Нова редакція ст. 116 Конституції України з Коментарями.

Кабінет Міністрів України:

1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

1-1) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору;

2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

9-1) утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

9-2) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України;

10) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Коментар до ст. 116 Конституції України

Змістовне наповнення компетенції Кабінету Міністрів України знаходиться у фокусі соціально політичних та соціально економічних інтересів, адже воно є залежним від політично узгодженого рішення щодо моделі форми державного правління, типу відносин державної виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, необхідної ролі держави в економіці перехідного періоду як у періоди економічного зростання, так і в кризові періоди. За великим рахунком увазі мають піддягати також і суспільно державні трансформаційні завдання, необхідність ефективного реагування на екологічні, демографічні, міграційні, ресурсні виклики і кризи тощо. Разом з тим досить гострою залишається проблема додержання конституційної законності в діяльності Кабінету Міністрів та відповідальності за її результати.

У цьому сенсі не випадково, що існуюча конфігурація компетенції Кабінету Міністрів України за чинної Конституції України 1996 р. стала, з одного боку, предметом трансформації внаслідок конституційної реформи 2004 р., а з іншого – предметом повернення до попереднього стану внаслідок рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20 рп/2010.

На жаль, названі зміни в обох напрямках були викликані в першу чергу обставинами політичної боротьби, а не проблемою підвищення ефективності державного керівництва суспільним розвитком у загальнонаціональних інтересах.

Слід також зазначити, що зміст компетенції Кабінету Міністрів України є продуктом певних концептуальних позицій авторів, що розробляли проект Конституції України в середині 90 х рр. минулого століття, і які до певної міри сьогодні можуть розглядатися як окремий етап розвитку конституційної доктрини. У той же час на початку другого десятиліття XXI ст., враховуючи наслідки фінансово економічної кризи 2008–2009 рр., прискорення процесу глобалізації, що супроводжується також загостренням цілої низки суспільно економічних та інших проблем, безпосередньо зачіпаючих українське суспільство, а також враховуючи накопичений досвід державного менеджменту в умовах незалежності української держави, зміст ст. 116 Конституції України сьогодні може оцінюватись до певної міри критично.

Слід зазначити, що формування законодавчої бази діяльності Кабінету Міністрів України відбувалося досить непослідовно, що також свідчить про складність проблеми та необхідність суспільно політичної узгодженості інтересів на більш високому рівні політичного діалогу. Так, у країні за період часів незалежності до 2007 р. взагалі не було прийнято поточного закону, що мав би своїм завданням комплексно врегулювати широке коло повноважень Уряду України. Навіть після прийняття Конституції України у 1996 р., коли було створено конституційно правову базу законодавчого забезпечення його діяльності, такий Закон було прийнято лише у 2007 р. Звичайно, що у фрагментарному форматі ті чи інші повноваження Кабінету Міністрів України отримували нормативно правову фіксацію до і після 1996 р., але переважно у законах галузевої приналежності, значна кількість яких, до речі, є чинними і сьогодні. Слід враховувати також і той факт, що чинна редакція Закону України «Про Кабінет Міністрів України» вже є третьою і, як уявляється, не останньою. У відповідності до ст. 120 Конституції України «організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України». На жаль, у цій конституційно правовій нормі не тільки не міститься посилання на необхідність прийняття окремого комплексного закону про Уряд, що мав би статус конституційного, зважаючи на високе суспільне значення цього об’єкта правового регулювання, але не міститься і вказівки на необхідність прийняття окремого комплексного поточного закону або спеціальних законів, враховуючи й інші ланки державної виконавчої влади. Адже необхідність комплексного закону, власне кодифікаційного акта, є очевидною, що дозволило б уникнути конкуренції та колізій відповідних правових норм, що є фактично запрограмованими в умовах паралельного існування цілої низки джерел із сумісним предметом регулювання. Слід зазначити, що цитоване положення ст. 120 Конституції України дозволяє існувати поряд із Законом України «Про Кабінет Міністрів України» також іншим поточним галузевим законам, якими врегульовуються окремі повноваження Уряду.

