Новая редакция ст. 132 Конституции Украины с Комментариями.
Территориальное устройство Украины основывается на принципах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов, с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций.
Комментарий к ст. 132 Конституции Украины
Статья 132 является одной из двух, которые составляют раздел IX «Территориальное устройство Украины» Основного Закона. При этом под территориальным устройством необходимо понимать предусмотренную законами территориальную организацию государства с целью обеспечения наиболее оптимального решения задач и осуществление функций общества и государства. Территориальное устройство осуществляется, как правило, путем деления территории государства на части – территориальные единицы, которые являются пространственной основой для образования и деятельности соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Категорию «территориальное устройство» не следует отождествлять с понятием «государственный строй», под которым в большинстве случаев понимают элемент формы государства, который характеризует территориальную организацию власти и государственное самоопределение населения (нации), которое на ней проживает. Государственный строй определяет: принцип деления территории государства на составные элементы; способ организации населения на определенной территории; уровень учета интересов национальных меньшинств путем предоставления территориям их проживания определенных полномочий в отношении территориального самоуправления; наличие или отсутствие в составляющих признаков государства политической самостоятельности и государственности; взаимоотношения между различными уровнями государственных органов власти (центральными, региональными и местными) и т. д. Согласно с государственным устройством все государства делятся на унитарные, федеративные, конфедеративные и имперские. Иногда в этот перечень добавляют унию, сообщество и Содружество.
В отличие от указанных видов государственного устройства различают такие виды территориального устройства:
1) политико территориальное устройство (государственно территориальное), предусматривающее территориальное разграничение (выделение) государственных образований, имеющих признаки суверенитета, в системе определенного общего для них государства. Такое территориальное устройство свойственно в основном для федеративных государств;
2) административно территориальное устройство – это внутреннее разделение территории определенного государства на ее составляющие территориальные части. Такой территориальный уклад свойственен в основном для унитарных государств, в том числе и Украины.
Именно с учетом этого в ст. 132 Конституции Украины и формулируются его главные принципы. В частности, указано, что территориальное устройство Украины основывается на принципах:
1) единства и целостности государственной территории. Конституционный принцип единства государственной территории означает, что последняя соединена общей политической, экономической, социальной и духовной системой, историческим прошлым, системой государственной власти, то есть законодательных, исполнительных, судебных и других органов, государственной границей Украины. При этом еще раз следует подчеркнуть, что Закон Украины «О государственном границу Украины» от 4 ноября 1991 г., с изменениями по состоянию на 5 ноября 2009 г., предусматривает, что «Государственная граница Украины есть линия и вертикальная поверхность, проходящая по этой линии, которые определяют границы территории Украины – суши, вод, недр, воздушного пространства». К тому же вышеупомянутый Закон предусматривает, что защита государственной границы Украины является неотъемлемой частью общегосударственной системы обеспечения национальной безопасности и заключается в скоординированной деятельности военных формирований и правоохранительных органов государства, организация и порядок деятельности которых определяются законом.
Именно принцип единства государственной территории, который означает, что последняя связывается общей политической, экономической, социальной и духовной системой, историческим прошлым, системой государственной власти, то есть законодательных, исполнительных, судебных и других органов, системой законодательства, гражданством, денежной единицей, государственным рубежом, одноосібністю право субъектности государства в международных отношениях, в значительной мере, наряду с другими принципами и факторами, обусловливает существование принципа унитаризма – ключевого принципа территориального устройства Украины.
