Статья 82 Конституции Украины

Новая редакция ст. 82 Конституции Украины с Комментариями.

Верховная Рада Украины работает сессионно.

Верховная Рада Украины является полномочной при условии избрания не менее двух третей от ее конституционного состава.

Верховная Рада Украины собирается на первую сессию не позднее чем на тридцатый день после официального объявления результатов выборов.

Первое заседание Верховной Рады Украины открывает старейший по возрасту народный депутат Украины.

Комментарий к ст. 82 Конституции Украины

В статье устанавливаются главные предпосылки начала работы парламента, определяется общий порядок и нормативно процессуальная основа деятельности Верховной Рады Украины.

В мотивировочной части Решения Конституционного Суда Украины от 17 октября 2002 г. № 17 рп/2002 (дело относительно полно важности Верховной Рады Украины) определено, что положения ч. 1 комментируемой статьи, по которым Верховная Рада работает сессионно», необходимо понимать так, что оно работает не непрерывно, а во время определенных периодов – сессий, на которые собирается в конституционно определенные сроки, как правило, дважды в год. Именно во время сессий проводятся пленарные заседания Верховной Рады, заседание ее комитетов и комиссий. Верховная Рада на сессионный период, определяет круг вопросов, подлежащих рассмотрению и решению, составляет повестку дня очередной сессии, определяет дни и недели пленарных заседаний, работы комитетов и комиссий, народных депутатов в избирательных округах, устанавливает количество и продолжительность ежедневных пленарных заседаний парламента и тому подобное.

Следовательно, часть 1 статьи определяет основную организационную форму деятельности Верховной Рады Украины, которая осуществляется в четко определенные сроки как непосредственно, так и через сформированные комитеты, комиссии и фракции. Сессия как организационно правовая форма реализации полномочий традиционно присуща деятельности не только парламента, но и другим представительным органам общей компетенции (в Украине – Верховная Рада Автономной Республики Крым, местные советы). В целом сессия – это важная организационная форма деятельности представительного коллегиального органа власти, в рамках которой сочетаются различные формы коллективной деятельности депутатов по подготовке, предварительного обсуждения и окончательного принятия государственно властных решений. Ее сущность заключается в том, что депутаты – члены коллегиального органа власти в установленный срок собираются вместе для совместного обсуждения вопросов, отнесенных к их компетенции, и путем комбинирования различных организационных форм, учитывающих профессиональное разнообразие и политические взгляды депутатов, принимают совместные окончательные решения.

Именно поэтому «сессия» как форма реализации полномочий парламента регламентируется на уровне Основного Закона страны. Как отметил Конституционный Суд Украины в упомянутом решении, «совместная деятельность народных депутатов Украины в режиме функционирования единого органа законодательной власти-парламента-возможна только не заседаниях Верховной Рады во время ее сессий и недопустима вне этих заседаний и за пределами сессий».

Сессия является формой осуществления властных полномочий. Такой порядок деятельности присущ всем современным парламентам мира. Основной формой проведения сессий являются пленарные заседания Верховной Рады, заседание ее комитетов и комиссий.

Конституционный Суд Украины в мотивировочной части указанного Решения определяет, что пленарные заседания являются основной формой деятельности украинского парламента во время его сессий и представляют собой регулярные собрания народных депутатов в определенное время и в определенном месте, которые проводятся по установленной процедуре, на которых рассматриваются вопросы, отнесенные Конституцией к полномочиям Верховной Рады, и принимаются соответствующие решения путем голосования. Дни и недели пленарных заседаний, их количество и продолжительность ежедневных пленарных заседаний, так же как и работу комитетов и комиссий, работу народных депутатов Украины в избирательных округах, а также круг вопросов, подлежащих рассмотрению и разрешению на сессионный период, и другое устанавливает Верховная Рада Украины при составлении повестки дня очередной сессии.