Аналіз конституційно правових положень ст. 116 Конституції України має враховувати також і системно структурну природу Конституції України як кодифікованого джерела норм конституційно правового регулювання. Адже дійсно ціла низка функцій повноважень Уряду України є складовою процесу його взаємодії з іншими органами державної влади і, зокрема, з Президентом України та Верховною Радою України. Таким, наприклад, є положення ст. 116 Конституції України щодо розробки Кабінетом Міністрів України проекту закону «Про Державний бюджет України», яке кореспондує, зокрема, п. 4 ст. 85 Конституції України, а саме повноваженню Верховної Ради України затверджувати Державний бюджет України та вносити зміни до нього. Аналогічний зв’язок можна встановити також і між п. 4 ст. 116 Конституції України щодо розроблення Кабінетом Міністрів України загальнодержавних програм економічного розвитку та їх затвердженням Верховною Радою України на підставі п. 6 ст. 85 Конституції України. Можна також встановити прямий зв’язок між змістом ст. 116 Конституції України, якою, і це важливо підкреслити, надано відкритий перелік функцій Уряду, та п. 15 ст. 106 Конституції України, за яким Президент України утворює, реорганізовує та ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, приводячи таким чином до внутрішньоструктурної зміни акцентів у предметі відання та конфігурації повноважень Кабінету Міністрів України тощо.

Системно структурні зв’язки можна встановити також і між функціями повноваженнями Кабінету Міністрів України та положеннями норм Конституції України, що містяться в її розділі XI «Місцеве самоврядування», зокрема в частині реалізації міжбюджетних відносин, реалізації органами місцевого самоврядування та делегованих повноважень, передбачених ст. 143 Конституції України тощо.

У той же час положення Конституції України, що визначають основи суспільного ладу у відповідності до розділу І «Загальні засади», необхідно визнати базовими, визначальними для встановлення змісту конституційно правового регулювання діяльності вищих органів державної влади і, зокрема, Кабінету Міністрів України. Такими є фактично всі без винятку норми названого розділу і особливо ті, якими Україна визначається як суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава, а її найвищою соціальною цінністю – людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека. Надзвичайне значення мають і принципи організації суспільного життя, такі як відповідальність держави перед людиною за свою діяльність, принцип поділу державної влади на окремі її гілки, принцип верховенства права, політичного, економічного та ідеологічного плюралізму, засади правового порядку в Україні, захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення економічної та інформаційної безпеки як найважливіших функцій держави тощо.

Так, уст. 17 Конституції України визначено пріоритетне значення окремих функцій держави по відношенню до інших. Таким чином, це положення прямо стосується Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Серед його функцій повноважень, що перелічені у ст. 116 Основного Закону, відповідно слід виділити окремі з них як пріоритетні, зокрема «забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності», «здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки…».

Принцип діяльності органів публічної влади та їх посадових осіб, що зафіксований у ст. 19 Конституції України, зокрема вказуючи на однопорядковість критеріїв законності, а саме «на підставі», «в межах повноважень», «та у спосіб», що передбачені Конституцією та законами України, вимагає прямого їх врахування на рівні конституційно правового регулювання діяльності, зокрема Кабінету Міністрів України. У цьому сенсі слід виходити із необхідності комплексної урегульованості його компетенції, згідно з якою має бути прямо вказано і на перелік повноважень, і на межі їх застосування, і на способи реалізації цих повноважень. Поточний закон може деталізувати, уточнювати зміст кожного з названих типів правових інструментів, але маючи при цьому на рівні конституційного закону визначеність одночасно з усіма елементами такої «тріади». Слід зазначити, що ст. 116 Конституції України не повного мірою реалізує системно структурні зв’язки такого роду, що висвітлює певні недоліки законодавчої техніки, що була застосованою.

