Нова редакція ст. 4 Конституції України з Коментарями.

В Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Коментар до ст. 4 Конституції України

Громадянство України – це «правовий зв’язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках» (ст. 1 Закону України «Про громадянство»). Однак зазначене визначення потребує уточнення, оскільки між іноземцями та особами без громадянства (біпатридами), які на законних підставах перебувають на території України, з одного боку, і державою – з другого, також існує правовий зв’язок, що так само знаходить свій вияв у взаємних правах і обов’язках. Різниця полягає лише в обсязі прав та обов’язків громадян і негромадян, а також у характері такого правового зв’язку. Громадянство – це усталений, стійкий, постійний, загальний правовий зв’язок особи з певного державою, який означає визнання за цією особою всієї повноти прав і свобод (володіння всіма правами і свободами), покладання на неї всіх обов’язків, її захист з боку держави незалежно від місця перебування (на території держави чи поза її межами), а також поширення на неї у повному обсязі влади цієї держави та юрисдикції її органів.

Особа є громадянином не у зв’язку з проживанням на території держави, не у зв’язку з поширенням на неї державної влади чи визнання за нею певного набору прав та обов’язків, оскільки всі ці ознаки є характерними певного мірою і для іноземців чи осіб без громадянства. Головне полягає у тому, що громадяни володіють правами і свободами у повному обсязі, на них поширюються обов’язки у повному обсязі, держава зобов’язана охороняти громадян, їх права і свободи як на території держави, так і поза її межами, а влада держави поширюється на громадянина як на території держави, так і поза її межами. У свою чергу громадянин має право розраховувати на захист та піклування з боку держави не лише в межах її території, але й під час перебування чи проживання за кордоном (у тому числі у нейтральних водах). А от захист іноземців та осіб без громадянства українська держава здійснює лише до того часу, доки вони перебувають на території України.

Інститут громадянства як сукупність правових норм визначає: по перше, коло осіб, за якими визнаються у повному обсязі основні права і свободи, на яких у повному обсязі поширюється законодавство, державна влада та юрисдикція держави як на її території, так і поза її межами; по друге, відносини, що виникають у зв’язку з набуттям та припиненням громадянства; по третє, відмінності у правовому статусі громадян держави, з одного боку, та іноземців і осіб без громадянства – з другого.

Громадянство слід відрізняти від підданства, яке означає правовий зв’язок особи з державою, що має монархічну форму правління.

Україна визнає існування лише єдиного громадянства. Це означає, по перше, що громадянин України не може мати громадянства іншої держави (чи кількох інших держав), і, по друге, окремі адміністративно територіальні одиниці (у тому числі Автономна Республіка Крим чи будь яка область) не можуть мати свого громадянства.

Якщо ж громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або кількох держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України (п. 1 ст. 2 Закону України «Про громадянство України»), Це означає, що держава не бере до уваги наявність у такої особи громадянства (чи підданства) іншої держави і ставиться до неї як до свого громадянина, визнаючи за ним відповідні права та покладаючи при цьому на нього відповідні обов’язки. Разом з тим, якщо громадянин України після досягнення ним повноліття добровільно набув громадянство іншої держави, тоді виникає підстава для втрати ним українського громадянства. Однак припинення громадянства України у такому випадку настає не автоматично, а лише після видання відповідного указу Президента України.

Набуття громадянства іншої держави буде вважатися добровільним лише тоді, коли, по перше, волевиявлення особи щодо набуття громадянства тієї держави насправді було вільним, по друге, таке волевиявлення набуло форми письмової заяви чи клопотання, по третє, особа добровільно отримала документ, що засвідчує набуття іноземного громадянства.

Не можуть вважатися добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки: а) одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав; б) набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновителів унаслідок усиновлення її іноземцями; в) автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем; г) автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.

Якщо ж іноземець набув громадянства України, то у відносинах з українською державою він визнається лише громадянином України. При цьому не може братися до уваги те, що можливо й інша держава вважає його своїм громадянином. Особа, яка набула громадянство України, зобов’язана протягом двох років з моменту реєстрації її громадянином України подати документ про припинення іноземного громадянства. У разі коли така особа, маючи достатні підстави, передбачені законодавством відповідної держави, не може отримати такий документ з незалежних від неї причин, вона має право подати декларацію про відмову від іноземного громадянства (ч. 5 ст. 8, п. 2 ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 10 Закону України «Про громадянство України»).

Подвійне громадянство може виникати у зв’язку з невідповідністю підходів, покладених в основу законодавства про громадянство різних держав (коли, наприклад, набуття громадянства відбувається майже автоматично чи коли не передбачається як необхідна умова набуття нового громадянства вихід з попереднього громадянства), або ж на підставі укладеної міждержавної угоди (договору) про подвійне громадянство.

