Нова редакція ст. 25 Конституції України з Коментарями.

Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство.

Громадянин України не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі.

Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межам

Коментар до ст. 25 Конституції України

Громадянство як усталений, стійкий, постійний, загальний правовий зв’язок особи з певною державою означає перш за все визнання за цією особою усієї повноти прав і свобод, які передбачені в Конституції України та поточному законодавстві. Громадянство є одним з елементів правового статусу переважної більшості осіб, які на законних підставах мешкають чи перебувають на території держави, і одночасно передумовою володіння правами та свободами у повному обсязі. Саме тому припинення громадянства означає суттєве звуження обсягу прав і свобод особи. Відмова держави від одностороннього припинення громадянства шляхом його позбавлення є однією з найважливіших ознак її демократичного характеру.

Інститут позбавлення громадянства істотно відрізняється від втрати громадянства. Позбавлення громадянства містить у собі елемент сваволі та дискримінації й означає право держави на власний розсуд, без будь яких правових обмежень, без дотримання правової процедури, в односторонньому порядку, самостійно вирішувати питання про можливість подальшого існування такого усталеного правового зв’язку особи з державою, як громадянство. При цьому держава не зобов’язана також враховувати думку самого громадянина з цього приводу. Такий підхід призводить до спотворення демократичного змісту взаємовідносин у системі «людина – держава» та «громадянське суспільство – держава», перетворює їх у нерівноправні, адже у будь який момент особа може втратити значну кількість своїх прав за штучними та надуманими підставами (у тому числі, як свідчить історія, з огляду на громадянську позицію чи політичні переконання особи) або й взагалі без будь яких підстав та пояснень, внаслідок чого людина стає беззахисною перед сваволею посадовців. Протягом усього радянського періоду нашої історії законодавство передбачало позбавлення державою радянського громадянства й використовувалося перш за все як один із засобів боротьби з інакомислячими та інакодумством. Свого часу громадянства СРСР були позбавлені Л. Троцький, П. Іригоренко, О. Солженіцин, О. Зінов’єв, В. Войнович, Р. Ростропович, В. Аксьонов, В. Корчной, І. Ратушинська, Ю. Любимов та інші відомі письменники, митці, державні та громадські діячі. У 1967 р. навіть було ухвалено секретний за формою та дискримінаційний за змістом Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про вихід з громадянства осіб, які переселяються з СРСР до Ізраїлю», згідно з яким зазначені особи позбавлялися громадянства СРСР з моменту виїзду за кордон.

Втрата громадянства є демократичним інститутом, оскільки поточне законодавство закріплює вичерпний перелік підстав для втрати громадянства, що унеможливлює їх свавільне розширення. До того ж громадяни мають можливість знати, яка саме поведінка не є бажаною для держави, суперечить інтересам суспільства, і можуть скорегувати її або утриматися від здійснення певних дій. Законодавство передбачає такі підстави втрати громадянства України: 1) якщо громадянин України після досягнення ним повноліття добровільно набув громадянство іншої держави (стосовно поняття добровільності набуття громадянства іншої держави – див. коментар до ст. 4 Конституції України); 2) якщо особа була прийнята до громадянства України внаслідок обману, подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів; 3) якщо громадянин України добровільно вступив на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї держави не є військовим обов’язком чи альтернативною (невійськовою) службою (ст. 19 Закону України «Про громадянство України»). Датою припинення громадянства України у зазначених випадках є дата видання відповідного указу Президента України про втрату громадянства певного особою.

Однак, якщо виконання вимог пунктів 1, 3 потягне за собою набуття громадянином України статусу особи без громадянства (апатрида), тоді зазначені положення не можуть застосовуватися (2 ст. 19 Закону України «Про громадянство України»),

Право змінити громадянство також є ознакою демократичного характеру держави, оскільки означає для особи можливість відмовитися від захисту своїх прав з боку однієї держави та обрати громадянство тієї держави, захистом якої вона хотіла б користуватися у подальшому. При цьому не має значення, що саме спонукало особу змінити громадянство та якими є мотиви такого рішення. Ніхто, у тому числі й посадовці, не мають права вимагати від особи будь яких усних чи письмових пояснень щодо прийнятого нею рішення змінити громадянство. Визнання зазначеного права покладає на державу обов’язок, по перше, не створювати для особи надмірних обмежень та перешкод у зв’язку з наміром обрати інше громадянство, по друге, забезпечити постійне здійснення належного та достатньо ефективного контролю за реалізацією цього та інших прав громадян, по третє, створити належні умови для їх здійснення. Тобто наявність права змінити громадянство становить цінність, по перше, сама по собі як одна з головних ознак демократичної держави, по друге, оскільки спонукає державу дотримуватися мінімальних стандартів прав людини, яких уже досягли інші держави.

