Нова редакція ст. 82 Конституції України з Коментарями.

Верховна Рада України працює сесійно.

Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу.

Верховна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів.

Перше засідання новообраної Верховної Ради України відкриває найстарший за віком народний депутат України.

Коментар до ст. 82 Конституції України

У статті встановлюються головні передумови початку роботи парламенту, визначається загальний порядок і нормативно процесуальна основа діяльності Верховної Ради України.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. № 17 рп/2002 (справа щодо повно важності Верховної Ради України) визначено, що положення ч. 1 коментованої статті, за яким Верховна Рада «працює сесійно», необхідно розуміти так, що вона працює не безперервно, а під час певних періодів – сесій, на які збирається в конституційно визначені строки, як правило, двічі на рік. Саме під час сесій проводяться пленарні засідання Верховної Ради, засідання її комітетів та комісій. Верховна Рада на сесійний період визначає коло питань, які підлягають розгляду й вирішенню, складає порядок денний чергової сесії, визначає дні й тижні пленарних засідань, роботи комітетів та комісій, народних депутатів у виборчих округах, встановлює кількість і тривалість щоденних пленарних засідань парламенту тощо.

Отже, частина 1 статті визначає основну організаційну форму діяльності Верховної Ради України, яка здійснюється в чітко визначені строки як безпосередньо, так і через сформовані комітети, комісії і фракції. Сесія як організаційно правова форма реалізації повноважень традиційно притаманна діяльності не лише парламенту, але й іншим представницьким органам загальної компетенції (в Україні – Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві ради). Загалом сесія – це важлива організаційна форма діяльності представницького колегіального органу влади, в межах якої поєднуються різні форми колективної діяльності депутатів щодо підготовки, попереднього обговорення і остаточного прийняття державно владних рішень. Її сутність полягає в тому, що депутати – члени колегіального органу влади у встановлений термін збираються разом для спільного обговорення питань, віднесених до їхньої компетенції, і шляхом комбінування різних організаційних форм, що враховують професійне розмаїття та політичні погляди депутатів, приймають спільні остаточні рішення.

Саме тому «сесія» як форма реалізації повноважень парламенту регламентується на рівні Основного Закону країни. Як зазначив Конституційний Суд України у згаданому Рішенні, «спільна діяльність народних депутатів України у режимі функціонування єдиного органу законодавчої влади – парламенту – можлива лише не засіданнях Верховної Ради під час її сесій і неприпустима поза цими засіданнями і за межами сесій».

Сесія є формою здійснення владних повноважень. Такий порядок діяльності властивий всім сучасним парламентам світу. Основною формою проведення сесій є пленарні засідання Верховної Ради, засідання її комітетів і комісій.

Конституційний Суд України у мотивувальній частині зазначеного Рішення визначає, що пленарні засідання є основною формою діяльності українського парламенту під час його сесій і являють собою регулярні зібрання народних депутатів у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою, на яких розглядаються питання, віднесені Конституцією до повноважень Верховної Ради, і приймаються відповідні рішення шляхом голосування. Дні і тижні пленарних засідань, їх кількість і тривалість щоденних пленарних засідань, так само як і роботу комітетів і комісій, роботу народних депутатів України у виборчих округах, а також коло питань, які підлягають розгляду і вирішенню на сесійний період, та інше встановлює Верховна Рада України при складенні порядку денного чергової сесії.

Тривалість сесії визначається самим парламентом. Верховна Рада України на початку кожної сесії визначає орієнтовну дату закриття даної сесії, а в кінці сесії – дату відкриття наступної. Верховна Рада може доручити окремим парламентським комітетам і комісіям продовжити їх роботу і після закінчення сесії. Головуючий на засіданні оголошує закриття сесії на підставі рішення Верховної Ради, прийнятого безпосередньо перед закриттям. У разі запровадження режиму воєнного, надзвичайного чи іншого стану пов’язаного з обмеженням конституційних прав громадян, сесія Верховної Ради України без прийняття спеціального рішення продовжується до його припинення.

Сесійний характер роботи Верховної Ради України враховується при вирішенні окремих особливо важливих для держави питань, в тому числі і конституційного характеру. Як на це звернув увагу Конституційний Суд України, «питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії (частина друга статті 87 Конституції України). Питання про внесення змін до Конституції України має бути розглянуте і вирішене на двох чергових сесіях Верховної Ради України послідовно (стаття 155 Конституції України)».

