Статья 69 Конституции Украины

Новая редакция ст. 69 Конституции Украины с Комментариями.

Народное волеизъявление осуществляется через выборы, референдум и иные формы непосредственной демократии.

Комментарий к ст. 69 Конституции Украины

Одной из ключевых основ конституционного строя является закрепленный в ст. 5 Основного Закона принцип народовластия. Законодатель конструировал конституционную модель осуществления демократии в такой способ, чтобы исключить конкуренцию между ее непосредственной и представительной составляющими. «Правовое регулирование порядка осуществления непосредственной демократии, в частности референдума, направленное на то, чтобы совместить эти формы с способами и средствами, которые характеризуют представительную демократию, взаємодоповнити их, но не сделать конфликтными с возможной подменой парламента референдумом (или наоборот)» (Решение Конституционного Суда Украины от 16 апреля 2008 г. № 6 рп/2008). Поэтому нормы раздела III Конституции Украины построены таким образом, чтобы, с одной стороны, гарантировать суверенный характер воли Украинского народа, а с другой – полноценно задействовать институты представительной демократии в реализации народовластия и не допустить превращения непосредственной демократии на инструментарий диктатуры большинства или способ утверждения тоталитарного режима.

Комментируемая статья имеет своим назначением акцентирование внимания на формах непосредственной реализации народного суверенитета. Перечень таких форм является открытым, поскольку после упоминания таких институтов демократии, как выборы и референдум, используется конструкция «и другие формы непосредственной демократии», что имеет целью подчеркнуть возможность существования других каналов народного волеизъявления.

В науке существует позиция, согласно которой такими формами могут быть народные законодательные инициативы, мирные собрания, местные инициативы, консультативные референдумы и другие мероприятия, которые не имеют своим следствием принятие обязательных для органов власти решений. Считаем, что такая позиция имеет право на существование, несмотря на это, не может в полной мере касаться нормы ст. 69 Конституции. В ней речь идет исключительно о те формы, которые связаны с волеизъявлением народа, то есть те из форм непосредственной демократии, результаты которых являются обязательными, окончательными и не требуют утверждения или одобрения любыми органами государственной власти Украины (Решение Конституционного Суда Украины от 5 октября 2005 г. № 6 рп/2005, от 16 апреля 2008 г. № 6 рп/2008).

Первая из упомянутых форм, выборы, имеет своей формальной целью избрание главы государства, формирование корпуса представительного органа власти или наделение представительным мандатом должностного лица. В современных условиях выборы являются также формой легитимации политического курса развития государства. Подтверждением этого является обязательная почти для всех типов выборов требование для регистрации кандидата (избирательного списка кандидатов) на выборную должность представление предвыборной программы. При этом эта сущность института выборов характерна для всех демократических стран независимо от формы правления.

Народное волеизъявление в ходе выборов осуществляется через голосование избирателей за тех или иных кандидатов. В такой способ они предпочитают им как личностям и как носителям определенных политических идей, взглядов и тому подобное. Результаты выборов являются обязательными и окончательными с той позиции, что по итогам подсчета голосов избирателей определяется победитель на выборную должность (осуществляется пропорциональное распределение мандатов коллегиального органа между партиями). Кроме этого, ни один властный субъект или политическая сила не вправе пересмотреть результаты выборов. Исключением из этого правила является возможность признания судом голосование недействительным.

Практика законотворчества последних пяти лет свидетельствует о попытке законодателя гарантировать окончательность волеизъявления избирателей из-за невключения в гарантий избирательного права возможности признания в судебном порядке (или по решению Центральной избирательной комиссии) голосование недействительным по стране в целом (а именно, по общегосударственному многомандатному (одномандатному) избирательному округу). Допускается лишь признание голосования недействительным по отдельным избирательным участкам.

Важным с точки зрения понимания выборов как способа народного волеизъявления является вопрос об установлении на уровне закона минимального количества избирателей, которые должны принять участие в голосовании для того, чтобы выборы считались такими, что состоялись. Сегодня избирательное законодательство не предусматривает минимально необходимой явки избирателей (аналогичная ситуация наблюдается и в других европейских странах). Такую ситуацию не следует рассматривать как выход за пределы демократической организации избирательной кампании. Уровень легитимности (с точки зрения конституционного права) лица, избранного на выборах, в которых приняло участие 30-40 % избирателей, ничем не меньше ситуации, когда участие в голосовании приняла абсолютное большинство граждан, наделенных активным избирательным правом.

Аналогичным образом можно ставить вопрос и о легитимности избранных лиц, независимо от типа избирательной системы. В данном случае мажоритарная система относительного большинства (которая предусматривает, что для избрания кандидату достаточно набрать большее количество голосов относительно других претендентов на выборную должность) с юридической точки зрения имеет такую же степень демократичности и легитимности, как и система абсолютного большинства.