Зміна особою громадянства передбачає два етапи: вихід з громадянства однієї держави та набуття громадянства іншої держави. Підстави виходу з громадянства України закріплено у ст. 18 Закону України «Про громадянство України». За загальним правилом вийти з громадянства України може особа, яка виїхала на постійне проживання за кордон. Однак в окремих випадках з громадянства України може вийти і особа, яка мешкає на її території. Так, дитина, яка набула за народженням громадянство України, якщо на момент її народження батьки або хоча б один із них були іноземцями чи особами без громадянства, може вийти з громадянства за клопотанням одного з батьків незалежно від місця проживання дитини. Обов’язковою умовою виходу особи з громадянства України є набуття нею іноземного громадянства або наявність документа уповноваженого органу іншої держави про те, що громадянин України набуде її громадянства, якщо вийде з громадянства України. Тобто не допускається вихід особи з громадянства України, якщо це потягне набуття нею статусу особи без громадянства (апатрида). Вихід з громадянства України дітей, які досягай 14 років, може відбуватися лише за їхньою письмовою згодою. Після досягнення 18 років особа самостійно вирішує питання про вихід з громадянства.

Разом з тим вихід з громадянства України не допускається, якщо особу, яка подала клопотання про вихід з громадянства, в Україні притягнуто як обвинуваченого у кримінальній справі (якщо слідчим у ході досудового слідства винесено мотивовану постанову про притягнення особи як обвинуваченого у вчиненні певного злочину) або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що набрав чинності і підлягає виконанню.

У окремих випадках зміна українського громадянства може здійснюватися на підставах, передбачених міждержавними угодами. Так, наприклад, 12 березня 1999 р. між Україною і Республікою Білорусь укладена Угода про спрощений порядок зміни громадянства громадянами України, які постійно проживають в Республіці Білорусь, і громадянами Республіки Білорусь, які постійно проживають в Україні. Верховна Рада України ратифікувала зазначену Угоду 21 жовтня 1999 р.

19 травня 2000 р. між Україною і Республікою Казахстан укладена Угода про спрощений порядок набуття і припинення громадянства громадянами України, які постійно проживають у Республіці Казахстан, та громадянами Республіки Казахстан, які постійно проживають в Україні, і запобігання випадків безгромадянства та подвійного громадянства. Верховна Рада України ратифікувала зазначену Угоду 14 вересня 2000 р.

28 січня 2003 р. між Україною і Киргизькою Республікою була підписана Угода про спрощений порядок зміни громадянства громадянами України, які постійно проживають у Киргизькій Республіці, та громадянами Киргизької Республіки, які постійно проживають в Україні, і запобігання випадкам безгромадянства та подвійного громадянства. Верховна Рада України ратифікувала зазначену Угоду 20 листопада 2003 р.

1 березня 2007 р. між Україною та Грузією укладена Угода про спрощений порядок набуття та припинення громадянства громадянами Грузії, які постійно проживають в Україні, та громадянами України, які постійно проживають в Грузії, та попередження випадків безгромадянства та подвійного громадянства. Верховна Рада України ратифікувала зазначену Угоду 6 березня 2008 р.

Відповідно до ч. 2 коментованої статті громадянин України не може бути вигнаний за межі України. Це означає, що держава та її органи і посадові особи не мають права ухвалювати з політичних чи з будь яких інших мотивів рішення про заборону та неприпустимість (чи небажаність) перебування громадян України на її території. Українська держава не має права примусити громадянина залишити її територію (виїхати за її межі) або заборонити йому повернутися на територію України. Неправомірними будуть вважатися й будь які інші дії чи будь який тиск (фізичний, психічний, у вигляді погроз, залякування тощо), спрямовані на те, щоб змусити громадянина до виїзду за межі України.

