Стаття 118 Конституції України

Нова редакція ст. 118 Конституції України з Коментарями.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Коментар до ст. 118 Конституції України

Коментована стаття закріплює принципові положення щодо здійснення виконавчої влади на місцях, окреслює суб’єктний склад даної системи, особливості формування, підконтрольності та підзвітності, відповідальності місцевих державних адміністрацій, їх голів.

Діяльність місцевих державних адміністрацій – значної ланки єдиної системи органів виконавчої влади – відіграє важливу роль

в управлінні відповідною адміністративно територіальною одиницею та вирішенні проблем не лише конкретної території, а всієї держави. Конституція України встановлює, що виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим (АРК), у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Конституційні положення щодо організації, повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій знайшли свою деталізацію в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» від 10 квітня 1999 р. У названий Закон вносилися зміни, у тому числі й рішенням Конституційного Суду України від 04.12.2001 р. № 16 рп/2001.

Місцеві державні адміністрації є юридичними особами зі своїми атрибутами. їх склад формують голови місцевих державних адміністрацій, які у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, визначають їх структуру. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, було прийнято постанови Кабінету Міністрів України від 03.09.2008 р. «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у м. Києві державних адміністрацій»; від 01.08.2007 р. «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій» тощо.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються Президентом України за поданням Прем’єр міністра України на строк повноважень Президента України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій Прем’єр міністру України вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій. Президент України може доручити Прем’єр міністру України внести подання про призначення головою місцевої державної адміністрації іншої кандидатури. Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень із моменту призначення. Порядок припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій урегульовано в ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (далі Закону).

Перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов’язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи. Перший заступник та заступники голови обласної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою обласної державної адміністрації за погодженням із Кабінетом Міністрів України. Перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою районної державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації. Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня. Порядок їх призначення та звільнення визначається Кабінетом Міністрів України.

Свою діяльність місцеві державні адміністрації здійснюють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Відносини місцевих державних адміністрацій та їх голів з Президентом України при здійсненні своїх повноважень характеризуються відповідальністю, а перед Кабінетом Міністрів – відповідальністю, підзвітністю і підконтрольністю. Ці відносини передбачають інформування Президента України і Кабінету Міністрів України головами облдержадміністрацій та щорічне звітування перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також суспільно політичне, соціально економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління (див. також коментар до статей 106, 116 Конституції).

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади.

З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій.

У разі визнання міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади незадовільною роботи відповідного управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників міністр чи керівник іншого центрального органу виконавчої влади звертається з відповідним вмотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації. Голова місцевої державної адміністрації зобов’язаний розглянути це подання і не пізніше ніж у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.

Голова місцевої державної адміністрації має право порушувати перед міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вмотивовані питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого міністерство, інший центральний орган виконавчої влади повинен у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.

При здійсненні повноважень місцеві державні адміністрації взаємодіють з іншими органами державної влади у межах Конституції та законів України. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Президентом України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій. Вони можуть також застосовувати встановлені законодавством заходи заохочення до посадових осіб районної державної адміністрації.

Особливості діяльності районних державних адміністрацій в АРК врегульовані в ст. 46 Закону. Районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим забезпечують виконання Конституції АРК, нормативно правових актів Верховної Ради АРК та рішень Ради міністрів АРК. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень спрямовує та контролює діяльність районних державних адміністрацій. Пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Прем’єр міністру України Головою Ради міністрів АРК у порядку, встановленому законом. Призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної державної адміністрації в АРК здійснюється головою відповідної районної державної адміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК. Рада міністрів АРК має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно правовим актам Верховної Ради АРК, рішенням Ради міністрів АРК, що не суперечать законодавству України. За наявності підстав, визначених законодавством, Рада міністрів АРК може порушувати питання перед Президентом України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів відповідних районних державних адміністрацій.

Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим – також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень. На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів – накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Проекти розпоряджень нормативно правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Проекти нормативно правових актів місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є проектами регуляторних актів, підлягають погодженню з територіальними органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної регуляторної політики в порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі – оприлюднюються. Нормативно правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Нормативно правові акти місцевих державних адміністрацій, що стосуються прав та обов’язків громадян або мають загальний характер, піддягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, оприлюднюються у порядку, встановленому ст. 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Державна реєстрація нормативно правових актів місцевих державних адміністрацій, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, здійснюється в порядку, визначеному у Положенні про державну реєстрацію нормативно правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1998 р. (у редакції від 9 вересня 2010 р.). Згідно з Положенням, державну реєстрацію нормативно правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, територіальних органів центральних органів виконавчої влади здійснюють головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі; нормативно правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів – районні, районні у містах Києві та Севастополі, міськрайонні (у разі утворення) управління юстиції.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

Крім власних, місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Делегування радами повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов’язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції. Голови обласних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях обласних рад. Голови районних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях районних рад. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Стосовно організації і повноважень та порядку діяльності державних адміністрацій міст Києва та Севастополя, які мають спеціальний статус (ст. 133 Конституції), то вони повинні визначатися окремим законом України, як і сам спеціальний статус цих міст.

15 січня 1999 р. був прийнятий Закон України «Про столицю України – місто герой Київ», який визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, враховує особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті. Ці особливості пов’язані з наступним: по перше, у місті на відміну від інших створені міські державні адміністрації; по друге, у місті функціонують органи місцевого самоврядування; по третє, у районах створені як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування. У зв’язку з цим місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради та їх виконавчі органи. Міська та районні державні адміністрації виконують свої функції у відповідності до Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Органи державної міської та районних влад підзвітні і підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними радами.

Щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті» Конституційний Суд України прийняв відповідне рішення (справа про адміністративно територіальний устрій) – рішення № 11 рп/2001 від 13 липня 2001 р.

На даний час Закон України про статус міста Севастополя не прийнято. Органи державної влади та місцевого самоврядування міста Севастополя керуються у своїй діяльності Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації», іншими нормативно правовим актами.

Інший коментар до статті 118 Конституції України

Стаття, що коментується, закріплює статус місцевих державних адміністрацій у вигляді складових системи органів державної виконавчої влади, територіальну підставу діяльності яких складають область, район, міста Київ та Севастополь.

Місцеві державні адміністрації – це колегіальні органи виконавчої влади, які формуються їх головами. З метою забезпечення централізації виконавчої влади голови цих адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів України. Фактично Конституція дає можливість Кабінету Міністрів при підтримці Президента України формувати свої регіональні “команди”, чим забезпечується єдність політичної волі центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Діяльність місцевих державних адміністрацій, їх голів перебуває під постійним контролем. Особливо жорстким він є за діяльністю голів місцевих державних адміністрації* як ключових елементів системи єдиної виконавчої влади. При здійсненні своїх повноважень вони повністю відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів, підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Акти голів місцевих державних адміністрацій можуть бути скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Крім контролю власно виконавчою владою діяльність голів місцевих державних адміністрацій підлягає контролю також з боку районних та обласних рад, які згідно з Конституцією представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст. Цей контроль полягає у висловленні їм недовіри з боку вищевказаних рад. Конституція передбачає два випадки висловлення такої недовіри: простою більшістю складу відповідної ради, коли Президент зберігає за собою остаточне право вирішувати питання щодо перебування голів місцевих державних адміністрацій на своїй посаді (й дає радам обґрунтовану відповідь з даного питання) та двома третинами її конституційного складу, коли Президент зобов’язаний прийняти рішення про зміщення їх з посади. Отже, Конституція ставить голів місцевих державних адміністрації* під ефективний контроль як по вертикалі, так і по горизонталі.

Цей контроль знаходить певне відображення і в конституційних положеннях щодо підзвітності та підконтрольності місцевих державних адміністрацій. Як органи виконавчої влади вони підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Але оскільки Конституція передбачає можливість делегування окремих повноважень районним, обласним радам, відповідним місцевим державним адміністраціям, то в частині цих повноважень адміністрації підзвітні і підконтрольні даним радам.

З Конституції випливає, що відповідальність місцевих державних адміністрацій є дещо вужчою, аніж їх голів і це відповідає змісту та ролі діяльності голів цих адміністрацій.

Стосовно організації, повноважень і порядку діяльності місцевих державних адміністрацій в містах Києві та Севастополі, то вони повинні бути визначені окремими законами України з огляду на те, що ці міста користуються спеціальним статусом (ст.133 Конституції). Окремий закон має врегулювати також статус Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим (див. коментар до ст. 139).