Вместе с тем, по мнению Конституционного Суда Украины, невозможным (неконституционным) является закрепление в избирательном законодательстве нормы, согласно которой «считается, что избиратели, которые не брали участия в голосовании на выборах, поддерживают результаты волеизъявления тех избирателей, которые приняли участие в голосовании на выборах», поскольку «это положение не является определением народного волеизъявления, как и волеизъявления отдельных граждан, исходя из того, что избиратели должны осуществить его на выборах лично» (Решение Конституционного Суда Украины от 26 февраля 1998 г. № 1 рп/98).

Выборы в Украине являются способом формирования Верховной Рады Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым, областных, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских советов. Пост Президента Украины, на должности городских, поселковых и сельских голов замещаются путем проведения выборов.

Следует заметить, что сформировав общенациональные органы власти (Верховная Рада Украины и Президент Украины), народ Украины не может использовать формы непосредственной демократии (референдум) для досрочного прекращения их полномочий (Решение Конституционного Суда Украины от 27 марта 2000 г. № 3 рп/2000). Однако эта позиция не касается возможностей избирателей по прекращению полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, о чем речь пойдет ниже.

Референдум как форма народного волеизъявления заключается в том, что граждане путем непосредственного голосования принимают решения по важным вопросам государственного и местного значения. Референдума, как и выборов, присущая окончательность их результата и невозможность пересмотра решений, принятых на референдуме, любым органом власти. Действующее законодательство, а именно Закон Украины от 3 июля 1991 г. «О всеукраинском и местных референдумах» предусматривает, что изменение или отмена законов, других решений, принятых референдумом, проводится исключительно референдумом (ч. 1 ст. 45). Существенным отличием референдума от выборов как формы волеизъявления является то, что во время референдума гражданин может выбрать только из двух вариантов поведения – поддержать или нет решения (вопрос), что является предметом референдума. Зато в ходе выборов альтернативность существенно увеличивается за счет значительного количества кандидатов (партий), а следовательно, и курсов развития страны (отдельной местности), среди которых избиратель может выбрать наиболее приемлемый для него.

Следующей отличительной чертой является то, что в противовес выборам явка граждан в день голосования или ненайвагомішим фактором признания легитимности результатов референдума: согласно действующему законодательству, референдум признается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины граждан, внесенных в списки для голосования (ч. 8 ст. 41 Закона Украины «О всеукраинском и местных референдумах»), В отдельных странах участие в голосовании менее 50 % граждан, внесенных в списки избирателей, автоматически превращает референдум с императивного на консультативный (Португалия, Польша).

Другим фактором легитимности является количество граждан, которые высказались «за» по вопросу, который был предметом референдума. По общему правилу считается, что решение было поддержано на референдуме, если за него высказалось более 50 % тех, кто принял участие в голосовании. В законодательстве отдельных стран предусматриваются дополнительные условия признания голосования одобрительным. В частности, в таких федеративных государствах, как Австралия и Швейцария, решение считается принятым, если за него проголосовало не только большинство граждан, принявших участие в плебисците, но и большинство штатов (кантонов) (правда, речь идет не о все референдумы, а только те, на которые выносятся вопросы, касающиеся функционирования страны именно как федерации). В отдельных случаях законодатель устанавливает дополнительные требования о необходимости большинства голосов для принятия решения: предполагается, что это большинство должно составлять не менее 30 % от лиц, наделенных активным избирательным правом (в частности, такое правило существует в Дании).

Референдум может быть использован для досрочного прекращения полномочий, избранных гражданами депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов (ч. 2 ст. 78, ч. 3 ст. 79 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»),

Что касается “других форм непосредственной демократии”, которые представляют собой народное волеизъявление, то среди существующих на сегодня и соответствующих конституционным механизмам народовластия, единственной является отзыв избирателями депутатов местных советов. Фактически речь идет о существовании императивного мандата на уровне местного самоуправления. Хотя такой тип мандата не является характерным для стран с устоявшимися демократическими традициями, несмотря на то, по своей природе, именно как элемент правового статуса членов муниципалитета, не может быть на сто процентов охарактеризовано как рудимент советского прошлого. Последнее связано с отсутствием у местных советов статуса сугубо политических органов, где свобода голосования позволяет принимать непопулярные, несмотря на то веские для дальнейшего развития решения.

Сущность института отзыва депутатов местных советов заключается в том, что по требованию местного совета или собрания граждан, поддержанное подписями не менее пяти процентов избирателей округа, от которого был избран депутат, проводится голосование по его отзыву.

