Нова редакція ст. 138 Конституції України з Коментарями.

До відання Автономної Республіки Крим належить:

1) призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим;

2) організація та проведення місцевих референдумів;

3) управління майном, що належить Автономній Республіці Крим;

4) розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;

5) розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля – відповідно до загальнодержавних програм;

6) визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів;

7) участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;

8) забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам’яток історії;

9) участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів;

10) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.

Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження.

Коментар до ст. 138 Конституції України

У державах зі складними формами державного устрою (федерація, асиметричний унітаризм) одним із засадничих питань їх функціонування є проблема розподілу повноважень між центральним і територіальним рівнем публічної влади. Дана стаття присвячена саме цьому питанню. Вона визначає кількісний та якісний характер обсягу предметів відання АРК. Згідно з існуючими в конституційному праві класифікаціями, такий тип можна визначити як залишковий, тобто основа компетенції зосереджена на центральному рівні, тоді як на місцевому – лише чітко визначений обсяг компетенції, зважаючи на доцільність та раціональність її реалізації саме на місцевому рівні. Таким чином, законодавець уникнув конструювання предметів відання за іншими принципами, виділяючи при цьому конкуруючу, виключну компетенцію, забезпечивши зайвий раз принцип унітаризму, втім, створивши особливий територіальний суб’єкт з особливими повноваженнями.

Предмети відання, у розумінні законодавця, – це сфери, де можуть бути реалізовані повноваження АРК. За своєю природою предмети відання нагадують компетенцію певного рівня, характерну для складних державних утворень – федерацій. Проте український законодавець, з метою забезпечення унітаризму, уникає застосовувати модель розподілу повноважень, характерну для таких утворень, як федерації, і застосовує інший підхід. Про те, що предмети відання не є повноваженнями у звичайному розумінні, свідчить хоча б той факт, що законодавець визначив чіткий перелік останніх, що в цілому збігається з компетенцією органів місцевого самоврядування. Лише такі пункти, як 1, 4, 10 нагадують повноваження, характерні для територіальних суб’єктів з елементами суверенітету.

Визначаючи предмети відання, український законодавець значною мірою скористався принципом субсидіарності, який застосовується у складних державних утвореннях, наприклад ЄС, для розподілу рівнів реалізації публічної влади. Згідно з цим принципом компетенція реалізується на тому рівні, на якому її виконання є доцільнішим, раціональнішим, ефективнішим. Слід, однак, зауважити, що конкретний перелік предметів відання є наслідком політичного компромісу, досягнутого під час прийняття Конституції, а звідси – певні проблеми з його характеристиками.

За аналогією з повноваженнями суб’єктів федерації, предмети відання можна розділити на: виключні (пп. 1, 5) та спільні (пп. 7, 9). Крім того, серед предметів відання АРК є такі, що характерні для органів місцевого самоврядування в Україні (пп. 2, 3). Таким чином, можна вести мову про комплексний характер предметів відання АРК.

Проте із визначенням цього переліку існує певна проблема. Насамперед законодавець все таки говорить про предмети відання як про повноваження в ч. 2 цієї статті, чим ускладнює визначення природи цього явища. Втім передбачена Конституцією можливість делегування додаткових предметів відання, без визначення меж такого делегування, дещо заплутує питання про природу самого утворення – АРК з точки зору обсягу його предметів відання (компетенції), адже, закріплюючи можливість законодавчого делегування інших повноважень Автономній Республіці Крим, положення ч. 2 коментованої статті залишає відкритим обсяг тих прав, що конституційно надані автономії.

Пункт 1 частини першої коментованої статті відносить до відання автономії питання призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим. Призначення виборів депутатів Верховної Ради АРК відбувається у зв’язку із закінченням визначеного Конституцією 5 річного строку повноважень депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обраних на чергових виборах. Призначення чергових виборів депутатів Верховної Ради АРК здійснює Верховна Рада АРК. Слід мати на увазі, що до відання Верховної Ради АРК належить лише призначення чергових виборів представницького органу автономії, оскільки позачергові вибори у разі дострокового припинення повноважень депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим призначаються Верховною Радою України.

Конституційне положення щодо затвердження складу виборчої комісії АРК деталізоване у ст. 22 Закону України «Про вибори Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Склад виборчої комісії Автономної Республіки Крим формується за поданнями зареєстрованих у встановленому законом порядку місцевих організацій партій у кількості не менше 9 і не більше 18 осіб і затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим не пізніш як за 53 дні до дня виборів.

До відання Автономної Республіки Крим п. 2 ч. 1 коментованої статті відносить питання організації та проведення місцевих референдумів. Під місцевими референдумами в даному випадку слід розуміти республіканський (Автономної Республіки Крим) референдум. Згідно з положенням п. 3 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим прийняття рішення про проведення республіканського (місцевого) референдуму належить до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Предметом такого референдуму можуть бути тільки питання, віднесені до відання автономії.

Пункт 3 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим здійснення управління майном, що належить Автономній Республіці Крим. Згідно з положенням п. 4 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим визначення порядку управління майном, що належить автономії, є прерогативою Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Відповідно до ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим управління майном Автономної Республіки Крим у порядку, визначеному Верховною Радою Автономної Республіки Крим, управління майном, яке знаходиться на балансі Ради міністрів Автономної Республіки Крим, покладено на Раду міністрів Автономної Республіки Крим.

