Новая редакция ст. 133 Конституции Украины с Комментариями.

Систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села.

В состав Украины входят: Автономная Республика Крым, Винницкая, Волынская, Днепропетровская, Донецкая, Житомирская, Закарпатская, Запорожская, Ивано-Франковская, Киевская, Кировоградская, Луганская, Львовская, Николаевская, Одесская, Полтавская, Ровенская, Сумская, Тернопольская, Харьковская, Херсонская , Хмельницкая, Черкасская, Черновицкая, Черниговская области, города Киев и Севастополь.

Города Киев и Севастополь имеют специальный статус, который определяется законами Украины.

Комментарий к ст. 133 Конституции Украины

В части 1 ст. 133 Конституции Украины установлено, что систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. В общем, под административно территориальным устройством Украины в основном понимается территориальная организация государства с его разделением на составные части – административно-территориальные единицы, а под административно территориальной единицей – часть единой территории государства, что является пространственной основой для организации и деятельности местных органов государственной власти и самоуправления.

Является общеизвестным, что административно территориальные единицы делятся на населенные пункты и регионы. Населенные пункты–это такие административно-территориальные единицы, которые сложились исторически в результате заселения определенной территории населением, его устойчивого и длительного там проживания и хозяйствования. При этом согласно Положению о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР, утвержденного Указом Президиума Верховной Рады Украинской ССР от 12 марта 1981 г., по состоянию на 27 марта 2007 г., различают сельские и городские населенные пункты. К сельским относятся села и поселки, а в городских – города. Необходимо также обратить внимание на то, что в сельской местности не каждый населенный пункт является самостоятельной административно территориальной единицей, потому что распространенной является практика образования сельских советов (сельсоветов), объединяющих несколько населенных пунктов, имеющих единую для всех территориальную общину и органы местного самоуправления. Города в Украине, которые являются основой городских населенных пунктов, в свою очередь классифицируются на общегосударственные, республиканские (в Автономной Республике Крым), областного и районного значения. Большие города имеют районы, которые также признаются самостоятельными административно-территориальными единицами.

Регионы, если основываться на отработанном юридической доктриной его понимании, – это объединение многих населенных пунктов, введено для удобства размещения и реализации внутренней политики, власти государства и местного самоуправления, реализации политических, экономических, социальных и культурных программ. Уже отмечалось, что согласно Закону Украины «О стимулировании развития регионов» от 8 сентября 2005 г., с изменениями, внесенными по состоянию на 25 июня 2009 г., к регионам относятся Автономная Республика Крым, области, города Киев и Севастополь. Наверное, есть смысл отнести к регионам районы областного деления и районы Автономной Республики Крым.

Исходя из изложенного, можно утверждать, что административно территориальное устройство Украины является трехуровневым:

– высший уровень составляют: Автономная Республика Крым, области и города Киев и Севастополь. Более детально регламентирует именно высший уровень административно-территориального устройства Украины ч. 2 ст. 133 Конституции Украины;

– средний уровень: районы, города республиканского и областного значения;

– низший уровень: районы в городах, города районного значения, поселки и села.

Еще раз акцентируем внимание на том, что в ч. 1 ст. 133 Конституции Украины установлено, что систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. По поводу указанного хотелось бы также обратить внимание, что, во-первых, указанная статья использует термин «система административно территориального устройства Украины», что еще раз свидетельствует о том, что она рассматривается как единое целое, состоящее из частей, но может существовать и функционировать только как единое, неделимое, непротиворечивое политико правовое явление, то есть социальная система.

Следует также отметить, что такое подробное перечисление состав субъектов административно-территориального устройства Украины является вовсе не случайным. Ведь включение субъекта состава административно территориального устройства Украины в этой статье является правовым основанием для использования им своих конституционных прав, таких, например, как право на местное самоуправление, специальное определение статуса и т. др. К тому же анализ указанной статьи дает основания утверждать, что Конституция Украины, несмотря на различие субъектов состава административно территориального устройства Украины между собой по величине территории, численности и плотности проживания, провозглашает равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с центральной властью. Указанному принципу совсем не противоречит та часть ст. 133 Конституции Украины, которая утверждает, что города Кии и! и Севастополь имеют специальный статус в составе субъектов административно-территориального устройства Украины, и этот статус определяется законами Украины.

Есть смысл охарактеризовать каждую из указанных в частях 1 и 2 ст. 133 Конституции Украины составных частей системы административно-территориального устройства Украины.