Материальными основаниями для проведения такого голосования может быть: нарушение депутатом местного совета положений Конституции и законов Украины, что установлено судом; пропуск депутатом местного совета на протяжении года больше половины пленарных заседаний совета или заседаний постоянной комиссии, невыполнение им без уважительных причин решений и поручений совета и его органов; несоответствие практической деятельности депутата местного совета основным принципам и положениям его предвыборной программы (после проведения очередных местных выборов 31 октября 2010 г. последнее основание достаточно проблематично будет использовать, поскольку предвыборная программа не должна была подаваться до территориальных комиссий для регистрации кандидатами в депутаты).

Депутат местного совета считается отозванным, если за его отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (ч. 2 ст. 45 Закона Украины «О статусе депутатов местных советов»).

Другой комментарий к статье 69 Конституции Украины

Народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в Украине имеет безусловное и приоритетное право на ее непосредственное осуществление. Это право является естественным правом. Не случайно в ч. 1 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека установлено, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей. Осуществления власти народом определяется в Конституции как народное волеизъявление. По своему содержанию оно может касаться любых сторон жизни народа: политического, экономического, социального, культурного и тому подобное.

Чтобы непосредственное народовластие отвечало интересам народа, было его настоящим волеизъявлением, оно должно осуществляться в определенных правовых формах, которые предварительно определяются и закрепляются Конституцией и отдельными законами. Основными из них являются: выборы, референдумы, народные законодательные инициативы и прочее.

В данной статье не дается исчерпывающего перечня форм непосредственной демократии, через которые осуществляется волеизъявление народа, а закрепляются только приоритетные, ведущие формы, а именно: выборы и референдум. Вместе с тем допускается возможность осуществления народного волеизъявления и через другие формы непосредственной демократии.

Выборы как форма народного волеизъявления является одним из способов формирования народом органов государственной власти и местного самоуправления или других институтов. Это касается прежде всего формирования представительных органов законодательной власти – парламентов, выборов президента, представительных органов местного самоуправления.

Выборы и избирательные системы делятся на несколько видов в зависимости от субъектов выборов, времени и порядке их проведения и прочих обстоятельств.

По времени проведения выборы в Украине могут быть очередными, внеочередными, повторными. Выборы могут также назначаться для избрания новых депутатов вместо выбывших.

За субъектами пассивного избирательного права выборы делятся на выборы народных депутатов Украины в Верховную Раду Украины, выборы Президента Украины, выборы депутатов Автономной Республики Крым, депутатов городских, сельских и поселковых советов и председателей этих советов.

За порядком проведения выборов различают* такие избирательные системы: мажоритарную, пропорциональную и смешанную (мажоритарно-пропорциональной или пропорционально-мажоритарную).

По мажоритарной избирательной системе избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей. Мировой опыт свидетельствует о том, что необходимое количество голосов при голосовании по мажоритарной избирательной системе может определяться как превышение половины общего числа голосов избирателей (абсолютное большинство), или как превышение количества голосов избирателей, собранных одним кандидатом, над количеством голосов, поданных за других кандидатов в отдельности (относительное большинство). Так, по мажоритарной избирательной системе формируются высшие представительные органы государства в сша, Франции, Великобритании и многих других странах.

В отличие от мажоритарной пропорциональная избирательная система предусматривает, что количество депутатских мандатов, полученных политической партией (движением, блоком), пропорционально количеству голосов, поданных за партию (движение, блок) в рамках всей страны либо в рамках многомандатного избирательного округа. Подобная избирательная система используется при избрании в парламенты Испании, ФРГ, Израиля и ряда других стран в сочетании с мажоритарной системой либо самостоятельно.

В соответствии с п. 4 статьи 43 закона о выборах народных депутатов Украины избранным считается кандидат в депутаты, получивший на выборах более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, но не менее 25 процентов от числа избирателей, внесенных в списки избирателей данного округа.

Следующие выборы в Верховную Раду Украины должны проводиться в марте 1998 г. по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Предыдущие выборы народных депутатов проводились по мажоритарной системе.

Референдум – это способ принятия гражданами Украины путем непосредственного голосования законов Украины или других решений по важным вопросам общегосударственного и местного значения.

Если выборы е главным образом формами народного государства, то референдумы являются прежде всего формами законотворчества, правотворчества. Они являются высшей формой непосредственной демократии.

Референдумы делятся на несколько видов. По территориальному признаку они делятся на всеукраинский и местные. По результатам проведения-на решающие и консультативные, по своему предмету и содержанию-на конституционные, законодательные и другие.

Порядок проведения референдумов установленный Законом “О всеукраинском и местных референдумах” от 3 июля 1991 г.