Аналіз змісту положень ст. 116 Конституції України в системно структурному аспекті передбачає його здійснення не тільки у форматі норм власне конституційно правового регулювання, але й у вертикальному аспекті, оскільки реальне і детальне наповнення правового регулювання компетенції Кабінету Міністрів України, визначеного у відкритому переліку функцій повноважень в Основному Законі, отримало подальший розвиток і акцентуацію на найбільш актуальних завданнях Уряду в Законі Україні «Про Кабінет Міністрів України». Таким чином, поточне законодавство, включаючи і цілу низку інших законів України, що фіксують окремі завдання і повноваження Уряду України, є тим нормативно правовим матеріалом, що сукупно із конституційно правовим регулюванням дозволяє визначити повну й об’ємну картину правового положення Кабінету Міністрів України та його основної складової – компетенції. У той же час Закон України «Про Кабінет Міністрів України», що був прийнятий у його першій редакції, через 11 років після прийняття Конституції України слід оцінювати в контексті визначення правового положення Уряду не тільки як законодавчий акт, що деталізує, уточнює, забезпечує необхідними процедурами та механізмами реалізацію конституційно правових положень розділу VI Конституції України, але як такого, що встановлює нові функції повноваження на підставі п. 10 ст. 116 Конституції України. Слід зазначити, що названий Закон також дозволяє з’ясувати більш сучасне розуміння ролі і функцій Уряду України в системі соціально політичних та соціально економічних відносин у порівнянні із доктринальною парадигмою, що існувала в середині 90 х рр. минулого століття на момент прийняття чинної Конституції України. Ураховуючи факт існування вже третьої редакції чинного Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р., що хоча і була викликана необхідністю реалізації рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20 рп/2010, яким скасовано конституційну реформу 2004 р., але уособлює майже п’ятнадцятирічну відстань концептуальних уявлень про функціональне навантаження Уряду України в сучасних умовах суспільного розвитку. Ця обставина створює можливість при тлумаченні змісту ст. 116 Конституції України враховувати, так би мовити, у «зворотному порядку» положення поточного законодавства, що є більш детальним та модернізованим. У той же час такий підхід до проблеми встановлення змісту конституційно правового регулювання слід вважати надзвичайно умовним, адже зрозуміло, що поточне законодавство містить у собі не тільки юридично коректну модернізацію, але і «вмонтовані» в текст корпоративні, партійні, бюрократичні інтереси, законодавчо створені форми реалізації яких, в першу чергу, і мають бути визначені як такі, що не відповідають змісту конституційно правового регулювання.

Переходячи до безпосереднього розгляду окремих положень ст. 116 Конституції, варто знову зупинитись на особливостях законодавчої техніки викладення відповідних норм. У першу чергу це стосується першого рядка зазначеної статті – «Кабінет Міністрів України», де законодавець не визначив змісту юридичного зв’язку між Кабінетом Міністрів України та функціональними положеннями його компетенції, що викладені далі. Адже різниця правового положення Кабінету Міністрів та різниця в правовій оцінці наслідків його діяльності або бездіяльності є досить відчутною у випадку, якщо зафіксовано, наприклад, «Кабінет Міністрів України зобов’язаний» або «Кабінет Міністрів уповноважений». Зрозуміло, що уповноваження та зобов’язання – це різні базові правові засоби нормативного регулювання. Законодавець, однак, уникає такої визначеності. Можна було б припустити, що така визначеність перенесена ним на рівень кожного окремого пункту ст. 116 Основного Закону, що формулює відповідні види функцій повноважень, однак і їх розгляд не створює відчуття чіткості, юридичної коректності і відповідальності. Адже маємо цілу низку юридично аморфних словосполучень на кшталт: «забезпечує», «вживає заходів», «спрямовує», «здійснює». Жодне з положень не вказує на завершений соціально економічний результат діяльності Уряду, що може бути визначений та оцінений за допомогою об’єктивних критеріїв.

Проблемою законодавчої техніки є також визначеність із складовими компетенції Уряду України, що викладені у ст. 116 Основного Закону. Принципове значення має їх визначеність або як «функцій», або як «завдань», або як «основних повноважень». Чинний текст Конституції України, враховуючи зміст її п. 10 ст. 116, вказуючи на здійснення Кабінетом Міністрів України «інших функцій», дозволяє тлумачити названі складові як функції. У той же час редакція Конституції України згідно із доповненнями від 08.12.2004 р. передбачала у п. 10 ст. 116 текст: «здійснює інші повноваження…».

Найбільш вдалою уявляється позиція законодавця, застосована ним у змісті норм Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07.10.2010 р. № 2591 VI, якою виділено уст. 2 «Основні завдання Кабінету Міністрів України», де майже ідентично, за окремим винятком, викладено зміст ст. 116 Конституції України. (Цікаво, що і п. 10 цих статей сформульовано ідентично – «виконання інших функцій…», незважаючи, що названий Закон містить викладення «завдань», а не «функцій».) У Законі України «Про Кабінет Міністрів України» законодавець виділяє «загальні питання компетенції Кабінету Міністрів України» (ст. 19), а також «основні повноваження Кабінету Міністрів України» (ст. 20), що слід визнати більш оптимальним викладенням компетенції Уряду, враховуючи її складну ієрархізовану розбудову.