Автономная Республика Крым, согласно Конституции Украины и Конституции Автономной Республики Крым от 21 октября 1998 г., утвержденной Законом Украины «Об утверждении Конституции Автономной Республики Крым ” от 23 декабря 1998 г. является неотъемлемой составной частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению. Имеет Конституцию Автономной Республики Крым, которую принимает Верховная Рада Автономной Республики Крым и утверждает Верховная Рада Украины не менее чем половиной от конституционного состава Верховной Рады Украины. Представительным органом Автономной Республики Крым является Верховный Совет Автономной Республики Крым. Правительством Автономной Республики Крым является Совет министров Автономной Республики Крым. Правосудие в Автономной Республике Крым осуществляется судами, принадлежащими к единой системе судов Украины.

В целом, как уже отмечалось в комментарии к ст. 2 Конституции Украины, Автономная Республика Крым является территориальной автономией, под которой, в изданиях энциклопедического характера, понимается форма децентрализации государственной власти в унитарном государстве на ровной административно территориальных единиц, которая характеризуется историческими, географическими, экономическими, национально-бытовыми и другими особенностями, что возникает не вследствие акта самоопределения его населения, а предоставляется государством. То есть для территориальных автономий (республик, областей, округов) не является характерным наличие государственного суверенитета, в связи с чем они не могут признаваться государственными образованиями, даже несмотря на наличие в них институтов выборов, референдумов, представительных (иногда законодательных), исполнительных, контрольно надзорных органов, гражданства, собственной символики и тому подобное.

Области – высший уровень административно-территориального устройства Украины, административно-территориальная единица, которая состоит из районов, городов областного и районного значения, поселков и сел, сформировавшейся в пределах территории Украины под влиянием единства исторических, экономических, социальных и других факторов, является самостоятельным и относительно обособленным социально экономическим комплексом.

Органом местного самоуправления на уровне областей является областной совет, который представляет общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов соответствующей области, то есть является элементом системы местного самоуправления. Органом исполнительной власти в области является областная государственная администрация, которая является низшим звеном в системе органов государственной исполнительной власти.

Показательным является то, что ч. 2 ст. 133 Конституции Украины перечисляет все области, которые входят в состав Украины, и такое перечисление предопределяет то, что изменение системы областей Украины возможна лишь при условии внесения соответствующих изменений в ст. 133 Конституции Украины.

Районы – это средний уровень системы административно территориальных единиц, административно территориального устройства Украины, который является составной частью области или Автономной Республики Крым, который образован для рационального расположения органов государственной власти, местного самоуправления, интеграции промышленности, сельского хозяйства, транспорта и связи в единый социально-экономический комплекс по признакам административной, экономической, географической единства. Состоит из сел, поселков и городов районного значения.

Органом местного самоуправления в районах есть районный совет, которая представляет общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов соответствующего района, то есть является элементом системы местного самоуправления. Органом исполнительной власти на территории районов являются районные государственные администрации, которые являются низшим звеном в системе органов государственной исполнительной власти.

Города – это отдельная административно-территориальная единица административно территориального устройства Украины, которая представляет собой большой населенный пункт (от 10 тыс. населения), что является административным, промышленным, торговым и культурным центром. Уже отмечалось, что города в Украине классифицируются на общегосударственные, республиканские (в Автономной Республике Крым), областного и районного значения. Города Киев и Севастополь, кроме того, что являются общегосударственными, согласно ч. 3 ст. 133 Конституции Украины имеют специальный статус. Специальный статус города Киева объясняется тем, что это столица Украины, а город Севастополь – что в нем располагаются Военно морской флот Украины и Черноморский флот Российской Федерации. К городам областного значения относятся города, в которых проживает более 50 тыс. мужчина, а до городов районного значения – в которых проживает более 10 тыс. человек.

Органом местного самоуправления в городе является городской совет, который представляет общие интересы территориальной громады города. Путем местных выборов избирается городской голова. Органом исполнительной власти в городе является исполнительный комитет городского совета, который образуется городским советом.

Районы в городах – это административно-территориальная единица, административно территориального устройства Украины, которая образуется в пределах крупных городов, являющихся населенными пунктами, с целью наиболее оптимального управления городской территориальной громадой, реализации политических, экономических, социальных, культурных и других программ.

При определении правового статуса районов в городе необходимо учесть Решение Конституционного Суда Украины в деле по конституционному представлению народных депутатов Украины относительно официального толкования терминов «район» и «район в городе», которые применяются в пункте 29 части 1 ст. 85, части 5 ст. 140 Конституции Украины, и понятие «организация управления районами в городах», которое употребляется в части 5 ст. 140 Конституции Украины и в части 1 ст. 11 Закона Украины «О столице Украины – город герой Киев» от 15 января 1999 г., а также относительно официального толкования положений пункта 13 части 1 ст. 92 Конституции Украины, пункта 41 части 1 ст. 26 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 г. (дело об административно территориальное устройство) от 13 июля 2001 г., № 11 рп / 2001, в отношении полномочия городских советов самостоятельно решать вопросы создания и ликвидации районов в городе, обусловлен решением Киевского городского совета от 30 января 2001 г. №162/1139 «Об административно территориальном устройстве города Киева», которым в городе Киеве вместо 14 районов образовано 10 новых районов с определением их границ.