Продолжительность сессии определяется самим парламентом. Верховная Рада Украины в начале каждой сессии определяет ориентировочную дату закрытия данной сессии, а в конце сессии – дату открытия следующей. Верховная Рада может поручить отдельным парламентским комитетам и комиссиям продолжить работу и после окончания сессии. Председательствующий на заседании объявляет закрытие сессии на основании решения Верховной Рады, принятого непосредственно перед закрытием. В случае введения режима военного, чрезвычайного или иного состояния, связанного с ограничением конституционных прав граждан, сессия Верховной Рады Украины без принятия специального решения продолжается до его прекращения.

Сессионный характер работы Верховной Рады Украины учитывается при решении отдельных особо важных для государства вопросов, в том числе и конституционного характера. Как на это обратил внимание Конституционный Суд Украины, «вопрос об ответственности Кабинета Министров Украины не может рассматриваться Верховной Радой Украины более одного раза в течение одной очередной сессии (часть вторая статьи 87 Конституции Украины). Вопрос о внесении изменений в Конституцию Украины должен быть рассмотрен и решен на двух очередных сессиях Верховной Рады Украины последовательно (статья 155 Конституции Украины)».

Поскольку сессия является основной формой деятельности единого органа законодательной власти, то так же именуют и общий промежуток времени, в течение которого парламентарии осуществляют свои полномочия в парламенте или избирательном округе. В сессиях осуществляется и отсчет времени существования Верховной Рады Украины. Каждая очередная сессия нумеруется, начиная с первой сессии новоизбранного парламента (парламента соответствующего созыва). Созыв парламента нумеруются, начиная с Верховной Рады Украины, которая функционировала на момент провозглашения независимости Украины в 1991 г.

Впервые в конституционном законодательстве Украины закреплено положение о условие обретения полномочности Верховной Рады Украины. До этого парламент принимал решение о признании полномочий депутатов и правомочности решать вопросы, отнесенные к ведению государства. Полномочия парламента – это совокупность его прав и обязанностей, определенных прежде всего Конституцией Украины, которые закреплены за ним для осуществления законодательной и других конституционно определенных функций.

Часть 2 комментируемой статьи закрепляет условия полномочности новоизбранной Верховной Рады Украины. Полномочность – это юридически определенная способность к дальнейшему функционированию, возможность реализовывать полномочия, предусмотренные Конституцией, путем принятия государственно властных решений. Конституционно определено, что Верховная Рада Украины является полномочной при условии избрания не менее двух третей от конституционного состава парламента, то есть когда Центральная избирательная комиссия официально объявит об избрании не менее 300 народных депутатов Украины. Это вполне логично. Поскольку именно такой фактический состав парламента является минимально необходимым для обсуждения и принятия решений по любым вопросам, отнесенным к компетенции Верховной Рады Украины, за исключением вопроса об отрешении Президентом Украины в порядке импичмента. При этом в своем Решении от 17 октября 2002 г. № 17 рп/2002 (дело относительно полномочности Верховной Рады Украины) Конституционный Суд Украины разъяснил, что положения ч. 2 комментируемой статьи относительно условий полномочности украинского парламента следует рассматривать во взаимосвязи с положением ч. 4 ст. 79 Конституции Украины и понимать так, что Верховная Рада Украины является полномочной, то есть правомочной принимать законы и реализовывать другие конституционно определенные полномочия, при условиях избрания не менее как двух третей от ее конституционного состава и принесения новоизбранными народными депутатами Украины присяги. Это конституционное требование является условием полномочности Верховной Рады Украины на протяжении всего периода созыва и не может рассматриваться лишь как основание для открытия ее первого заседания первой сессии. В случае уменьшения по любым причинам состава парламента до количества, меньше трехсот народных депутатов, деятельность Верховной Рады Украины должна быть остановлена до принятия присяги надлежащим числом в соответствии избранных народных депутатов.

Таким образом, между полномочиями отдельного народного депутата Украины и полномочиями Верховной Рады Украины в целом существует особая связь. Наличие уполномоченного парламента зависит от выполнения определенных требований, адресованных народным депутатам, от наличия у них полномочий, поскольку ст. 79 Конституции содержит требование составления народными депутатами Украины присяги и предостережения относительно потери мандата в случае отказа принести присягу. В то же время установлено, что полномочия народных депутатов начинаются с момента принятия присяги. Следовательно, реализация полномочий Верховной Рады Украины возможна только при полномочности народных депутатов Украины.