Пункт 4 ч. 1 коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України. Згідно з положенням п. 7 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим затвердження бюджету автономії і внесення змін до нього, контроль за його виконанням, прийняття рішення щодо звіту про його виконання належить до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Фінансова самостійність Автономної Республіки Крим гарантується закріпленням законами України за доходною частиною бюджету Автономної Республіки Крим на стабільній основі загальнодержавних податків і зборів, які зараховуються в повному обсязі до бюджету автономії і є достатніми для здійснення її повноважень та забезпечення життєвого рівня громадян і населення в цілому не нижче соціальних стандартів і потреб, що визначаються законами України. Міжбюджетні відносини Державного бюджету України і бюджету Автономної Республіки Крим, що регулюють розподіл і перерозподіл бюджетних коштів для збалансування бюджету автономії на рівні, необхідному для забезпечення і здійснення її повноважень, а також життєвого рівня населення не нижче соціальних стандартів і потреб, визначаються відповідно до законів України.

Пункт 5 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим розроблення, затвердження та реалізацію програм Автономної Республіки Крим з питань соціально економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля – відповідно до загальнодержавних програм. Згідно зі ст. 9 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» в Автономній Республіці Крим розробляються прогнози економічного і соціального розвитку на середньостроковий період та програми економічного і соціального розвитку на короткостроковий період. Відповідно до ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим такі програми за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим затверджує Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Вона ж вносить до них зміни і здійснює контроль за їх виконанням.

Відповідно до п. 6 частини першої коментованої статті до відання Автономної Республіки Крим належить визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів. За Законом України «Про курорти» курорт – це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об’єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні. Підставою для прийняття рішення про оголошення природної території курортною є наявність на ній природних лікувальних ресурсів, необхідної інфраструктури для їх експлуатації та організації лікування людей. Округ (зона) санітарної охорони – це територія земної поверхні, зовнішній контур якої збігається з межею курорту. У межах цієї території забороняються будь які роботи, що призводять до забруднення ґрунту, повітря, води, завдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, сприяють розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів.

Межі округів і зон санітарної (гірничо санітарної) охорони курортів місцевого (Автономної Республіки Крим) значення затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення. Режими округів і зон санітарної (гірничо санітарної) охорони таких курортів затверджуються Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

Пункти 7, 9 частини першої коментованої статті відносять до відання Автономної Республіки Крим низку питань, пов’язаних із забезпеченням прав і свобод громадян. Ці приписи Конституції України відтворено в Конституції Автономної Республіки Крим і деталізовано у галузевому законодавстві, зокрема у законах України «Про мови в Українській РСР», «Про національні меншини в Україні», «Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні», «Про звернення громадян», «Про охорону культурної спадщини», «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» та ін.

Пункт 10 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.

Режим надзвичайного стану запроваджується за умов і в порядку, що передбачені чинним законодавством. Згідно з положенням ч. 5 ст. 5 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» введення надзвичайного стану на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Надзвичайний стан може бути введений на території Автономної Республіки Крим на термін не більш як 60 діб і продовжений Президентом України не більш як на 30 діб.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» надзвичайна екологічна ситуація – це надзвичайна ситуація, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави. Негативні зміни в навколишньому природному середовищі – це втрата, виснаження чи знищення окремих природних комплексів та ресурсів внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи та інших факторів, що обмежують або виключають можливість життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах.

При цьому окрема місцевість України оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України. Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверджується Верховною Радою України протягом двох днів з дня звернення Президента України. При цьому оголошення окремої місцевості Автономної Республіки Крим зоною надзвичайної екологічної ситуації або окремих її місцевостей може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Частина 2 коментованої статті передбачає можливість делегування Законами України Автономній Республіці Крим й інших повноважень. Як було зазначено у пп. 8 і 9 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 3 лютого 2009 р. № 4 рп/2009 (справа за конституційним поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності Конституції України (конституційності) пунктів 1, 4, 8,10, підпункту «б» підпункту 2 пункту 13, пунктів 14, 17 розділу І Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного архітектурно будівельного контролю та сприяння інвестиційній діяльності у будівництві»), делегування законом повноважень органам влади Автономної Республіки Крим випливає з конституційних засад здійснення державної влади і обумовлене соціально економічними, політичними та іншими чинниками. Принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади щодо Автономної Республіки Крим відображається встановленим Конституцією України правовим статусом Автономної Республіки Крим, повноваженнями і питаннями, віднесеними до її відання, що є непорушним і може змінюватися лише шляхом внесення змін до Основного Закону України. Делеговані законами України повноваження Автономній Республіці Крим визначають необхідне співвідношення державного управління та участі регіону у вирішенні тих чи інших питань внутрішньої політики держави на певному етапі її соціально економічного розвитку і можуть змінюватися.

Інший коментар до статті 138 Конституції України

Визначення Конституцією України предметів відання Автономної Республіки Крим (далі – АРК) гарантує республіки ініціативне вирішення питань соціально-економічного та культурного розвитку, бюджетної сфери, охорони довкілля тощо в інтересах населення автономії і відповідно до єдиної для всієї України політики і програм розвитку. В цьому вся Україна подає автономії життєво важливу для неї допомогу. АРК бере участь у забезпеченні Україною прав і свобод громадян, громадянської злагоди, в розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів, ініціює введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної і екологічної ситуації.

Передбачений ст. 138 обсяг повноважень АРК, не є жорстким, він може збільшуватися. Що ж СТОСУ-ЄТЬСЯ зменшення цього обсягу, то тут повинно діяти правило, передбачене ст. 8 Конституції України, за якою вона має найвищу юридичну силу, що не дає можливості скасовувати її положення звичайними законами або підзаконними актами. Щодо розширення кола питань, що належать до відання АРК, то Конституцією передбачається також можливість делегування автономії інших повноважень. Таке делегування здійснюється звичайними законами України.

Закріплення в Конституції повноважень АРК є важливою гарантією стабільності статусу АРК як територіальної автономії у складі України.