Статья 145 Конституции Украины

Новая редакция ст. 145 Конституции Украины с Комментариями.

Права местного самоуправления защищаются в судебном порядке.

Комментарий к ст. 145 Конституции Украины

Конституционное закрепление гарантий прав местного самоуправления является более важным условием его становления и эффективного функционирования. Нарушения прав местного самоуправления затрагивают интересы не только органов и должностных лиц местного самоуправления, но и прежде всего всех жителей – членов соответствующих территориальных общин. Охрана, защита, пресечения нарушений и восстановления нарушенных прав местного самоуправления может осуществляться при помощи многих средств правовой защиты. Комментируемая статья закрепляет такой вид гарантий местной демократии, как право на судебную защиту прав и интересов местного самоуправления.

Судебная защита как гарантия реализации прав местного самоуправления является способом реального обеспечения конституционного права граждан на местное самоуправление, заключается в предусмотренной законом совокупности процессуальных действий, осуществляемых органами судебной власти и направляются на восстановление нарушенного или оспариваемого права.

Эффективность судебной защиты прав местного самоуправления – это способность государства посредством правосудия обеспечивать достижение цели – восстановление нарушенного или оспариваемого права местного самоуправления и беспрепятственное их осуществление.

Важность судебной защиты в системе гарантий прав местного самоуправления указывает много факторов, например, усиление административного давления на органы и должностных лиц местного самоуправления, наличие значительного количества актов исполнительной власти и органов местного самоуправления, нарушающие права территориальных общин, права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления, права органов и должностных лиц местного самоуправления. Проблема судебной защиты прав местного самоуправления многоаспектная, она охватывает различные направления правоохранительной и правозащитной деятельности, что обусловлено потребностями защиты прав различных субъектов местного самоуправления в различных правовых отношениях, в частности конституционных, административных, гражданских и тому подобное. Так, на практике возникает потребность защиты прав территориальной общины в целом, ее отдельных составных частей (внутренних территориальных общин, например, территориальной общины района в городе), органов и должностных лиц местного самоуправления, прав отдельных граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. При этом нарушение прав и интересов местного самоуправления могут наблюдаться как со стороны органов государственной власти, так и со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления разного территориального уровня.

Судебная защита местного самоуправления можно рассматривать с двух позиций. Во первых, местное самоуправление нуждается судебных рычагов защиты при «внешних» нарушениях конституционных прав на местное самоуправление субъектами, которые непосредственно не входят в систему местного самоуправления. В этом случае речь идет о нарушении прав местного самоуправления со стороны органов государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти и их должностных лиц. При этом подобные нарушения прав местного самоуправления могут иметь различные формы. Прежде всего принятия нормативных актов, содержащих как отдельные положения, так и в целом нарушают то или иное конституционное право местного самоуправления. Сфера местного самоуправления, в которую может неправомерно вмешиваться государство, также разные: принятие уставов территориальных общин, формирование системы органов местного самоуправления, вопросы приватизации объектов коммунальной собственности и тому подобное.

Во вторых, в судебной защиты прав местного самоуправления довольно часто обращаются при нарушении прав на местное самоуправление «изнутри». В этом случае речь идет о нарушениях органами и должностными лицами местного самоуправления, а также отдельными юридическими лицами и гражданами законодательства о местном самоуправлении. С одной стороны, незаконные действия (бездействие) таких субъектов является поводом для обращения в суд граждан для защиты прав в сфере решения вопросов местного значения (нарушение законодательства о выборах в органы местного самоуправления, превышение органами и должностными лицами местного самоуправления властных полномочий и др.), с другой стороны, нарушения законодательства инициирует судебные иски со стороны соответствующих органов государственной власти, в сферу деятельности которых затрагивает соответствующее нарушение (споры о компетенции, несоответствие уставов нормам законодательства и др.).

Следовательно, вопросы защиты прав местного самоуправления возникают в различных правовых отношениях с полисубъектным составом их участников. Кроме того, это обуславливается большим количеством объектов, требующих такой защиты, самыми приоритетными из которых являются: права граждан на местное самоуправление; права территориальных общин и их органов на местное самоуправление; субъективные права и свободы человека и гражданина, большинство из которых реализуются в сфере местного самоуправления.