Согласно Конституции Украины полномочия народных депутатов Украины начинаются с момента принесения присяги. Для этого Верховная Рада Украины созывает их на первую сессию, которая должна начать работу не позднее, чем на тридцатый день после официального обнародования результатов выборов. Указанный срок необходим для подготовки новоизбранных депутатов к законодательной работе, в первую очередь для их ознакомления с условиями и порядком деятельности парламента и для осуществления комплекса подготовительных работ по организации и проведению первой сессии.

Подготовка народных депутатов в основном носит информационно ознакомительный характер. Для этого, согласно Регламенту Верховной Рады Украины (ст. 12), аппарат Верховной Рады не позднее чем через семь дней после официального обнародования Центральной избирательной комиссией результатов выборов направляет народным депутатам: 1) Конституция Украины; 2) текст официального обнародования Центральной избирательной комиссией результатов выборов народных депутатов Украины; 3) Регламент Верховной Рады Украины и другие необходимые документы и нормативные акты.

Что касается комплекса подготовительных работ по организации и проведению пленарных заседаний первой сессии Верховной Рады нового созыва, то здесь речь идет в первую очередь о формировании и организации работы Подготовительной депутатской группы. На нее возлагается обязанность подготовить предложения для новоизбранного парламента, в частности: о формировании Временного президиума первой сессии и избрание счетной комиссии; относительно сложения полномочий Кабинета Министров Украины перед новоизбранной Верховной Радой и избрания Председателя Верховной Рады Украины; а также высказать предложения относительно количества комитетов и предметов их ведения, избрание председателей комитетов, первых заместителей, заместителей председателей, членов комитетов и секретарей; о порядке формирования и регистрации депутатских фракций, заслушивание внеочередного послания Президента Украины и доклада Председателя Верховной Рады Украины предыдущего созыва, доклада Подготовительной депутатской группы и др.

Новоизбранная Верховная Рада является организационно неструктурированной, пока не будут сформированы ее руководящие органы. Поэтому ч. 4 комментируемой статьи определяет, кто должен открывать первое заседание парламента нового созыва. Такое право предоставляется самому старшему по возрасту народному депутату Украины. Это вполне оправдано, поскольку при условиях, когда новоизбранные депутаты не знают деловых и организационных качеств друг друга, предпочтение отдается наиболее опытному и уважаемому человеку учитывая его возраст. Такой подход полностью укладывается в устоявшиеся морально этические представления Украинского народа о организации общественного сожительства, основанный на уважении к старшим.

Следует заметить, что его также придерживаются не только в парламентах зарубежных стран, но и в международных органах и учреждениях, которые формируются путем выборов. В Конституции Украины и Регламенте Верховной Рады, как и в конституционном законодательстве других стран, этот порядок не детализируется, но обычно придерживаются такого: когда невозможно определить старшего, поскольку два или более кандидата на открытие первого заседания родились в ту же самую дату, месяц и год, то предпочтение отдается женщине, при отсутствии такой среди кандидатов, преимущество отдается более опытному и подготовленному к ведению таких заседаний.

Самый старший по возрасту народный депутат ведет лишь одно заседание Верховной Рады Украины, после чего председательствует на заседаниях парламента председатель Подготовительной депутатской группы (до формирования Временного президиума первой сессии Верховной Рады Украины).

Часть 5 комментируемой статьи предоставляет перечень правовых актов, в которых содержатся процессуальные нормы по организации работы Верховной Рады Украины в целом. Кроме Конституции, в этот перечень внесен закон о регламенте. Конституция наиболее общим образом определяет отправные принципы организации работы Верховной Рады Украины, а закон о регламенте их детализирует.

