Стаття 56 Конституції України

Нова редакція ст. 56 Конституції України з Коментарями.

Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Коментар до ст. 56 Конституції України

Положення коментованої статті Конституції встановлюють майнову відповідальність держави та органів місцевого самоврядування за прийняття незаконних рішень, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Ця норма розвиває положення ч. 2 ст. 3 Конституції про те, що «держава відповідає перед людиною за свою діяльність», а також положення низки міжнародно правових актів про захист прав людини й основоположних свобод. Зокрема, відповідно до п. 5 ст. 5 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, хто є потерпілим від арешту або затримання, здійсненого всупереч положенням щодо забезпеченого законом права на свободу та особисту недоторканність, має забезпечене правовою санкцією право на відшкодування. Крім того, порушення будь яких прав людини та основоположних свобод, передбачених Конвенцією, може тягнути відшкодування потерпілій особі шкоди з боку держави. Про це свідчить, зокрема, ст. 41 Конвенції: якщо Європейський суд з прав людини визнає факт порушення Конвенції або протоколів до неї і якщо внутрішнє право відповідної Високої Договірної Сторони передбачає лише часткове відшкодування, суд, у разі необхідності, надає потерпілій стороні справедливу сатисфакцію.

Значення положень про відшкодування заподіяної шкоди публічними органами підтверджується тим, що відповідно до ст. 64 Конституції права, передбачені коментованою статтю, не можуть бути обмежені, навіть в умовах воєнного та надзвичайного стану. Отже, законом не може бути обмежений обсяг відповідальності публічних утворень у цій частині, тим більше держава та органи місцевого самоврядування не можуть звільнятися від відповідальності у зв’язку із тим, що в тому чи іншому законі стягнення шкоди пов’язується із законом, який не прийнято. Адже положення ст. 56 Конституції є нормою прямої дії.

Положення коментованої статті конкретизуються в положеннях Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України (далі – ГК України) та спеціальних законів, як от: від 1 грудня 1994 р. «Про відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду», від 17 квітня 1991 р. «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні» тощо.

Питання відшкодування шкоди, у тому числі з боку органів публічної влади, неодноразово ставали предметом роз’яснень вищих судових органів. Зокрема, можна відмітити постанови Пленуму Верховного Суду України № 4 від 31 березня 1995 р. «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди», № 6 від 27 березня 1992 р. «Про практику розгляду судами цивільних справ за позовами про відшкодування шкоди», Роз’яснення Вищого арбітражного суду «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних з відшкодуванням шкоди» в редакції Рекомендацій Президії Вищого господарського суду № 04 5/239 від 29 грудня 2007 р. тощо.

Спеціальною нормою до положень коментованої статті виступають положення ст. 152 Конституції України, якими передбачається, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Як бачимо, ст. 152 Конституції України не є нормою прямої дії, на відміну від положень коментованої статті. Адже шкода, завдана прийняттям акта, визнаного згодом неконституційним, є спеціальним випадком стягнення шкоди за неправомірні рішення, дії чи бездіяльність, яка підлягає застосуванню лише за умови прийняття відповідного закону, що визначає порядок стягнення.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюються та діють відповідно до Конституції та законів України. Згідно зі статтями 170–172 ЦК України держава та територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки, у тому числі в деліктних правовідносинах, через органи державної влади в межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Посадовими особами, відповідно до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р., вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно розпорядчих та консультативно дорадчих функцій. У пункті 3 постанови Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 2003 р. № 15 «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» вказано, що при вирішенні питання про те, чи є особа службовою, потрібно виходити з положень, що містяться в примітках 1 і 2 до ст. 364 КК України, у яких зазначено, що службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов’язані з виконанням організаційно розпорядчих чи адміністративно господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки за спеціальним повноваженням. Службова особа наділена певним обсягом повноважень і в їх межах має право вчиняти дії, що породжують, змінюють або припиняють конкретні правовідносини (наприклад, право прийняття та звільнення працівників, застосування дисциплінарних чи адміністративних стягнень тощо).