Оскільки сесія є основною формою діяльності єдиного органу законодавчої влади, то так само іменують і загальний проміжок часу, протягом якого парламентарі здійснюють свої повноваження в парламенті чи виборчому окрузі. У сесіях здійснюється й відлік часу існування Верховної Ради України. Кожна чергова сесія нумерується, починаючи з першої сесії новообраного парламенту (парламенту відповідного скликання). Скликання парламенту нумеруються, починаючи з Верховної Ради України, яка функціонувала на момент проголошення незалежності України в 1991 р.

Уперше в конституційному законодавстві України закріплено положення про умову набуття повноважності Верховної Ради України. До цього парламент приймав рішення про визнання повноважень депутатів і правомочність вирішувати питання, віднесені до відання держави. Повноваження парламенту – це сукупність його прав і обов’язків, визначених передусім Конституцією України, які закріплені за ним для здійснення законодавчої та інших конституційно визначених функцій.

Частина 2 коментованої статті закріплює умови повноважності новообраної Верховної Ради України. Повноважність – це юридично визначена здатність до подальшого функціонування, можливість реалізовувати повноваження, передбачені Конституцією, шляхом прийняття державно владних рішень. Конституційно визначено, що Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від конституційного складу парламенту, тобто коли Центральна виборча комісія офіційно оголосить про обрання не менш як 300 народних депутатів України. Це є цілком логічним. Оскільки саме такий фактичний склад парламенту є мінімально необхідним для обговорення і прийняття рішень з будь яких питань, віднесених до компетенції Верховної Ради України, за винятком питання про усунення Президентом України в порядку імпічменту. При цьому у своєму Рішенні від 17 жовтня 2002 р. № 17 рп/2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України) Конституційний Суд України роз’яснив, що положення ч. 2 коментованої статті щодо умов повноважності українського парламенту слід розглядати у взаємозв’язку з положенням ч. 4 ст. 79 Конституції України і розуміти так, що Верховна Рада України є повноважною, тобто правомочною приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження, за умов обрання не менш як двох третин від її конституційного складу і складення новообраними народними депутатами України присяги. Ця конституційна вимога є умовою повноважності Верховної Ради України протягом всього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії. У разі зменшення з будь яких причин складу парламенту до кількості, меншої ніж триста народних депутатів, діяльність Верховної Ради України має бути зупинена до складення присяги належним числом відповідно обраних народних депутатів.

Таким чином, між повноваженнями окремого народного депутата України і повноваженнями Верховної Ради України в цілому існує особливий зв’язок. Наявність уповноваженого парламенту залежить від виконання певних вимог, адресованих народним депутатам, від наявності у них повноважень, оскільки ст. 79 Конституції містить вимогу складення народними депутатами України присяги та застереження щодо втрати мандата в разі відмови скласти присягу. Водночас встановлено, що повноваження народних депутатів починаються з моменту складення присяги. Отже, реалізація повноважень Верховної Ради України є можливою лише при повноважності народних депутатів України.

Згідно з Конституцією України повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги. Задля цього Верховна Рада України скликає їх на першу сесію, яка має розпочати роботу не пізніше, ніж на тридцятий день після офіційного оприлюднення результатів виборів. Зазначений термін необхідний для підготовки новообраних депутатів до законодавчої роботи, в першу чергу для їх ознайомлення з умовами і порядком діяльності парламенту і для здійснення комплексу підготовчих робіт з організації і проведення першої сесії.

Підготовка народних депутатів в основному має інформаційно ознайомчий характер. Для цього, згідно з Регламентом Верховної Ради України (ст. 12), апарат Верховної Ради не пізніше як через сім днів після офіційного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів виборів надсилає народним депутатам: 1) Конституцію України; 2) текст офіційного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів виборів народних депутатів України; 3) Регламент Верховної Ради України та інші необхідні документи та нормативні акти.

Що стосується комплексу підготовчих робіт з організації й проведення пленарних засідань першої сесії Верховної Ради нового скликання, то тут йдеться в першу чергу про формування та організацію роботи Підготовчої депутатської групи. На неї покладається обов’язок підготувати пропозиції для новообраного парламенту, зокрема: щодо формування Тимчасової президії першої сесії і обрання лічильної комісії; стосовно складення повноважень Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною Радою і обрання Голови Верховної Ради України; а також висловити пропозиції щодо кількості комітетів і предмета їх відання, обрання голів комітетів, перших заступників, заступників голів, членів комітетів і секретарів; щодо порядку формування і реєстрації депутатських фракцій, заслуховування позачергового послання Президента України і доповіді Голови Верховної Ради України попереднього скликання, доповіді Підготовчої депутатської групи та ін.