Регламент Верховной Рады Украины устанавливает порядок созыва и проведения сессий Верховной Рады Украины, ее заседаний, формирования органов государственной власти, определяет законодательную процедуру, порядок осуществления контрольной деятельности Верховной Рады Украины и другие процедуры, а также функции органов Верховной Рады Украины и ее должностных лиц.

Следует заметить, что порядок работы Верховной Рады Украины, ее органов и должностных лиц, принципы формирования, организации деятельности и прекращения деятельности депутатских фракций в Верховной Раде устанавливается не только Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины, законами Украины «О комитетах Верховной Рады Украины», «О статусе народного депутата Украины».

Итак, перечень нормативных актов, указанный в ч. 5 ст. 82 Конституции Украины, включает только те правовые акты, которые касаются организации работы парламента как цельного органа власти. Фактически эта часть решает одну принципиальную задачу: она предоставляет “порядку работы Верховной Рады Украины” статус конституционного. Следует вспомнить, что до принятия Конституции Украины 28 июня 1996 г. порядок работы Верховной Рады Украины определялся Регламентом парламента, который не имел статуса законодательного акта. Исходя из юридического значения “порядка работы Верховной Рады Украины”, возросло требование и к ее Регламенту как к правовому документу по форме, так и по содержанию. Именно этим можно объяснить многочисленные решения Конституционного Суда Украины (см., например, решение: № 17 рп/98 от 3 декабря 1998 г., № 2 уп/2000 от 27 июня 2000 г., № 4 рп/2008 от 1 апреля 2008 г., № 16 рп/2008 от 17 сентября 2008 г., № 30 рп/2009 от 26 ноября 2009г. И др.), в которых Регламент Верховной Рады Украины был признан неконституционным как по форме этого правового акта (на время принятия решения), так и по содержанию его положений.

В решении № 4 рп/2008 Конституционный Суд Украины отметил, что поскольку Регламент «устанавливает порядок работы Верховной Рады Украины, ее органов и должностных лиц, принципы формирования, организации деятельности и прекращения деятельности депутатских фракций, коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины, порядок подготовки и проведения сессий Верховной Рады Украины, ее заседания, формирование государственных органов, определяет законодательную процедуру иных вопросов, отнесенных к ее полномочиям, и порядок осуществления контрольных функций Верховной Рады Украины…, регулирует и ряд других важных вопросов, которые касаются статуса народных депутатов Украины, отношений между парламентом и другими органами государственной власти, предоставление согласия и назначения на должность и освобождения от должности должностных лиц, решения вопроса об отставке Премьер министра Украины, членов Кабинета Министров Украины и тому подобное», то он должен приниматься исключительно как закон Украины. Очевидно, что при таком толковании конституционное значение «порядка работы Верховной Рады Украины» не отождествляется с юридической силой Регламента, который является законом и должен соответствовать Конституции. Это следует иметь в виду, поскольку мнение отдельных судей Конституционного Суда Украины, что Основной Закон Украины определил «новую форму нормативно правового акта, регулирующего порядок Верховной Рады Украины: Регламент – самостоятельный нормативно правовой акт Верховной Рады Украины, а не закон» (см. Особое мнение судьи Маркуш Н. А. Решение № 30 рп/2009 от 26 ноября 2009 г.), с правовой точки зрения не аргументирована и вполне справедливо Конституционный Суд Украины ее не поддержал.

Именно по приведенным причинам Конституционный Суд Украины в Решении № 16 рп/2008 пришел к выводу, что «положения Временного регламента не могут быть приняты во внимание, поскольку он в целом не соответствует Конституции Украины в связи с утверждением его Постановлением Верховной Рады Украины, а не законом», а в Решении № 4 рп/2008 отметил, что поскольку Регламент принят как приложение к Постановлению «О Регламенте Верховной Рады Украины», Постановление Верховной Рады Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины» от 16 марта 2006 г. № 3547 VI со следующими изменениями и дополнениями должна быть признана полностью не соответствующей Конституции Украины (является неконституционной). Из таких же мотивов, Конституционный Суд Украины признал неконституционными Закон Украины № 30 рп/2009 «Об организации и порядке деятельности Верховной Рады Украины» от 4 сентября 2008 г. и Регламент Верховной Рады Украины от 19 сентября 2008 г. (см. Решение Конституционного Суда Украины от 26 ноября 2009 г.).