Положення коментованої статті передбачають два суб’єкти, за рахунок яких відшкодовується шкода, заподіяна в результаті прийняття незаконного акта чи вчинення незаконної дії (бездіяльності) публічних органів чи посадових (службових) осіб – держава та органи місцевого самоврядування. Виходячи із логіки законодавця, держава відповідає за протиправні діяння державних органів та їх посадових (службових) осіб, а органи місцевого самоврядування – відповідно за свої протиправні діяння та протиправні діянні своїх посадових (службових) осіб. Ця відповідальність не може бути перекладена державою на її органи чи посадових (службових) осіб, які безпосередньо прийняли незаконне рішення чи вчинили протиправне діяння стосовно особи. Це пояснюється тим, що відповідні посадові (службові) особи здійснюють свої функції не у своїх інтересах, а від імені держави та в межах покладених на них державою функцій. Відповідно, обмеженість кошторису державних органів, що вчинили незаконне діяння, не може слугувати підставою для обмеження розміру стягнення на користь потерпілої особи.

Аналогічним чином неприпустимість перекладення відповідальності на посадових (службових) осіб встановлена й стосовно органів місцевого самоврядування та не може бути змінена законами України. Зокрема, згідно з положеннями ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р. встановлюють, що шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування – за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом. Але у світлі коментованої статті Конституції, а також установлень ч. 4 ст. 1191 ЦК України щодо права зворотної вимоги до винної особи положення Закону України «Про місцеве самоврядування» (у частині відшкодування шкоди за рахунок власних коштів посадових осіб місцевого самоврядування) необхідно тлумачити як такі, що встановлюють право на регресні вимоги органів місцевого самоврядування до винних осіб у разі відшкодування потерпілій особі завданої шкоди, але не звільнення цих органів від відповідальності перед потерпілим.

Положення коментованої статті, що чітко визначають суб’єкта відповідальності за завдання шкоди незаконними актами чи діями (бездіяльністю) публічних органів та посадових (осіб), мають й інше практичне значення. Відшкодування шкоди за позовами потерпілих від незаконного діяння публічного органу чи його посадової (службової) особи має здійснюватися за рахунок коштів Державного чи місцевого бюджетів. Відповідно до участі в справі про стягнення шкоди судові органи мають залучати органи Державного казначейства, які здійснюють касове виконання відповідного бюджету, згідно з бюджетним законодавством України, як іншого відповідача.

Обов’язковому з’ясуванню при вирішенні спору про відшкодування шкоди підлягають: наявність протиправного діяння у формі прийняття незаконного рішення органом державної влади, органом місцевого самоврядування, посадовою чи службовою особою цих органів або вчинення незаконної дії чи бездіяльності наведеними органами та особами, наявність шкоди, протиправність діяння її заподіювана, наявність причинного зв’язку між шкодою та протиправним діянням заподіювача.

Наявність вини органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, відповідної посадової (службової) особи не враховується при з’ясуванні складу правопорушення, за яке настає відповідальність у вигляді стягнення шкоди за коментованою статтею. Адже відповідно до ст. 1173 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи. Аналогічним чином відповідно до ст. 1174 ЦК не враховується вина посадової чи службової особи при вирішенні питання про відшкодування шкоди, завданої фізичній або юридичній особі її незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю при здійсненні владних повноважень.

Це означає, що орган державної влади чи місцевого самоврядування, їх посадові (службові) особи не можуть доводити відсутність своєї вини в скоєнні правопорушення у вигляді прийняття незаконного рішення чи неправомірної поведінки. Відповідно, не може враховуватися ступінь вини публічного органу чи посадової (службової) особи в прийнятті неправомірного рішення, вчиненні неправомірної дії (бездіяльності).

При з’ясуванні питання про незаконність відповідного рішення, дії чи бездіяльності має бути прийнято до уваги, що відповідно до статей 6, 19 Конституції органи державної влади та місцевого самоврядування зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, незаконним буде вважатися рішення органів державної влади (органів місцевого самоврядування) або їх посадових чи службових осіб, що вчинене без відповідних повноважень, з перевищенням повноважень чи пов’язане із зловживанням відповідними правами (користування правами не за їх призначенням).