За своїм обсягом ст. 116 Конституції України в десяти положеннях робить спробу викласти зміст компетенції Кабінету Міністрів України. З одного боку, зважаючи на переважну більшість сучасних конституцій іноземних держав, такий обсяг конституційно правового регулювання зазначеного питання об’єкта можна вважати достатнім. У той же час, зважаючи на нестримні трансформаційні процеси як у сфері державного регулювання економічної діяльності, так і у сфері державотворення як такого, уявляється, що Конституція України мала б встановити більш ґрунтовне регулювання суспільно політичних та суспільно економічних процесів. Слід додати також і необхідність сучасній конституційній доктрині напрацювати доктринальне визначення ролі держави і, зокрема, її Уряду в економічній системі. Адже серед функцій повноважень Кабінету Міністрів України, згідно із ст. 116 Основного Закону, не зазначено одну з найважливіших його функцій – здійснення державного регулювання макроекономічних процесів, запровадження антикризового режиму функціонування національної економіки, також як і функцію реалізації регіональної політики держави, важливого чинника забезпечення її суверенітету та територіальної цілісності тощо.

Переходячи безпосередньо до аналізу положень п. 1 ст. 116 Конституції України, слід зазначити, що цей пункт змістовно перегружено у порівнянні з іншими, адже, як уявляється, у ньому законодавець власне зафіксував призначення Уряду – здійснювати внутрішню та зовнішню політику держави. Разом з тим це класичне призначення виконавчої гілки державної влади в названому пункті знаходиться в єдиному переліку із «забезпеченням державного суверенітету та економічної самостійності України», «виконанням Конституції і законів України, актів Президента України». Таким чином, фактично у п. 1 ст. 116 Основного Закону міститься три самостійні функції (завдання) Кабінету Міністрів України, що їх, як уявляється, можна було б «рознести» по окремих пунктах названої статті. Так, положення про забезпечення державного суверенітету та економічної незалежності України ґрунтуються на відповідних положеннях Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та Закону Української РСР «Про економічну самостійність Української РСР». Слід зазначити, що як Декларація про державний суверенітет України містить окремий розділ «Економічна самостійність», такі Закон «Про економічну самостійність Української РСР» у ст. 1 прямо фіксує, що забезпечення економічної самостійності Української РСР є необхідною умовою державного суверенітету України. Таким чином, між названими положеннями п. 1 ст. 116 Основного Закону існує органічний зв’язок. Як уже зазначалося, забезпечення державного суверенітету є основною функцією всієї держави, а також усіх гілок державної влади (адже не випадково, згідно із п. 1 ст. 106 Конституції України, Президент України забезпечує державну незалежність, фактично ключовий політико правовий чинник суверенітету, а згідно із ст. 102 Основного Закону Президент України є гарантом державного суверенітету територіальної цілісності України). У той же час зрозуміло, що основна практична діяльність держави по забезпеченню державного суверенітету в його територіальному, економічному, інформаційному, екологічному, культурному, міжнародному та безпековому аспектах покладається саме на органи державної виконавчої влади, які за чинної Конституції спрямовуються і координуються власне Кабінетом Міністрів України.

Звичайно, що згаданий Закон Української РСР сьогодні, на жаль, не може функціонувати в повній мірі, враховуючи радикальні суспільні зміни, зокрема, у структурі власності на основні виробничі активи підприємств країни, на форми практичної реалізації права власності Українського народу на землю, її надра, інші природні ресурси тощо. Разом з тим вступ України до СОТ, формування в країні олігархічної економіки напівсировинного та аграрного типу, що знаходиться на архаїчному рівні третього технологічного укладу, поглиблення і поширення негативних наслідків сучасного варіанта глобалізації, в першу чергу економічної, – усе це разом ставить питання про економічну самостійність країни, її економічну безпеку в абсолютно новому, загостреному аспекті. Саме тому конституційно правова фіксація названої функції Кабінету Міністрів України організовано та законодавчо створює можливості для розвитку цього напряму діяльності держави.

Щодо положення п. 1 ст. 116 у Конституції України відносно забезпечення Кабінетом Міністрів України внутрішньої та зовнішньої політики держави, то необхідно визначитись, що формування та реалізація політики держави в тих чи інших напрямах є основною формою діяльності Уряду, відтак назване положення п. 1 ст. 116 має бути текстуально, змістовно та системно ув’язаним з положеннями п. 3 ст. 116, утворивши єдиний функціональний блок діяльності Кабінету Міністрів України. Важливо підкреслити, що 01.07.2010 р. Верховною Радою було прийнято Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», що є позитивною практикою створення механізму реалізації названого конституційно правового положення.