Конституционная основа целостности государственной территории основывается на аналогичном принципе, о котором уже говорилось в комментарии к ст. 2 Конституции Украины и означает запрет насильственного (вооруженного или иного) расчленения, захват или отделения части территории страны;
2) сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти. В общем, под централизацией в большинстве случаев понимают сосредоточение функций социального и государственного управления в центральных властных структурах (органах, учреждениях, ведомствах и тому подобное). Она преимущественно характеризуется так называемыми вертикальными связями, при которых верхние уровни власти наделены широкими полномочиями в принятии решений, а их директивы (приказы, постановления, решения и т. др.) являются обязательными для низших уровней. Под децентрализацией понимают последовательный процесс передачи из центра на места части функций и полномочий центральных органов государства. То есть эта конституционная основа предусматривает и предопределяет существование системы государственной власти и системы власти местного самоуправления, решение вопросов местного значения именно органами местного самоуправления. К тому же эта конституционная основа обеспечивает сочетание и учет общегосударственных и местных интересов. Она обусловливает также то, что в будущем необходимо четко определиться относительно структурного и функционального распределения власти между центром и регионами;
3) сбалансированности социально экономического развития регионов. Конституционная основа сбалансированности развития регионов предусматривает постепенное выравнивание политического, экономического, социального и культурного уровня развития регионов, их еще большую интеграцию и сближение. А конституционная основа социально экономического развития регионов переносит акцент развития регионов именно на социально экономическую сферу, которая прежде всего касается непосредственно уровня жизни населения, проживающего в этих регионах. При этом Закон Украины «О стимулировании развития регионов» от 8 сентября 2005 г., с изменениями, внесенными по состоянию на 25 июня 2009 г., под термином «регион» понимает территорию Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя. А под стимулированием развития регионов – соответственно, комплекс правовых, организационных, научных, финансовых и других мероприятий, направленных на достижение устойчивого развития регионов на основе сочетания экономических, социальных и экологических интересов на общегосударственном и региональном уровнях, максимально эффективного использования потенциала регионов в интересах их жителей и государства в целом.
Государственное стимулирование развития регионов осуществляется в соответствии с основами государственной региональной политики, государственных программ экономического и социального развития Украины, законов о Государственном бюджете Украины, общегосударственных программ, других законов и актов законодательства Украины, а также программ экономического и социального развития Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя, местных бюджетов;
4) учета исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций регионов. Прежде всего хотелось бы отметить, что в доктринальных источниках иногда этот конституционный принцип не выделяют, а комментируют вместе с предыдущей, и тогда речь ведут о принцип сбалансированности и социально-экономического развития регионов, с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Вместе с тем есть смысл их различать, поскольку в ней, во первых, речь идет о сбалансированности и социально-экономическое развитие регионов, а во – вторых- учета исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций регионов.
Несомненно, что конституционные принципы территориального устройства Украины с учетом исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций регионов, сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти в наибольшей степени предопределяют существование и функционирование местного самоуправления в Украине. Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 г., по состоянию на 1 января 2011 г., в ч. 1 ст. 2 именно и предусматривает, что «Местное самоуправление в Украине – это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка, города – самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины». А согласно ст. 4 Закона местное самоуправление в Украине осуществляется на принципах: народовластия; законности; гласности; коллегиальности; сочетания местных и государственных интересов; выборности; правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности в пределах полномочий, определенных этим и другими законами; подотчетности и ответственности перед территориальными громадами их органов и должностных лиц; государственной поддержки и гарантии местного самоуправления; судебной защиты прав местного самоуправления.
К тому же этот конституционный принцип предполагает дифференцированный, взвешенный, продуманный подход к решению вопросов, которые затрагивают или могут касаться исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций.
Другой комментарий к статье 132 Конституции Украины
Единство и целостность государственной территории означает, что составляющие ее части (для Украины это административно-территориальные единицы) находятся в неразрывной взаимной связи, определяются внутренним единством.
Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти проявляется в том, что за центральными органами государства сохраняется право охраны и обеспечения общегосударственных интересов, а остальные функции передается на места, прежде всего, к компетенции органов местного самоуправления.
Сбалансированность социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций означает прежде всего дифференцированный подход к решению вопросов оптимального экономического развития, демографической политики, исторического развития и укрепления территориального единства составляющих частей Украины.
Необходимо констатировать, что существующее территориальное устройство Украины, точнее ее территориальное деление, значительно устарел и требует обновления.