Новообрана Верховна Рада є організаційно неструктурованою, поки не будуть сформовані її керівні органи. Тому ч. 4 коментованої статті визначає, хто має відкривати перше засідання парламенту нового скликання. Таке право надається найстаршому за віком народному депутату України. Це є цілком виправданим, оскільки за умов, коли новообрані депутати не знають ділових та організаційних якостей один одного, перевага надається найбільш досвідченій і поважній людині з огляду на її вік. Такий підхід повністю вкладається в усталені морально етичні уявлення Українського народу про організацію суспільного співжиття, що базується на повазі до старших.

Слід зауважити, що його також дотримуються не тільки в парламентах зарубіжних країн, а й у міжнародних органах і установах, які формуються шляхом виборів. У Конституції України і Регламенті Верховної Ради, як і в конституційному законодавстві інших країн, цей порядок не деталізується, але зазвичай дотримуються такого: коли неможливо визначити найстаршого, оскільки два чи більше кандидати на відкриття першого засідання народилися в ту ж саму дату, місяць і рік, то перевага надається жінці, за відсутності такої серед кандидатів, перевага надається більш досвідченому і підготовленому до ведення таких засідань.

Найстарший за віком народний депутат веде лише одне засідання Верховної Ради України, після чого головує на засіданнях парламенту голова Підготовчої депутатської групи (до сформування Тимчасової президії першої сесії Верховної Ради України).

Частина 5 коментованої статті надає перелік правових актів, у яких містяться процесуальні норми щодо організації роботи Верховної Ради України в цілому. Крім Конституції, до цього переліку внесено закон про регламент. Конституція найбільш загальним чином визначає відправні засади організації роботи Верховної Ради України, а закон про регламент їх деталізує.

Регламент Верховної Ради України встановлює порядок скликання та проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності Верховної Ради України та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України та її посадових осіб.

Слід зауважити, що порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій у Верховній Раді встановлюється не тільки Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, а й законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України».

Отже, перелік нормативних актів, зазначений у ч. 5 ст. 82 Конституції України, включає тільки ті правові акти, які стосуються організації роботи парламенту як цілісного органу влади. Фактично ця частина вирішує одне принципове завдання: вона надає «порядку роботи Верховної Ради України» статус конституційного. Слід згадати, що до ухвалення Конституції України 28 червня 1996 р. порядок роботи Верховної Ради України визначався Регламентом парламенту, який не мав статусу законодавчого акта. Виходячи з юридичного значення «порядку роботи Верховної Ради України», зросла вимога й до її Регламенту як до правового документа за формою, так і за змістом. Саме цим можна пояснити численні рішення Конституційного Суду України (див., наприклад, рішення: № 17 рп/98 від 3 грудня 1998 р., № 2 уп/2000 від 27 червня 2000 р., № 4 рп/2008 від 1 квітня 2008 р., № 16 рп/2008 від 17 вересня 2008 р., № 30 рп/2009 від 26 листопада 2009р. Та ін.), в яких Регламент Верховної Ради України визнавався неконституційним як за формою цього правового акта (на час прийняття рішення), так і за змістом його положень.

У рішенні № 4 рп/2008 Конституційний Суд України зазначив, що оскільки Регламент «встановлює порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій, коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради України, її засідання, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України…, регулює і низку інших важливих питань, які стосуються статусу народних депутатів України, відносин між парламентом та іншими органами державної влади, надання згоди та призначення на посаду та звільнення з посад посадових осіб, вирішення питання «про відставку Прем’єр міністра України, членів Кабінету Міністрів України тощо», то він має прийматися виключно як закон України. Очевидно, що за такого тлумачення конституційне значення «порядку роботи Верховної Ради України» не ототожнюється з юридичною силою Регламенту, який є законом і має відповідати Конституції. Це слід мати на увазі, оскільки думка окремих суддів Конституційного Суду України, що Основний Закон України визначив «нову форму нормативно правового акта, що регулює порядок Верховної Ради України: Регламент – самостійний нормативно правовий акт Верховної Ради України, а не закон» (див. Окрему думку судді Маркуш М. А. до Рішення № 30 рп/2009 від 26 листопада 2009 р.), з правової точки зору не аргументована і цілком слушно Конституційний Суд України її не підтримав.