Сущность судебной защиты как гарантии прав местного самоуправления проявляется в ее функциях: 1) поновлювальній – восстановление нарушенных прав местного самоуправления; 2) обеспечительной обеспечивает беспрепятственное осуществление местного самоуправления в дальнейшем; 3) предупредительной – способствует предупреждению нарушений прав местного самоуправления; 4) информативной – решение суда позволяют выявить неполноту и пробелы правового регулирования в сфере местного самоуправления; 5) компенсационной – возмещение вреда, причиненного гражданам незаконными действиями органов государственной власти и органов местного самоуправления; 6) идеологической – влияние судебных решений на обеспечение правового порядка функционирования местного самоуправления, формирования правосознания депутатов местных советов, служащих органов местного самоуправления и населения в духе соблюдения и исполнения законодательства о местном самоуправлении.

Судебная защита занимает центральное место в системе правовых гарантий местного самоуправления. Обращаться в суд за защитой своих прав в области местного самоуправления могут граждане, органы и должностные лица местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, если их деятельность связана с решением вопросов местного значения. Юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве, в том числе в области местного самоуправления.

Предусмотренное комментируемым статьей право органов местного самоуправления на защиту своих прав в суде является важным средством выполнения их решений, которые в соответствии со ст. 144 Конституции являются обязательными на соответствующей территории, если они приняты в пределах, определенных законом (см. комментарий соответствующей статьи). Это объясняется тем, что невыполнение или ненадлежащее выполнение законных решений органов местного самоуправления со стороны органов и должностных лиц государственной власти, других органов и должностных лиц местного самоуправления, граждан, предприятий, учреждений, организаций является нарушением прав и свобод в сфере местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает юридическую ответственность тех субъектов, которые нарушают права местного самоуправления. Так, исходя из норм Конституции ответственность несет государство, если оно не выполняет официально принятых на себя обязательств, если в результате этого был нанесен вред кому-либо. В первую очередь все это относится к деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина. Такой вывод коррелирует с ст. 3 Конституции Украины, в которой закреплено, что утверждение и обеспечение прав и свобод человека и гражданина (в том числе и права на местное самоуправление) является главной обязанностью государства (см. комментарий соответствующей статьи). Поэтому невыполнение возложенных на себя государством обязанностей в этой области должно вести за собой его ответственность. Также, согласно ст. 56 Конституции каждый имеет право на возмещение за счет государства материального и морального вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездеятельностью органов государственной власти, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий. Государство отвечает также за решения судов, принятые с нарушением законов и нанесли вред гражданам. В русле данного подхода п. 3 ст. 73 Закона «О местном самоуправлении в Украине» устанавливает, что местные органы исполнительной власти, предприятия, учреждения и организации, а также граждане несут установленную законом ответственность перед органами местного самоуправления за причиненный местному самоуправлению вред их действиями или бездействием, а также в результате невыполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах предоставленных им полномочий. Кроме того, согласно действующего законодательства предусматривается, что органы и должностные лица местного самоуправления имеют право обращаться в суд относительно признания незаконными актов местных органов исполнительной власти, других органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, ограничивающих права территориальных громад, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления (ч. 4 ст. 71 Закона «О местном самоуправлении в Украине»), Процедура обращения в суд должностных лиц местного самоуправления, отдельных граждан устанавливается в соответствующих процессуальных кодексах (Кодексе административного судопроизводства Украины, Гражданском процессуальном, Хозяйственном процессуальном и Уголовно процессуальном кодексах Украины).

Следует отметить, что судебная защита прав местного самоуправления осуществляют все органы судебной власти – Конституционный Суд Украины и суды общей юрисдикции. Правосудие в Украине осуществляется в форме конституционного, административного, гражданского, хозяйственного и уголовного судопроизводства. Так, при применении нормативных актов органами государственной власти и органами местного самоуправления часто случаются ситуации, когда тот же предписание при одинаковых и разных обстоятельств толкуется неоднозначно. Отечественная практика свидетельствует о наличии случаев нарушения установленной Конституцией Украины процедуры рассмотрения, принятия или вступления в силу нормативных актов, несоответствия их Конституции или превышение конституционных полномочий при их принятии. Рассмотрение этих вопросов отнесено к компетенции Конституционного Суда Украины. В тех случаях, когда соответствие правовых актов Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров, Верховной Рады Автономной Республики Крым Конституции Украины является сомнительной, эти акты могут быть признаны Конституционным Судом Украины такими, что не отвечают Конституции. Решение и выводы Конституционного Суда Украины является одним из самых эффективных способов охраны и защиты прав и законных интересов местного самоуправления.