Повертаючись до п. 1 ст. 116 Конституції України, а саме до виконання Кабінетом Міністрів України Конституції і законів України, актів Президента України, слід зазначити, що вимога додержання конституційної законності та верховенства права достатньо чітко визначена у розділі І Конституції України «Основні засади», зокрема у статтях 1,8, 19 тощо. Що ж стосується вимоги виконання Кабінетом Міністрів України актів Президента України, то враховуючи реальний склад конституційних повноважень останнього щодо формування, складу, змісту діяльності та відповідальності Уряду України, така вимога виглядає цілком логічною. Проблемою залишається лише конституційно правовий дисбаланс між реальними повноваженнями Президента України щодо діяльності Кабінету Міністрів України, усієї системи органів державної виконавчої влади та відсутністю формального закріплення його домінуючої статусної ролі в цій системі.

Пункт 2 ст. 116 Конституції України фіксує «вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина» як окрему функцію Уряду України. Як уявляється, мова все ж таки має йти про принцип діяльності Кабінету Міністрів України, причому в будь якому його напрямі при реалізації будь якого повноваження. Ураховуючи наявну фіксацію в Конституції України положень ст. 3 щодо найвищих соціальних цінностей та змісту і спрямованості діяльності держави, а також окремий розділ Основного Закону, присвячений правам, свободам і обов’язкам людини і громадянина, уявляється, що зміст п. 2 має бути винесено за межі ст. 116 Конституції України. В усякому разі додаткова фіксація серед функцій Уряду положення про забезпечення прав і свобод людини і громадянина не створює додаткових гарантій додержання та забезпечення цих самих прав та свобод. Можливо, доцільним було б у цьому контексті додати до п. 2 ст. 116 Конституції України речення такого змісту: «системні і масові порушення прав людини в процесі реалізації Кабінетом Міністрів України своїх функцій є підставою визнання його діяльності незадовільною та припинення його повноважень Президентом України або прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри з наступною його відставкою».

Пункт 3 ст. 116 Конституції України фіксує функцію Кабінету Міністрів України по забезпеченню проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування. Слід визнати це положення одним з основних у компетенції Уряду України, адже воно закріплює основну правову форму його впливу на суспільно економічний розвиток країни.

У той же час слід зауважити, що для забезпечення проведення тієї чи іншої політики вона спочатку має бути сформованою, отримати об’єктивацію власного змісту у відкритих для широкого загалу документах і лише після цього виникає необхідність її забезпечення за рахунок застосування організаційних, економічних, правових та інших засобів. У цьому сенсі забезпечення державної політики, передбачене у п. 3 ст. 116 Конституції України, має попередньо включати повноваження – обов’язок Уряду формувати політику держави по визначених сферах та напрямах суспільно економічного розвитку. Необхідно звернути увагу, що законодавець у змісті коментованої норми пішов шляхом визначення кількох конкретних напрямів державної політики, керуючись власним усвідомленням їх актуальності. У той же час, виходячи із системного характеру сфери суспільних відносин та кореспондуючим їх типам окремим видам державної політики, цілком слушним було б спочатку розподілити політику держави на базові групи – економічну, соціальну, екологічну, культурну тощо, а після цього визначитись із найбільш важливими напрямами в кожній з таких груп на сучасному етапі суспільно економічного розвитку країни. Чіткість та обґрунтованість такої диференціації має на меті не тільки наступну систематизацію засобів державного управління, але значною мірою і розбудову структури органів державної виконавчої влади, що власне і призначені безпосередньо реалізовувати визначену політику держави у відповідній сфері. Слід зазначити, що в Конституції України органічно пов’язані, але не тотожні поняття часто густо використовуються синонімічно. Так, ст. 92 Конституції України серед об’єктів законодавчого регулювання називає бюджетну систему, систему оподаткування, фінансовий, грошовий, кредитний та інвестиційний ринки. Відтак, п. 3 ст. 116 Конституції України системі оподаткування протиставляє податкову політику, фінансовому ринку – фінансову політику, інвестиційному ринку – інвестиційну політику, у той же час залишаючи бюджетну систему без бюджетної політики, проте з функцією Уряду, згідно із п. 6 ст. 116 Конституції України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення його виконання тощо. Грошовому і кредитному ринкам не кореспондує відповідно грошова або кредитна політика Уряду.