Категоричною є конституційна вимога, вміщена в ч. 2 ст. 25 Основного Закону України, про те, що громадянин України не може бути виданий іншій державі (неможливість екстрадиції). Це означає, що громадянин України, на відміну від іноземця чи особи без громадянства, у разі вчинення злочину поза межами України не може бути виданий іншій державі для притягнення до кримінальної відповідальності та віддання до суду. Український громадянин підлягає кримінальній відповідальності лише за Кримінальним кодексом України, а справу про притягнення його до відповідальності має розглядати відповідний суд України. Громадянин України не може бути виданий іншій державі і на підставі міжнародного договору України, оскільки відповідно до ч. 2 ст. 9 Конституції України «укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України».

Разом з тим зазначене положення щодо неможливості видачі громадянина України іншій державі стосується лише національної, а не міжнародної юрисдикції. При цьому варто розрізняти терміни «видача» і «передача», оскільки зазвичай у ці поняття вкладається різний зміст, що робить їх юридичну природу неідентичною. Міжнародно правові документи та спеціальна література виходять з того, що доставлення особи до іншої суверенної держави принципово відрізняється від доставлення особи до міжнародної судової інституції, створеної відповідно до міжнародного права за участю та згодою заінтересованих держав. Якщо перше за міжнародно правовою термінологією позначається терміном «видача» або «екстрадиція», то друге – терміном «передача» (п. 2. 3.1–2. 3.2. Висновку Конституційного Суду України у справі про Римський Статут від 11 липня 2001 р.).

Таким чином, видача громадянина України іншій державі (у тому числі до іноземного суду) не допускається. Проте передача українського громадянина до міжнародного суду може стати можливою у тому випадку, коли Україна візьме на себе відповідні міжнародно правові зобов’язання шляхом укладання міжнародного договору чи приєднання до певних міжнародних установчих угод (конвенцій, статутів тощо). Прикметно, що 20 січня 2000 р. від імені України було підписано Римський Статут Міжнародного кримінального суду та внесено його до Верховної Ради України для надання згоди на обов’язковість. Конституційний Суд України, розглядаючи справу про Римський Статут 11 липня 2001 р., визнав зазначений Статут таким, що не відповідає Конституції України, однак єдиним застереженням та головним аргументом на користь такого правового підходу стало положення абзацу десятого преамбули та ст. 1 Статуту, за якими «Міжнародний кримінальний суд … доповнює національні органи кримінальної юстиції».

Якщо ж громадянина України запрошено для участі у засіданні судового органу іншої держави як свідка, тоді він має право самостійно вирішувати питання про те, брати йому участь у такому засіданні чи ні.

Відповідно до ч. 3 ст. 25 Конституції Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами. Це означає, що держава бере на себе зобов’язання забезпечити для громадян здійснення у повному обсязі усіх прав і свобод, передбачених Основним Законом України та її поточним законодавством, не лише в межах території України, а й поза її межами. Так, наприклад, під час підготовки та проведення виборів до Верховної Ради України або президентських виборів держава зобов’язана створити виборчі дільниці та дільничні виборчі комісії при українських дипломатичних (або консульських) установах за кордоном, надавати виборцям через зазначені комісії відповідну інформацію про реєстрацію кандидатів, про хід передвиборної агітації тощо, забезпечити дільниці достатньою кількістю виборчих бюлетенів та належні умови для голосування і підрахунку голосів.

Так само органи державної влади та державні установи мають піклуватися і про здійснення інших прав громадян України, які перебувають за кордоном. Так, наприклад, 14 січня 1993 р. була укладена Угода між Урядом України і Урядом Російської Федерації про трудову діяльність і соціальний захист громадян України і Росії, які працюють за межами кордонів своїх країн. 15 січня 1993 р. між Урядом України і Урядом Російської Федерації була укладена Тимчасова Угода про гарантії прав громадян, які працювали в районах Крайньої Півночі та місцевостях, які прирівняні до районів Крайньої Півночі, у галузі пенсійного забезпечення. 15 квітня 1994 р. державами учасницями Співдружності незалежних держав укладена Угода про співробітництво в галузі трудової міграції та соціального захисту трудящих мігрантів. Верховна Рада України ратифікувала цю Угоду Законом від 11 липня 1995 р. Відповідно до ст. 4 зазначеної Угоди «кожна із Сторін визнає (без легалізації) дипломи, свідоцтва про освіту, відповідні документи про присвоєння звання, розряду, кваліфікації та інші необхідні для здійснення трудової діяльності документи та завірений у встановленому на території Сторони виїзду порядку їх переклад державною мовою Сторони працевлаштування або російською мовою. Трудовий стаж, включаючи стаж за пільговими підставами і за спеціальністю, взаємно визнається Сторонами».