Другой комментарий к статье 82 Конституции Украины

Верховная Рада Украины как коллегиальный законодательный орган осуществляет свою деятельность в особой организационной форме, собираясь на сессии Верховной Рады. Именно в период сессии парламент реализует свои полномочия, определенные Конституцией Украины.

Необходимость сессионный организации работы Верховной Рады обусловлена прежде всего тем, что парламент принимает самое важное решение для жизни общества и государства, принимает законы страны. Поэтому приобретает существенное значение порядок организации подготовки и принятия этих решений. В период сессии народные депутаты Украины не только прорабатывают в парламентских комитетах законопроекты, другие вопросы деятельности законодательного органа, но и принимают законодательные акты: на пленарных заседаниях путем голосования, а также работают в своих избирательных округах, встречаясь с избирателями и т. д. Именно организационная форма сессии дает возможность собирать одновременно депутатский корпус в стенах парламента для решения вопросов таким большинством, которое требуется Конституцией и законами Украины. Исходя из анализа функционирования парламентов мира, можно считать, что сессия – это организационная форма деятельности парламента, которая обеспечивает его непрерывную работу в течение определенного И длительного времени. ‘

Конституция впервые определяет условие, при котором Верховная Рада является полномочной, то есть имеющей и право собираться на сессии и решать вопросы, отнесенные к ее компетенции. Однако необходимо отметить, что это определение не касается Верховной Рады и нынешнего созыва, осуществляет полномочия, определенные Конституцией на основании п. 2 г. XV. Каждая новоизбранная Верховная Рада является полномочной при условии избрания не менее как двух третей от ее конституционного состава, то есть не менее 300 народных депутатов, полномочия которых определены Центральной избирательной комиссией по выборам народных депутатов Украины. При этом необходимо обратить внимание на то, что Конституция не связывает полномочность Верховной Рады с обретением полномочий народными депутатами Украины (см. комментарий к ст. 79).

Согласно части третьей ст. 82 новоизбранная Верховная Рада на первую сессию собирается не позднее чем на тридцатый день после официального объявления результатов выборов. Это означает, что первая сессия Верховной Рады не является очередной или внеочередной сессией (созыв которых регулируется ст. 83 Конституции), а является особой сессией, порядок собрание которой имеет специально регулироваться законом о регламенте Верховной Рады Украины в соответствии с требованиями Конституции Украины.

Первое заседание новоизбранной Верховной Рады, которым начинается ее первая сессия, открывает и ведет до избрания временного Президиума сессии старейший по возрасту народный депутат Украины. По сложившейся практике (которую целесообразно было бы закрепить в законе о регламенте Верховной Рады Украины), Президиум сессии определяет председательствующего на каждое заседание Верховной Рады, организует работу парламента и подписывает принятые им акты до избрания Председателя Верховной Рады Украины. С избранием Председателя Верховной Рады (которое оформляется принятием соответствующего постановления Верховной Рады) Президиум сессии прекращает свою деятельность, а заседание Верховной Рады ведет Председатель Верховной Рады Украины (ст.88 Конституции).

Порядок работы Верховной Рады Украины устанавливается Конституцией Украины и законом о регламенте Верховной Рады Украины. В предыдущем законодательстве порядок работы Верховной Рады устанавливался ее Регламентом, который не имел статуса закона. Следовательно значение регламента Верховной Рады в организации деятельности парламента существенно усиливается, обязывая народных депутатов более четко и взвешенно определять как организационные основы деятельности парламента, так и парламентские процедуры. Учитывая, что именно в Верховной Раде Украины реализуется право законодательной инициативы субъектами этого права (ст. 93 Конституции), закон о регламент призван урегулировать также и порядок реализации этого права, то есть отношения Верховной Рады Украины с Президентом Украины, правительством, другими органами государственной власти, а не только внугрішньопарламентські отношения.