Слід визнати, що положення п. 3 ст. 116 Конституції України в цілому мають несистемний і дещо застарілий характер, не дозволяють визначити оптимальне функціональне призначення Кабінету Міністрів України і тому фактично поступаються поточному законодавству за ступенем застосування. У цьому сенсі слід вказати, що Господарський кодекс України у ст. 9 визначив, що у сфері господарювання держава здійснює довгострокову (стратегічну) і поточну (тактичну) економічну і соціальну політику, спрямовану на реалізацію та оптимальне узгодження інтересів суб’єктів господарювання і споживачів, різних суспільних верств і населення в цілому. Пункт 4 цієї ж статті Господарського кодексу України встановлює, що правове закріплення економічної політики здійснюється шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, у прогнозах і програмах економічного і соціального розвитку України та окремих її регіонів, програмах діяльності Кабінету Міністрів України, цільових програмах економічного, науково технічного і соціального розвитку, а також відповідних законодавчих актах.

Перелік основних напрямів економічної політики держави викладено у ст. 10 Господарського кодексу України, серед яких зазначені: структурно галузева, інвестиційна, амортизаційна, інституційних перетворень, цінова, антимонопольно конкурентна, бюджетна, податкова, грошово кредитна, валютна, зовнішньо економічна, екологічна, захисту прав споживачів, зарплати та доходів населення, зайнятості, соціального захисту та соціального забезпечення.

Очевидно, що цей перелік більш точно визначає завдання Уряду щодо розвитку економічної і соціальної сфер країни. Можливо тому в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» законодавець врахував необхідність викладення більш сучасного підходу до систематики державної політики. Важливо зазначити, що у ст. 19 названого Закону законодавець цілком слушно спробував визначити основні сфери державного управління, а вже у ст. 20 сформував більш детальний у порівнянні із конституційно правовим регулюванням перелік напрямів державної політики, зокрема розподілив їх на сфери: економіки і фінансів; соціальну сферу; сферу правової політики; сферу зовнішньої політики; національної безпеки і обороноздатності. Не можна стверджувати, що в цьому питанні досягнута прийнятна ясність, але поточне законодавство напрацювало цілу низку підходів та конкретного нормативного матеріалу, закладаючи базу, що може бути використаною для подальшого вдосконалення конституційно правового забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Доцільним було б на рівні конституційної доктрини визначитись із органічним правовим зв’язком у діяльності Уряду між сферами державного управління, відповідними видами державної політики та формами і засобами її реалізації, включаючи державні програми, застосування засобів державного регулювання, державної підтримки, протидії негативним тенденціям у розвитку відповідних суспільно економічних відносин тощо. Системне відображення названого кола функціональних зобов’язань Уряду з необхідністю досягнення запрограмованих суспільно економічних результатів слугувало б новим етапом конституційно правового забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Саме тому положення п. 4 ст. 116 Конституції України слід сприймати саме в контексті однієї з правових форм реалізації державної політики по окремих її напрямах. Ця конституційно правова норма фіксує, що Кабінет Міністрів України розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково технічного, соціального і культурного розвитку України. Механізм реалізації цієї норми закладено Господарським кодексом України, зокрема ст. 9 та ст. 11, в яких визначається прогнозування та планування економічного і соціального розвитку як форма реалізації державою економічної політики. Більш детально зміст п. 4 ст. 116 Конституції України розкривається через правовий механізм, що встановлено Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України». Цим Законом передбачено порядок розроблення таких програм, їх види, окремі змістовні аспекти тощо. У цілому слід визнати, що цей напрям діяльності Уряду потребує суттєвого вдосконалення і в процедурному, і в змістовному аспектах, а також в аспектах відповідальності за ефективність не тільки тих програм, що приймались діючим Урядом, але і його попередниками. У змісті п. 5 ст. 116 Конституції України об’єднано два окремих положення, достатньо автономних за своїм змістом і природою. Перше – «забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності», що частково ґрунтується на положенні ст. 13 Конституції України, відповідно до якого «держава забезпечує захист усіх суб’єктів права власності і господарювання», друге – «здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону», що утворює окрему, надзвичайно важливу функцію Уряду Таким чином, щонайменше останнє положення п. 5 ст. 116 Конституції України має зайняти окреме місце в закріпленні системи функцій Уряду. Забезпечення ж рівних умов розвитку всіх форм власності скоріше є принципом діяльності, аніж його функціональним завданням. Слід звернути увагу також і на проблемну визначеність щодо розвитку саме форм власності. Коректніше було б вказати на розвиток суб’єктів господарювання різних форм власності. Слід також визнати, що назване положення має більше ідеологічне навантаження, ніж юридичне. Разом з тим практична діяльність держави у сфері економічного розвитку передбачає запровадження спеціальних режимів господарювання, що фактично можуть створювати окремі переваги, наприклад, суб’єктам приватного малого бізнесу, в аграрній сфері, у сфері оборонно промислового комплексу, представленого переважно державними підприємствами тощо. Саме тому важливо забезпечити не математичну рівність умов розвитку суб’єктів господарювання різних форм власності, а максимально можливі для кожного з них умови розвитку як такого.