По поводу этого Конституционный Суд Украины решил:

1. Под терминами «район», что используется в пункте 29 части 1 ст. 85 Конституции Украины, и «район в городе», которое употребляется в части 1 ст. 133, части 5 ст. 140, части 1 ст. 142 Конституции Украины и соответственно в абзаце 3 ст. 1 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 г., части 1 ст. 2 Закона Украины «О столице Украины – город герой Киев» от 15 января 1999 г., надо понимать разные по своему значению административно территориальные единицы в системе административно-территориального устройства Украины, правовой статус которых должен определяться законом. В соответствии с пунктом 29 части 1 ст. 85 Конституции Украины к полномочиям Верховной Рады Украины относится образование и ликвидация районов, установление и изменение их границ, наименование и переименование только районов, а не районов в городах.

2. Под понятием «организация управления районами в городах», содержащейся в части 5 ст. 140 Конституции Украины, в системной связи с ее статьями 142,143 надо понимать полномочия городских советов как органов местного самоуправления в городах с районным делением принимать решения: материально-финансового и организационного обеспечения осуществления местного самоуправления в районах города; образования или необразования в городе районных советов и в случае их образования определение объема и границ полномочий районных советов; административно-территориального устройства и по другим вопросам в пределах и порядке, определенных Конституцией и законами Украины. Так же необходимо понимать понятие «организация управления районами в городе Киеве», которое употребляется в части 1 ст. 11 Закона Украины «О столице Украины – город герой Киев» от 15 января 1999 г., за исключением полномочий принимать решения о необразовании районных советов в городе, которые в соответствии с настоящим Законом (статьи 6, 7, 8, 9) является обязательной составляющей системы местного самоуправления в городе Киеве.

3. Положение пункта 13 части 1 ст. 92 Конституции Украины о том, что исключительно законами Украины определяется «территориальное устройство Украины», надо понимать так, что вопросы территориального устройства Украины, в частности определение содержания этого понятия, правового статуса и видов административно территориальных единиц, полномочия органов по решению вопросов административно-территориального устройства Украины, являются вопросами общегосударственного значения и регулируются только законом. Отдельные полномочия по этим вопросам могут быть предоставлены законом органам местного самоуправления (ст. 143 Конституции Украины).

4. Положения пункта 41 части 1 ст. 26 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 г. о том, что к компетенции сельских, поселковых, городских советов относится принятие решений по вопросам административно территориального устройства, надо понимать так, что решение этих вопросов не отнесено исключительно к полномочиям государственных органов и может осуществляться сельскими, поселковыми, городскими советами в пределах и порядке, определенных этим и другими законами Украины. Пределы таких полномочий городских советов, в частности относительно образования и ликвидации районов в городе Киеве, указанным и другими законами Украины четко не определены и не отнесены к компетенции каких-либо других органов. Эти вопросы, исходя из специального конституционно правового статуса города Киева как столицы Украины, может решать Киевский городской совет.

Поселка – это административно-территориальная единица административно территориального устройства Украины, которая является населенными пунктами, расположенные при промышленных предприятиях, железнодорожных узлах, предприятиях по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, а также вблизи других населенных пунктов, признаваемых самостоятельными административно-территориальными единицами. К сожалению, правовой статус поселков законодательно не определен.

Органом местного самоуправления в поселке является поселковый совет, который представляет общие интересы территориальной общины поселка. Путем местных выборов избирается поселковый голова. Органом исполнительной власти в поселке есть исполнительный комитет поселкового совета, который образуется поселковым советом.

Села-это административно территориальная единица административно территориального устройства Украины, которая является населенными пунктами, характеризующаяся устойчивым составом жителей, работающих преимущественно в сельском хозяйстве. К сожалению, правовой статус сел законодательно не определен.

Органом местного самоуправления в селе есть сельский совет, которая представляет общие интересы территориальной общины села. Путем местных выборов избирается сельский голова. Органом исполнительной власти в селе есть исполнительный комитет сельского совета, который образуется сельским советом.

В части 3 ст. 133 Конституции Украины отмечается, что города Киев и Севастополь имеют специальный статус, который определяется законами Украины. Согласно этой нормы Закон Украины «О столице Украины – город герой Киев» от 15 января 1999 г. с изменениями и дополнениями по состоянию на 7 сентября 2010 г., определяет, что город Киев является столицей Украины.

Город Киев как столица Украины является:

1) политическим и административным центром государства;

2) местом расположения резиденции главы государства – Президента Украины, Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, Конституционного Суда Украины, Верховного Суда Украины, центральных органов государственной власти;

3) духовным, культурным, историческим, научно-образовательным центром Украины;

4) местом расположения дипломатических представительств иностранных государств и международных организаций в Украине.