Протиправне діяння органу публічної влади чи його посадової (службової) особи може ґрунтуватися не лише на дії, але й на бездіяльності. Зокрема, відповідно до ст. 1177 ЦК України майнова шкода, завдана майну фізичної особи внаслідок злочину, відшкодовується державою, якщо не встановлено особу, яка вчинила злочин. У даному випадку бездіяльність проявляється у формі невстановлення правоохоронними органами особи, яка вчинила злочин.

Багато з законів конкретизують, які саме рішення, дії (бездіяльність) публічних органів є протиправними, виходячи з їх змісту в контексті спеціальної компетенції цих органів. Наприклад, відповідно до ст. 5 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» від 2 грудня 2010 р. принципами ринкового нагляду і контролю продукції є відповідальність органів ринкового нагляду, митних органів та їх посадових осіб, які здійснюють ринковий нагляд та контроль продукції, за шкоду, завдану суб’єктам господарювання внаслідок непропорційного та неправомірного застосування заходів ринкового нагляду та контролю продукції.

У ряді випадків закон не містить прямого посилання на протиправну поведінку саме публічних органів чи посадових (службових) осіб, але виходячи з природи відповідного правопорушення найпоширенішим суб’єктом відповідальності має визнаватися саме держава та органи місцевого самоврядування. Наприклад, відповідно до ст. 15 Закону України «Про протидію поширенню хвороб, зумовлених вірусом імунодефіциту людини (ВІЛ), та правовий і соціальний захист людей, які живуть з ВІЛ» люди, які живуть з ВІЛ, мають також право на відшкодування шкоди, пов’язаної з обмеженням їхніх прав унаслідок розголошення чи розкриття інформації про їх позитивний ВІЛ статус.

Компенсація майнової шкоди здійснюється шляхом відшкодування збитків у грошовій формі або іншими способами згідно зі ст. 22 ЦК України. Зокрема, на вимогу особи, якій завдано шкоди, та відповідно до обставин справи майнова шкода може бути відшкодована в натурі (переданням речі того ж роду та тієї ж якості, полагодженням пошкодженої речі тощо).

Під збитками розуміють втрати, яких особа зазнала у зв’язку зі знищенням або пошкодженням свого майна, а також витрати, які вона зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, коли б її право не було порушене (упущена вигода).

При визначенні розміру відшкодування мають враховуватися загальні положення ст. 1166 ЦК України, згідно з якими майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

Положення про повне відшкодування збитків передбачено й у ст. 22 ЦК України та ст. 226 ГК України.

Крім майнової шкоди особі може бути заподіяна й моральна шкода, що полягає в різних фізичних та душевних стражданнях, у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи (статті 23, 1167 ЦК України, ст. 225 ГК України), яких вона зазнала внаслідок неправомірних рішень чи дій органів держави або органів місцевого самоврядування, їх посадових (службових) осіб.

Відповідно до ст. 23 ЦК України моральна шкода відшкодовується незалежно від майнової шкоди, яка підлягає відшкодуванню, та не пов’язана з розміром цього відшкодування. Моральна шкода відшкодовується грішми, іншим майном або в інший спосіб. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності й справедливості.

Стягнення шкоди за коментованою статтею може відбуватися в порядку цивільного, адміністративного чи господарського судочинства. Зокрема, відповідно до ст. 21 Кодексу адміністративного судочинства (далі – КАС України) вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства залежно від суб’єктного складу сторін деліктного правовідношення. Зокрема, позови фізичних осіб – підприємців чи юридичних осіб про відшкодування шкоди розглядаються господарськими судами України, а позови громадян – негосподарюючих суб’єктів – загальними судами України.

Інший коментар до статті 56 Конституції України

Зміст ст. 56 Конституції закріплює в національному законодавстві право на матеріальний захист особи – принцип майнової відповідальності. В ній підкреслюється, що підставою виникнення такого права є незаконні дії чи бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування або їхніх службових осіб під час здійснення ними повноважень. Тобто конституційна норма, що розглядається, спрямована на захист громадян, які потерпіли від свавілля органів державної влади, місцевого самоврядування або їх співробітників під час здійснення ними управлінських функцій, а також на зміцнення законності в діяльності цих органів.