Що стосується положення про «здійснення управління об’єктами державної власності відповідно до закону», то слід визнати надзвичайно низьку ефективність цієї норми. По перше, вона має диспозитивно констатуючий характер і хоча і закріплює важливу функцію держави, але робить це з відсиланням до поточного закону, яким мають визначатися всі змістовні аспекти реалізації названої функції. Це, однак, вихолощує юридичне значення аналізованої норми. Слід зазначити також, що назване положення не містить будь яких посилань на суспільно економічну результативність такого управління. Конституційно правову прогалину в цьому контексті утворюють відносини з приватизації та реприватизації і націоналізації, що за своїм суспільним значенням однозначно претендують на рівень конституційно правового регулювання. Адже зміст ст. 17 Конституції України щодо економічної безпеки можна аналізувати в контексті її забезпечення і за рахунок збереження за визначеними кількісними та якісними параметрами державного сектору економіки. Разом з тим названі конституційно правові норми не завадили здійсненню неправової за змістом і наслідками і тотальної за своїми масштабами приватизації державного майна.

Суміжним із цим питанням слід також визнати питання правового механізму реалізації права власності Українського народу на землю, надра, водні та інші природні ресурси тощо. Адже згідно із ст. 13 Конституції України «від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади…». Логічно було б у межах ст. 116 Конституції України визначити повноваження та порядок реалізації Кабінетом Міністрів України прав власності Українського народу на зазначені об’єкти.

Слід зазначити, що суттєве змістовне розширення обсягу положення п. 5 ст. 116 Конституції України дозволило б активізувати питання про кодифікацію законодавства у сфері управління державним сектором економіки, яке сьогодні представлене цілою низкою достатньо розрізнених законів України, зокрема «Про оренду державного і комунального майна», «Про управління об’єктами державної власності», «Про передачу об’єктів права державної і комунальної власності», «Про холдингові компанії в Україні», і звичайно ж Господарським кодексом України та іншими законами і підзаконними нормативно правовими актами.

Достатньо чітко, хоча, можливо, і занадто лаконічно сформульовані в п. 6 ст. 116 Конституції України функції Уряду України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подачі Верховній Раді України звіту про його виконання. Слід зазначити, що названій нормі кореспондує положення п. 4 ст. 85 Конституції України, згідно з яким Верховна Рада здійснює контроль за виконанням цього бюджету і приймає відповідні рішення щодо звіту Уряду про його виконання.

За законодавчою технікою, що притаманна авторам Конституції України, назване положення, як і інші, позбавлене вказівок на суспільну ефективність реалізації тих чи інших функцій або повноважень, зокрема, Кабінету Міністрів України. Фактично всі питання бюджетного процесу, конфігурації міжбюджетних відносин перенесені на рівень Бюджетного кодексу України. У той же час доцільним, як уявляється, на рівні конституційно правового регулювання було б визначитись з інтересами суб’єктів міжбюджетних відносин, критеріями допустимості складання та подання на розгляд дефіцитних бюджетів, меж таких дефіцитів тощо. У цьому випадку утворюються можливості для задіяння Конституційного Суду України, що дозволило б уникати загострення конфліктів, що з часом накопичуються між суб’єктами конституційно правових відносин.

У пункті 7 ст. 116 Конституції України на Кабінет Міністрів покладено здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю. Слід знову зазначити, що названий пункт перевантажено низкою самостійних і достатньо різнохарактерних функцій Уряду. Разом з тим заходи по забезпеченню обороноздатності і національної безпеки, згідно із чинним законодавством, можуть реалізуватись як у звичайному режимі діяльності Уряду, інших органів державної виконавчої влади, так і в особливий період, зокрема в умовах воєнного або надзвичайного стану, введення мобілізації тощо.