13 лютого 2003 р. між Україною та Португальською Республікою укладена Угода про тимчасову міграцію громадян України для роботи в Португальській Республіці. Відповідно до ст. 7 зазначеної Угоди «до громадян України, які мігрують до Португальської Республіки в рамках дії цієї Угоди, на території Португалії застосовуються такі самі умови винагородження та праці, якими користуються португальські громадяни, відповідно до положень законодавства, правил колективної праці, місцевих традицій і звичок, а також соціальні гарантії, передбачені португальським законодавством. Вони також користуватимуться такими самими правами й захистом, який отримують громадяни Португальської Республіки згідно з чинним законодавством стосовно охорони здоров’я та безпеки праці».

Разом з тим окремі права і свободи громадяни не можуть реалізувати за кордоном. Наприклад, право проводити мітинги, походи і демонстрації неможливо здійснити на території деяких держав навіть у межах передвиборних заходів у тих випадках, коли це суперечить законодавству країни перебування. Право на мирні зібрання в одних державах визнається лише за громадянами держави (Португалія, Італія, Австрія, Ірландія, Данія, Македонія, Литва, Казахстан), а в інших – за будь якою особою, тобто і за громадянами, і за іноземцями і за особами без громадянства (СІЛА, Канада, Японія, Кіпр, Словаччина, Боснія і Герцеговина, Польща, Румунія, Естонія). Разом з тим розуміння змісту цього права поступово розширюється, про що переконливо свідчить правова позиція Європейського суду з прав людини, виражена, зокрема, у справі «Сісс проти Франції». Стосовно заявниці, яка була серед двохсот інших нелегальних мігрантів, які проживали у Франції й захопили на знак протесту церкву Святого Бернара в Парижі, Суд вказав, що та обставина, що заявниця – незаконний іммігрант, не є достатньою підставою для порушення її права на свободу мирних зборів.

Окрім того, за Конституцією України держава зобов’язана захищати своїх громадян закордоном, особливо коли виникають загрози життю та здоров’ю громадян України, перешкоди в процесі реалізації ними своїх прав. Такий захист здійснюється передусім дипломатичними засобами, а також шляхом надання юридичної, фінансової, матеріальної допомоги. Зазвичай захисту за кордоном потребують громадяни України, які виїхали з метою працевлаштування, тимчасово перебувають на території іншої держави (у складі делегацій, спортивних команд, у приватних справах) , затримані правоохоронними органами інших держав та щодо яких висунуті звинувачення у вчиненні злочину, стали заручниками, жертвами злочинних посягань, дорожньо транспортних пригод, опинилися у зоні стихійного лиха тощо. Так, 28 листопада 2006 р. у Мінську в межах Співдружності Незалежних Держав укладена Угода про захист учасників кримінального судочинства. Відповідно до ст. 4 зазначеної Угоди до осіб, які потребують захисту, можуть застосовуватися такі захисні заходи: тимчасове переміщення до безпечного місця; переселення на територію іншої держави; зміна документів; зміна зовнішності; надання спеціальних засобів індивідуального захисту, зв’язку та сповіщення; особиста охорона, охорона житла та майна; забезпечення конфіденційності відомостей про особу; зміна місця роботи (служби) чи навчання; додаткові засоби захисту щодо осіб, які перебувають під вартою або у місцях відбування покарання (у тому числі перевід з одного місця до іншого).