Законодавство більшості країн світу не визнає подвійного громадянства, оскільки це створює значні проблеми на практиці. Подвійне громадянство означає для особи не лише значне розширення прав і свобод, але й суттєве збільшення обсягу обов’язків, виконати які або доволі складно, або ж занадто обтяжливо (наприклад, сплачувати податки одразу у двох державах у випадку, коли відсутня відповідна міждержавна угода про уникнення подвійного оподаткування), або й взагалі неможливо (наприклад, одночасно проходити військову службу у збройних силах різних держав). Відповідно до принципу доміцилію (принцип місця проживання) реально особа може здійснювати права та обов’язки лише громадянина тієї держави, в якій вона постійно проживає. Як правило, і треті держави визнають біпатрида громадянином саме цієї країни.

Саме тому загальною є тенденція до обмеження подвійного громадянства. Конвенція, що врегулювала деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство від 12 квітня 1930 р. (Гаазька конвенція), виходила з невизнання подвійного громадянства і рекомендувала ставитись до біпатридів як до осіб, що мають лише одне громадянство. При цьому пропонувалося визначати громадянство або за місцем «звичайного чи переважного проживання», або за принципом «ефективного» громадянства, тобто за громадянством тієї держави, з якою особа більш тісно пов’язана і де вона реально використовує усі свої права чи переважну більшість з них (ст. 5 Конвенції). 30 серпня 1961 р. у Нью Йорку була ухвалена Конвенція про скорочення безгромадянства. 6 травня 1963 р. держави члени Ради Європи також підписали Конвенцію про скорочення випадків множинного громадянства та про військову повинність у випадках множинного громадянства. 24 листопада 1977 р. Радою Європи було ухвалено Додатковий протокол до зазначеної Конвенції та внесено до неї поправки.

Разом з тим деякі держави укладають договори, згідно з якими передбачається можливість подвійного громадянства. Конституція Російської Федерації (ст. 62) визнає за громадянами право на подвійне громадянство. Водночас відповідно до Федерального закону «Про громадянство РФ» від 31 травня 2002 р. «громадянство РФ є єдиним» (ч. 2 ст. 4), а «громадянин РФ, який має також інше громадянство, розглядається Російською Федерацією лише як громадянин РФ, за винятком випадків, передбачених міжнародним договором чи федеральним законом» (ч. 1 ст. 6). Договір про врегулювання питань подвійного громадянства Російська Федерація уклала лише з Республікою Таджикистан (Договір від 7 вересня 1995 р.).

Поступово змінюється підхід до подвійного громадянства і при розробці багатосторонніх міжнародно правових документів. Європейська конвенція про громадянство від 6 листопада 1997 р., ратифікована Верховною Радою України 20 вересня 2006 р., передбачає можливість збереження подвійного громадянства, по перше, для дітей, що мають громадянство кількох держав, якщо воно набувалося автоматично за народженням, по друге, коли громадянство іншої держави набувається автоматично у зв’язку з укладанням шлюбу (ст. 14 Європейської конвенції про громадянство).

Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються Законом «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р.

Громадянство України набувається за такими підставами: 1) за народженням (філіація); 2) за територіальним походженням; 3) внаслідок прийняття до громадянства (натуралізація); 4) внаслідок поновлення у громадянстві (реінтеграція); 5) внаслідок усиновлення; 6) внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров’я, у дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім’ю або передачі на виховання в сім’ю патронатного вихователя; 7) внаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки; 8) у зв’язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини; 9) внаслідок визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; 10) за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України (ст. 6 Закону «Про громадянство України»).

Практично кожна із зазначених підстав містить кілька варіантів (форм) набуття громадянства України залежно від конкретних життєвих обставин. Так, наприклад, дитина набуває громадянство України за народженням (вказану підставу ще називають філіацією), якщо її батьки є громадянами України (у цьому випадку законодавець виходив із так званого «принципу права крові», оскільки при цьому визначальним є той факт, що її батьки є українськими громадянами і не має значення, де саме народилася дитина: на території держави чи поза її межами). Так само особа, яка народилася на території України від осіб без громадянства, які на законних підставах проживають на території України, набуває громадянства України за народженням (однак при цьому законодавець виходив уже із іншого принципу – так званого «принципу права ґрунту», оскільки визначальним стає той факт, що дитина народилася саме на території України). Схожий підхід використовується і при визначенні громадянства новонародженої дитини, знайденої на території України, у разі якщо обоє з її батьків невідомі (таку дитину називають «знайда»).

Набуття громадянства України за територіальним походженням означає, що особа, а також її неповнолітні діти реєструються громадянами України, якщо вона сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра, син чи дочка, онук чи онука народилися або постійно проживали до 24 серпня 1991 р. на території, яка згодом стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повно рідні та неповнорідні) брат чи сестра народилися або постійно проживали на інших територіях, що входили на момент їх народження або під час їх постійного проживання до складу Української Народної Республіки, Західно Української Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки, і є особою без громадянства або іноземцем, який взяв на себе зобов’язання припинити іноземне громадянство, та подала заяву про набуття громадянства України.