Слід зазначити, що введення в країні стану загальної або часткової мобілізації, воєнного, надзвичайного стану та оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації врегульовано в Конституції України серед повноважень Президента України – пп. 19, 20, 21 ст. 106 та повноважень Верховної Ради України – п. 31 ст. 85. Разом з тим законами України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про оборону України», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» на Кабінет Міністрів України покладено цілу низку екстраординарних функцій, в тому числі і таких, реалізація яких може призводити до обмеження прав і свобод людини і громадянина у відповідності до ст. 64 Конституції України. Відтак, виконання таких функцій та повноважень повинно знайти окреме закріплення в межах ст. 116 Конституції України.

Положення п. 7 ст. 116 Конституції України фіксує функцію Уряду України щодо організації і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи. За змістом зрозуміло, що мова йде про забезпечення Кабінетом Міністрів організаційного та правового режимів, у тому числі і на рівні міжнародного правового регулювання, для ефективного здійснення суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності України та їх іноземними контрагентами відповідних договірних зобов’язань. В окремих випадках держава Україна також може бути суб’єктом зовнішньоекономічної діяльності, тим не менше в п. 8 коректніше було б записати «організовує і забезпечує сприятливі умови та правовий режим для здійснення зовнішньоекономічної діяльності суб’єктів господарювання України та їх іноземних контрагентів».

Положення п. 9 ст. 116 Конституції України деталізовано в змісті ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» щодо повноважень Кабінету Міністрів України у відносинах з органами виконавчої влади. Як уявляється, de Lege ferenda ці положення у повному обсязі доцільно було б інкорпорувати до тексту ст. 116 Конституції України.

Інший коментар до статті 116 Конституції України

У статті окреслюється функціональний зміст компетенції Кабінету Міністрів. Її загальний обсяг визначається організаційно-правовим статусом Кабінету Міністрів як вищого органу у системі органів виконавчої влади (ст. 113 Конституції).

Перелік функціональних напрямів діяльності Кабінету Міністрів починається з таких ключових цілей та завдань виконавчої влади, як забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента. Діяльність Кабінету Міністрів має також цілком відповідати справді демократичній сутності нашої держави, головним обов’язком якої згідно із ст. З Конституції є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Головне функціональне призначення Кабінету Міністрів конкретизується п. З-8 цієї статті шляхом визначення його завдань у сферах економічній, науково-технічній, екологічній, соціальній, духовно-культурній, правоохоронній, обороноздатності і національної безпеки. Передбачається, що в зазначених сферах Кабінет Міністрів, по-перше, забезпечує проведення відповідної державної політики (п. 5) і, по-друге, розробляє й здійснює загальнодержавні програми (п. 4). Окремо зазначені такі пріоритети у діяльності Кабінету Міністрів, як забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об’єктами державної власності (п. 5); розроблення і забезпечення виконання затвердженого парламентом Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання.

Всю свою діяльність Кабінет Міністрів здійснює, керуючись Конституцією, законами, актами Президента (ст. 113 ). Особливої уваги набуває такий важливий напрям діяльності Кабінету Міністрів, як спрямування і координація роботи міністерств та інших органів виконавчої влади. До того ж у сфері національної безпеки і оборони робота органів виконавчої влади координується і контролюється Радою національної безпеки і оборони України, до складу якої за посадою входять Прем’єр-міністр та деякі інші члени Кабінету Міністрів і яка згідно із ст. 107 Конституції є координаційним органом при Президенті.

Останній пункт коментованої статті свідчить, що наведений перелік напрямів діяльності Кабінету Міністрів не є вичерпним, оскільки він виконує й деякі інші функції, визначені Конституцією, законами України та актами Президента. Наприклад, в Конституції окремо визначена функція Кабінету Міністрів здійснювати законодавчу ініціативу у парламенті (ст. 93 Конституції). Серед законодавчих актів, у яких додатково будуть визначатися функції Кабінету Міністрів, центральне місце посідає закон “Про Кабінет Міністрів України”, в якому детальніше, ніж це зроблено у Конституції, будуть висвітлені питання про функції і повноваження, організацію і порядок діяльності Кабінету Міністрів тощо.