Для захисту громадян України поза її межами особливого значення набуває функціонування консульських установ, які покликані захищати права та законні інтереси українських громадян за кордоном. На території інших держав утворюються і діють генеральні консульства, консульства, віде консульства, консульські агентства. Консульські функції виконуються також дипломатичними представництвами України, для чого в їх складі можуть утворюватися консульські відділи на чолі з генеральними консулами, консулами. Консул мусить вживати заходів для того, щоб громадяни України користувалися в повному обсязі всіма правами, наданими їм законодавством держави перебування і міжнародними договорами, учасниками яких є Україна і держава перебування, а також міжнародними звичаями, для відновлення порушених прав громадян України. У випадку, якщо після звернення консула до органів влади відповідної держави перебування не будуть відновлені порушені права громадян України, консул зобов’язаний повідомити про це Міністерство закордонних справ України та главу дипломатичного представництва України в державі перебування. Консул має вести облік громадян України, які постійно проживають або тимчасово перебувають у його консульському окрузі, приймати як письмові, так і усні звернення громадян України, сприяти проведенню відповідно до законодавства України референдумів, виборів Президента України, народних депутатів України. На консула покладається надання допомоги у виконанні службових обов’язків членам державних делегацій України, народним депутатам України, представникам міністерств, інших органів виконавчої влади України, органів місцевого самоврядування, а також керівникам державних підприємств та наукових установ, які перебувають у межах його консульського округу. Консул повинен інформувати громадян України, які тимчасово перебувають у його консульському окрузі, про законодавство держави перебування, а також про місцеві звичаї. Консул має право без окремого доручення представляти в установах держави перебування громадян України, якщо вони є відсутніми і не доручили ведення справи іншій особі або не можуть захищати свої інтереси з інших причин. Це представництво може тривати доти, допоки особа, яку він представляє, не призначить своїх уповноважених осіб або не візьме на себе захист своїх прав та інтересів. Діяльність консульських установ та консульських посадових осіб і службовців визначається Консульським статутом України від

2 квітня 1994 р. Сприяють захисту прав українських громадян за кордом і укладені Україною з багатьма державами консульські конвенції та консульські договори. Так, 1 липня 1999 р. укладена Консульська конвенція між Україною та Турецькою Республікою, 23 грудня 2003 р. укладена Консульська конвенція між Україною та Італійською Республікою.

Інший коментар до статті 25 Конституції України

Загальною Декларацією прав людини (стаття 15) встановлено, що кожна людина має право на громадянство і ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства. Виходячи з цього ч. 1 ст. 25 Конституції проголошує, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство. Тобто Конституція гарантує громадянам України за будь-яких обставин збереження громадянства і відповідний захист з боку держави.

Під громадянством слід розуміти певний правовий зв’язок, який існує між відповідною особою та державою, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах і обов’язках. Право на громадянство слід вважати одним з невід’ємних прав людини, яке закріплюється Конституцією і законом.

Враховуючи важливість конституційного інституту громадянства, питання його правового врегулювання віднесені до виключної компетенції Верховної Ради України. Ці функції Верховна Рада здійснює через норми Конституції та шляхом прийняття відповідних законодавчих актів.

Підстави набуття і поновлення громадянства України сьогодні визначаються Законом України від 8 жовтня 1991 р. “Про громадянство України” з на ступними змінами. Цим законом була передбачена і можливість втрати українського громадянства, визначені умови для цього. Враховуючи вимоги п. 1 “Перехідних положень” Конституції, норми закону про втрату громадянства є нечинними з часу прийняття Конституції.

Щодо виходу з громадянства або його зміни, то вони відбуваються на підставі добровільного волевиявлення кожної людини у порядку, визначеному законом.

Громадянин України не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі. Тобто Конституція не підтримує можливість видачі громадян України у випадках, передбачених міжнародними угодами.

Україна гарантує своїм громадянам піклування та захист за її межами. Під цим слід розуміти прояв різноманітної турботи про громадян України, які знаходяться за н межами. Ці функції покладаються на дипломатичні представництва і консульські установи України та їх посадових осіб, які зобов’язані вживати заходів до забезпечення громадянам України можливості користуватися в повному обсязі правами, наданими їм законодавством країни перебування, міжнародними договорами, учасниками яких є Україна і держава перебування, та в установленому порядку захищати їх інтереси. В разі необхідності мають уживатися заходи для поновлення порушених прав громадян України.