Прийняття іноземців та осіб без громадянства (апатридів) до громадянства України (натуралізація) здійснюється за умови виконання таких вимог: 1) визнання і дотримання Конституції України та законів України; 2) подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов’язання припинити іноземне громадянство (для іноземців); 3) безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п’яти років; 4) отримання дозволу на імміграцію; 5) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування; 6) наявність законних джерел існування (ст. 9 Закону «Про громадянство України»),

Разом з тим за окремими категоріями осіб Закон «Про громадянство України» визнає право на спрощений порядок прийняття до громадянства, тобто можливість набути українське громадянство, виконавши при цьому не всі, а лише окремі із зазначених вище шести умов (або вимог). Зокрема, право на спрощений порядок прийняття до громадянства визнається: 1) за особами, які мають визначні заслуги перед Україною (на них не поширюється дотримання вимог, передбачених пп. 3–6); 2) за особами, прийняття яких до громадянства України становить державний інтерес для України (на них так само не поширюється виконання вимог, передбачених пп. 3–6); 3) за іноземцями та особами без громадянства, які перебувають у шлюбі з громадянином України понад два роки або перебували понад два роки у шлюбі з громадянином України, який припинився внаслідок смерті (на них не поширюється дотримання вимоги, вміщеної у п. 3); 4) за біженцями та особами, яким надано притулок в Україні (на них не поширюється дотримання вимог, передбачених пп. 3, 4, 6); 5) за особами, які в’їхали до України особами без громадянства (на них поширюються всі умови, але їм достатньо безперервно прожити на законних підставах на території України протягом останніх не п’яти, а лише трьох років); 6) за особами, які мають фізичні вади (сліпі, глухі, німі) (на них не поширюється дотримання вимоги щодо володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування); 7) за дитиною, яка проживає в Україні і один із батьків якої або інша особа, яка є її законним представником, має дозвіл на імміграцію (їм не потрібно дотримуватися вимог, що містяться у пп. 1, 3 6). Окрім того, з деякими державами Україна уклала міжнародні угоди про спрощений порядок набуття та припинення громадянства (зокрема, з Білоруссю, Грузією, Казахстаном, Киргизією, Таджикистаном).

Попри доволі демократичний характер українського законодавства про громадянство, існує певна категорія осіб, які не можуть набути українського громадянства шляхом натуралізації. До громадянства України не приймається особа, яка: 1) вчинила злочин проти людства (статті 436–447 Кримінального кодексу України) чи здійснювала геноцид (ст. 422 Кримінального кодексу України); 2) засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості); 3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.

Право на поновлення у громадянстві України (реінтеграцію) визнається за тими особами, які раніше перебували у громадянстві України, але за певних обставин його припинили. Якщо особа, яка припинила громадянство України, є особою без громадянства і подала заяву про поновлення у громадянстві України, то вона реєструється громадянином України, незалежно від того, проживає вона постійно в Україні чи за кордоном, але лише за умови відсутності обставин, що не допускають прийняття до громадянства України. Особа, яка після припинення громадянства України набула іноземне громадянство або кілька іноземних громадянств, повернулася в Україну на постійне проживання і подала заяву про поновлення у громадянстві України та взяла на себе зобов’язання припинити іноземне громадянство, реєструється громадянином України. У громадянстві не поновлюються особи, які втратили громадянство України у зв’язку з набуттям його внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.

У Законі «Про громадянство України» визначаються також особливості набуття дітьми громадянства України у результаті усиновлення (ст. 11), внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров’я, у дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім’ю або передачі на виховання в сім’ю патронажного вихователя (ст. 12), у зв’язку з перебуванням у громадянстві України її батьків чи одного з них (ст. 14), у результаті визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства (ст. 15). Набуття громадянства України дітьми віком від 14 до 18 років може відбуватися лише за їхньою згодою.

Міжнародними договорами України можуть бути передбачені й інші підстави набуття громадянства. Як свідчить світова практика, необхідність встановлення таких підстав виникала: при об’єднанні двох і більше держав в одну; при розпаді держави на кілька держав; при укладанні мирних договорів, угод з питань репатріації, спеціальних угод з територіальних питань, які пов’язані з переходом частини території від однієї держави до іншої, обміну окремими частинами територій, продажу частини території.