Систему административно-территориального устройства города Киева составляют районы в городе.

Местное самоуправление в городе Киеве осуществляется территориальной громадой города как непосредственно, так и через Киевский городской совет, районные в городе советы (в случае их создания) и их исполнительные органы. Местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны соответствующим советам в части полномочий, делегированных им соответствующими советами. Система местного самоуправления в городе Киеве включает: территориальную громаду города; – городского голову; городской совет; исполнительный орган городского совета; районные советы (в случае их образования); исполнительные органы районных в городе советов; органы самоорганизации населения. Районные советы могут образовываться по решению территориальной общины города Киева, принятого путем проведения местного референдума или по решению Киевского городского совета. Решение территориальной общины города Киева или Киевского городского совета по образованию (необразованию) районных советов должны быть приняты ко Дню очередных выборов.

К тому же, определяя специальный статус города Киева и Севастополя, необходимо учесть два решения Конституционного Суда Украины. А именно:

1. По делу по конституционному представлению Президента Украины и конституционному представлению 56 народных депутатов Украины об официальном толковании положений частей 1,2, 3, 4 ст. 118, части 3 ст. 133, частей 1, 2, 3 ст. 140, части 2 ст. 141 Конституции Украины, ст. 23, пункта 3 части 1 ст. 30 Закона Украины «О государственной службе» от 16 декабря 1993 г., статей 12,79 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 г., статей 10, 13,16, пункта 2 раздела VII «Заключительные положения» Закона Украины «О столице Украины – городе герое Киеве» от 15 января 1999 г., статей 8,10 Закона Украины «О местных государственных администрациях» от 9 апреля 1999 г., ст. 18 Закона Украины «О службе в органах местного самоуправления» от 7 июня 2001 г. (Дело об особенностях осуществления исполнительной власти и местного самоуправления декабря 2003 г. № 21 рп/2003.

2. По делу по конституционному представлению 61 народного депутата Украины об официальном толковании положений пункта 10 части 1 ст. 106, частей 1, 2, 4 ст. 118, части 3 ст. 133, части 2 ст. 140 Конституции Украины, части 4 ст. 1, части 2 ст. 8, части 4 ст. 9 Закона Украины «О местные государственные администрации» от 9 апреля 1999 г., пункта 2 раздела VII «Заключительные положения» Закона Украины «О столице Украины – город герой Киев» от 15 января 1999 г. относительно особенностей осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в районах города Киева, в частности порядка назначения и увольнения председателей районных в городе Киеве государственных администраций и избрании председателей районных в городе Киеве советов (дело об особенностях осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в районах города Киева) от 13 октября 2005 г. № 9 рп/2005.

Относительно специального статуса города Севастополя, который также закрепляется в части 3 ст. 133 Конституции Украины, хотелось бы отметить, что город Севастополь – это отдельная административно-территориальная единица административно территориального устройства Украины, имеющего общегосударственное значение, специальный статус, представляет собой крупный населенный пункт, являющийся административным, промышленным, торговым и культурным центром.

Согласно части 2 ст. 118 и части 2 ст. 140 Конституции Украины особенности осуществления государственной власти и местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе должны определяться отдельными законами.

Другой комментарий к статье 133 Конституции Украины

Административно-территориальное устройство Украины – это разделение ее территории на административно-территориальные единицы, в соответствии с которыми строится система государственных органов и система местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство Украины является трехуровневым. высший уровень территориальных единиц составляют Автономная Республика Крым, области и города Киев и Севастополь, которые имеют специальный статус; средний уровень – районы и города областного подчинения; низший уровень – районы в городах, города районного подчинения, поселки и села.

До последнего времени основным нормативио-правовым документом, регулировавшим вопросы административно-территориального устройства Украины, было “Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР”, утвержденное 12 марта 1981 г.

Сейчас это положение устарело, поскольку Конституцией не предусмотрено создание Президиума Верховной Рады Украины, на которую было возложено решение соответствующих вопросов. Согласно п. 13 ст. 92 Конституции территориальное устройство государства определяется исключительно законами Украины, а другие связанные с этим вопросы, отнесенные к полномочиям Верховной Рады Украины (п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституции).

Некоторые вопросы, связанные со статусом административно-территориальных единиц в Украине, регулируются законами “О местные Рады народных депутатов и местное и региональное самоуправления” от 7 декабря 1990 г., “О формировании местных органов власти и самоуправления” от 3 февраля 1994 г., “О выборах депутатов и председателей сельских, поселковых, районных, городских районных в городах, областных Советов” от 24 февраля 1994 г. и другими в частях, не противоречащих Конституции Украины.