В Цивільному кодексі глава 40, яка зараз налічує 28 статей, присвячена зобов’язанням, що виникають внаслідок заподіяння шкоди.

Зокрема, в ст. 441, 442 передбачена відповідальність організації за шкоду, заподіяну з вини її працівників під час виконання ними своїх трудових (службових) обов’язків, а також відповідальність за шкоду, заподіяну незаконними діями державних, громадських організацій і службових осіб при виконанні ними своїх обов’язків у галузі адміністративного управління.

Проголошення Конституцією права на відшкодування моральної шкоди серед основних прав громадян є значним кроком на шляху всебічного забезпечення прав і свобод людини. Здійснене вперше в і конституційній практиці воно свідчить про реальність визначеного в рамках державної політики принципу пріоритету загальнолюдських цінностей.

Новітність норми про відшкодування моральної шкоди, закріпленої в Основному Законі України, полягає, насамперед, у тому, що вперше в історії існування нашої держави гідність особи визнана соціальною цінністю, а права людини розглядаються як такі, що визначають спрямованість діяльності держави. Оскільки держава гарантує відшкодування за її рахунок моральної шкоди, завданої незаконними діями чи бездіяльністю її органів чи представників,: нарешті, у виборі між державою і особою, між І загальним і індивідуальним перевагу надано останньому. 1

Не відома раніше вітчизняному праву норма про відшкодування моральної шкоди з’явилася у законодавстві України в період його інтенсивного розвитку в 1991 – 1993 рр. з прийняттям спеціальних законів, що регулюють найрізноманітніші суспільні відносини. Зокрема, передбачається компенсація моральної шкоди, заподіяної внаслідок поширення відомостей, що порочать честь та гідність і не відповідають дійсності; продажу товарів чи надання послуг неналежної якості; каліцтва чи іншого ушкодження здоров’я; незаконного перебування під слідством і судом.

Чинний Цивільний кодекс передбачає компенсацію моральної шкоди як один із способів захисту цивільних прав (ст. 6), розкриває питання відшкодування моральної шкоди у зв’язку із захистом честі, гідності та ділової репутації (ст. 7).

Про відшкодування моральних збитків йдеться й у ч 8 ст 9 Закону України “Про оперативно-розшукову діяльність” від 18 лютого 1992 р., а саме, у випадках порушення прав і свобод людини або юридичних осіб, а також у разі, якщо причетність до правопорушення особи, щодо якої здійснювались оперативно-розшукові заходи, не підтвердилась. Служба національної безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України, Прикордонні війська України, Управління охорони вищих службових осіб України зобов’язані поновити порушені права і відшкодувати заподіяні матеріальні і моральні збитки.

Слід враховувати, що, присуджуючи відшкодування шкоди, суд, виходячи з обставин справи, зобов’язує: особу, відповідальну за шкоду, відшкодувати її в натурі (надати річ того ж роду і якості, виправити пошкоджену річ і т. ін.) або повністю відшкодувати заподіяні збитки. Моральна шкода відшкодовується в грошовій або іншій матеріальній формі за рішенням суду незалежно від відшкодування майнової шкоди.

В усіх випадках відшкодування можливе, якщо доведена вина того, хто заподіяв шкоду. При цьому не має значення форма вини: чи умисел, чи необережність, за винятком окремих передбачених законом випадків. Так, шкода, заподіяна громадянинові внаслідок незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного взяття під варту як запобіжного заходу, незаконного накладання адміністративного стягнення у вигляді арешту або виправних робіт, відшкодовується державою в повному обсязі незалежно від вини службових осіб органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду в порядку, встановленому законом. До речі, подібний порядок відшкодування за збитки, завдані співробітниками Служби безпеки України або податкової служби під час виконання ними своїх обов’язків – компенсація за рахунок державного бюджету – передбачено у ч. З ст. 35 Закону України “Про Службу безпеки України” від 25 березня 1992 р„ та в ч.З ст.13 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” від 24 грудня 1993 р.