Саме з наведених причин Конституційний Суд України в Рішенні № 16 рп/2008 дійшов висновку, що «положення Тимчасового регламенту не можуть бути взяті до уваги, оскільки він в цілому не відповідає Конституції України у зв’язку з затвердженням його Постановою Верховної Ради України, а не законом», а в Рішенні № 4 рп/2008 зауважив, що оскільки Регламент прийнятий як додаток до Постанови «Про Регламент Верховної Ради України», то Постанова Верховної Ради України «Про Регламент Верховної Ради України» від 16 березня 2006 р. № 3547 VI з наступними змінами і доповненнями має бути визнана такою, що повністю не відповідає Конституції України (є неконституційною). З таких же мотивів Конституційний Суд України визнав неконституційними Закон України № 30 рп/2009 «Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України» від 4 вересня 2008 р. і Регламент Верховної Ради України від 19 вересня 2008 р. (див. Рішення Конституційного Суду України від 26 листопада 2009 р.).

Інший коментар до статті 82 Конституції України

Верховна Рада України як колегіальний законодавчий орган здійснює свою діяльність в особливій організаційній формі, збираючись на сесії Верховної Ради. Саме в період сесії парламент реалізує свої повноваження, визначені Конституцією України.

Необхідність сесійної організації роботи Верховної Ради зумовлена насамперед тим, що парламент приймає найважливіше рішення для життя суспільства і держави, ухвалює закони країни. Відтак набуває суттєвого значення порядок організації підготовки і прийняття цих рішень. В період сесії народні депутаТИ України не лише опрацьовують у парламентських комітетах законопроекти, інші питання діяльності законодавчого органу, а й приймають законодавчі акти: на пленарних засіданнях шляхом голосування, а також працюють у своїх виборчих округах, зустрічаючись з виборцями і т. д. Саме організаційна форма сесії дає можливість збирати одночасно депутатський корпус у стінах парламенту для вирішення питань такою більшістю, котра вимагається Конституцією і законами України. Виходячи з аналізу функціонування парламентів світу, можна вважати, що сесія – це організаційна форма діяльності парламенту, яка забезпечує його безперервну роботу протягом певного І тривалого часу. ‘

Конституція вперше визначає умову, за якої Верховна Рада є повноважною, тобто такою, що має і право збиратись на сесії і вирішувати питання, віднесені до її компетенції. Однак необхідно зазначити, що це визначення не стосується Верховної Ради і нинішнього скликання, яка здійснює повноваження, визначені Конституцією на підставі п. 2 р. XV. Кожна новообрана Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу, тобто не менш як 300 народних депутатів, повноваження яких визначені Центральною виборчою комісією по виборах народних депутатів України. При цьому необхідно звернути увагу на те, що Конституція не пов’язує повноважність Верховної Ради з набуттям повноважень народними депутатами України (див. коментар до ст. 79).

Відповідно до частини третьої ст. 82 новообрана Верховна Рада на першу сесію збирається не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів. Це означає, що перша сесія Верховної Ради не є черговою чи позачерговою сесією (скликання яких регулюється ст. 83 Конституції), а є особливою сесією, порядок зібрання якої має спеціально регулюватись законом про регламент Верховної Ради України відповідно до вимог Конституції України.

Перше засідання новообраної Верховної Ради, яким розпочинається її перша сесія, відкриває і веде до обрання тимчасової Президії сесії найстарший за віком народний депутат України. За практикою, що склалась (яку доцільно було б закріпити в законі про регламент Верховної Ради України), Президія сесії визначає головуючого на кожне засідання Верховної Ради, організовує роботу парламенту та підписує прийняті нею акти до обрання Голови Верховної Ради України. З обранням Голови Верховної Ради (яке оформляється прийняттям відповідної постанови Верховної Ради) Президія сесії припиняє свою діяльність, а засідання Верховної Ради веде Голова Верховної Ради України (ст.88 Конституції).

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України. У попередньому законодавстві порядок роботи Верховної Ради встановлювався її Регламентом, який не мав статусу закону. Відтак значення регламенту Верховної Ради в організації діяльності парламенту істотно посилюється, зобов’язуючи народних депутатів більш чітко і виважено визначати як організаційні засади діяльності парламенту, так і парламентські процедури. Враховуючи, що саме у Верховній Раді України реалізується право законодавчої ініціативи суб’єктами цього права (ст. 93 Конституції), закон про регламент покликаний врегульовувати також і порядок реалізації цього права, тобто відносини Верховної Ради України з Президентом України, урядом, іншими органами державної влади, а не лише внугрішньопарламентські відносини.