У разі територіальних змін можливі оптації і трансферт. Оптація – це добровільний вибір особою громадянства шляхом подання індивідуальної заяви у разі зміни державної приналежності певної території (особа може протягом певного строку обирати між громадянством держави, якій раніше належала ця території!, та громадянством держави, до якої ця територія переходить). Трансферт – це така зміна громадянства, коли разом з переходом території автоматично змінюється громадянство певних категорій осіб незалежно від згоди чи незгоди населення тієї території, яка переходить під юрисдикцію іншої держави.

1 березня 2007 р. між Україною та Грузією укладена Угода про спрощений порядок набуття та припинення громадянства громадянами Грузії, які постійно проживають в Україні, та громадянами України, які постійно проживають в Грузії, та попередження випадків безгромадянства та подвійного громадянства. Відповідно до ст. 1 зазначеної Угоди Сторони домовилися про спрощений порядок набуття та припинення громадянства «за наявності таких умов: а) якщо заявник постійно на законних підставах проживає на території Сторони, громадянство якої набувається, незалежно від строку проживання; б) якщо заявник або хоча б один з його батьків (усиновлювачів), дід чи баба народилися або постійно на законних підставах проживали на території Сторони, громадянство якої набувається, або за наявності в заявника хоча б одного з близьких родичів: чоловіка (дружини), одного з батьків (усиновлювачів), дитини (у тому числі усиновленої), сестри, брата, діда чи баби, онука (онуки), – які постійно проживають на законних підставах на території Сторони, громадянство якої набувається, і є її громадянами».

Підставами припинення громадянства України визнаються: 1) вихід з громадянства України; 2) втрата громадянства України; 3) підстави, передбачені міжнародними договорами України (ст. 17 Закону «Про громадянство України»), Змістовна характеристика підстав припинення громадянства України подається у коментарі до ст. 25 Конституції України.

Інший коментар до статті 4 Конституції України

Визнання Конституцією єдиного громадянства в Україні є одним з нових суттєвих принципів, не обхідних для створення суверенної Української держави, яка будується на демократичних і правових засадах. Це конституційне положення покликане забезпечити єдиний правовий статус для всіх громадян України. З моменту прийняття Конституції встановлення принципу єдиного громадянства в Україні забезпечило однаковий правовий зв’язок кожного громадянина з державою, розуміння кожним своєї готівки в Україну. Таким чином Конституцією ліквідовано основу політичних та юридичних колізій, які існують у державах, де конституціями визначається інститут подвійного громадянства. Цей інститут породжує протиріччя, законодавчі нестиковки внаслідок різного обсягу прав і свобод, якими особи з подвійним громадянством можуть реально користуватися за місцем проживання і на які вони мають право відповідно до порядку, який діє на їх етнічній батьківщині, громадянами якого вони також визнаються. Внаслідок цього в практиці міждержавних відносин склалася тенденція уникати застосування інституту подвійного громадянства, користуватися ним тільки на основі двосторонніх угод.

Єдине громадянство закріплено в Конституції як таке, що вже існує, а це дає можливість застосовувати юридичні внутрішньодержавні механізми захисту прав і свобод громадянина України при їх тісній взаємодії з процедурами захисту прав і законних інтересів всіх осіб, які використовуються в міжнародному співтоваристві.

Єдине громадянство в Україні є необхідною умовою стабільності політичної та соціальної ситуації в країні, воно зменшує ймовірність появи міжетнічної конфронтації. Встановивши принцип єдиного суспільства, Конституція вносить цим упорядкованість і врегульованість в суспільні процеси, що дає можливість координувати і узгоджувати інтереси різних соціальних груп і політичних сил, підводити правову основу під складну систему суспільних відносин.

Таким чином, єдине громадянство в Україні – це міцний правовий зв’язок людини з державою, що обумовлено сукупністю їх взаємних прав, обов’язків і відповідальності. Громадянство зумовлює для людини суб’єктивні права, обсяг цих прав, свободи, обов’язки, відповідальність.

Україна дотримується міжнародних принципів поваги прав людини та основних свобод, визначених у прийнятій 10 грудня 1948 р.Генеральною Асамблеєю ООН Загальної декларації прав людини, у статті 15 якої зазначено, що кожна людина має право на громадянство і ніхто не має права довільно позбавив вити громадянства або права його змінити. Конституція України закріплює порядок, згідно з яким тільки закон визначає підстави набуття і припинення громадянства України.

Чинним законодавством (Закон “Про громадянство України” від 8 жовтня 1991 р.) встановлено, що незалежно від підстав його набуття громадянство України є рівним і єдиним. Незалежно від того, чи мають громадяни свій статус громадянства від народження, або вони придбали його з інших підстав, всі користуються рівними правами.

Цим законом не дозволяється поділ на будь-які групи або верстви, які породжували б різні права і обов’язки. Закон встановлює підстави набуття громадянства, зокрема за народженням, за походженням. шляхом вільного обрання громадянства, поновлення у громадянстві тощо. Ним же передбачені підстави припинення громадянства (Див.Коментар до ст. 25).