто на Вищу раду юстиції покладена компетенція апеляційної інстанції у системі дисциплінарного провадження суддів указаних судів і прокурорів.

Діяльність Вищої ради юстиції покликана, з одного боку, не допустити проявів корпоративності у формуванні суддівського корпусу, а з ІНШОГО – забезпечити гарантію незалежності суддів у здійсненні правосуддя від можливого тиску з боку представників виконавчої і законодавчої гілок державної влади шляхом використання процесу призначення суддів. Тому склад Вищої ради юстиції формується таким чином, щоб жодна з гілок державної влади не мала вирішального голосу під час прийняття рішення щодо кандидата на посаду судді чи притягнення його до відповідальності.

Крім того, запроваджено представництво у Вищій раді юстиції від основних категорій юристів, які у процесі відправлення правосуддя виконують різні функції і мають різні процесуальні обов’язки й інтереси (це судді, прокурори, адвокати), що об’єктивно буде сприяти неупередженій оцінці і одночасно достатній вимогливості щодо кандидатів у судді. Зауважимо, що з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначає трьох членів до Вищої ради юстиції. Це свідчить про високу оцінку ролі представників даної галузі суспільної діяльності, які готують юристів і формують підвалини правової науки.

Таким чином, до процесу призначення суддів на посади залучаються представники найбільш компетентної у сфері юриспруденції частини населення.