Процедура защиты прав и охраняемых законом интересов местного самоуправления в системе судов общей юрисдикции регламентируется Кодексом административного судопроизводства Украины (2005 г.), Уголовно процессуальным кодексом Украины (1960 г.), Хозяйственным процессуальным кодексом Украины (1991 г.) и Гражданским процессуальным кодексом Украины (2004 г.). Так, при рассмотрении дела в уголовном процессе вопрос о защите прав и законных интересов местного самоуправления возникают преимущественно в случаях, когда: орган местного самоуправления или его должностное лицо принимает участие в процессе как гражданский истец, поскольку ранее при совершении преступления были нарушены права местного самоуправления; должностное лицо местного самоуправления выступает в процессе как потерпевший, поскольку ранее это лицо понесло имущественного, физического или морального ущерба от лица, в действиях которого есть признаки преступления, а совершенное деяние может быть связано с исполнением этим лицом служебных обязанностей; должностное лицо органа местного самоуправления выступает в процессе как обвиняемый (подсудимый).

В отличие от хозяйственного процесса, в котором в основном сторонами являются субъекты предпринимательской деятельности, в гражданском процессе сторонами могут выступать любые физические и юридические лица. Так, в случаях, установленных законом, органы местного самоуправления могут обращаться в суд с заявлениями о защите прав, свобод и интересов других лиц, или государственных или общественных интересов и принимать участие в этих делах. Органы местного самоуправления могут быть привлечены судом к участию в деле или принять участие в деле по своей инициативе для представления заключений на исполнение своих полномочий. Участие указанных органов в гражданском процессе для представления выводов по делу является обязательным в случаях, установленных законом, или если суд признает это необходимым. В то же время хозяйственные суды также играют важную роль в защите прав местного самоуправления.

Создание административной юстиции как формы судебной защиты прав и свобод невластных субъектов публично-правовых отношений стало неотъемлемой частью не только административной реформы, но и реформы местного самоуправления, прежде всего, вопросов об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих за неправомерные решения, в том числе административные акты, действия и бездействие. Административная юстиция как комплексный правовой институт в равной степени распространяется и на отношения, которые регламентируются конституционным правом и возникающих в сфере местного самоуправления, хотя преимущественно это касается деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Факт тесной связи административной юстиции и местного самоуправления подтверждается, во первых, тем, что местное самоуправление как вид публичной власти в Украине является одним из проявлений демократии, то есть способом формирования власти в государстве путем народного волеизъявления. Местное самоуправление – это осуществление публичной власти, полученной от народа при помощи особых процедур – выборов. При этом местное самоуправление – один из главных каналов взаимодействия общества и публичной власти на местном (муниципальном) уровне. Во вторых, местное самоуправление частично связано с исполнительно распорядительным, а в отдельных случаях управленческой деятельностью его органов. Кроме того, местное самоуправление преследует решение публично обусловленных целей и задач с помощью специальных органов и должностных лиц, которые имеют те же практические цели, что и отдельные органы государственной власти, а именно органы исполнительной власти. В третьих, субъекты осуществления публичной власти на уровне местного самоуправления используют традиционные механизмы, методы и формы публично властного воздействия (методы и формы управления), которые урегулированы нормами административного права. В четвертых, органы местного самоуправления имеют административную правосубъектность, то есть установленную административным законодательством компетенцию в определенных сферах жизнедеятельности общества. Служащие органов местного самоуправления имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности. В пятых, правовая защита физических и юридических лиц от неправомерных решений, действий и бездействия органов местного самоуправления обеспечивается нормами административным правом и может иметь как судебный, так и внесудебный характер. В первом случае применяются нормы Кодекса административного судопроизводства Украины, во втором – нормы Закона «Об обращениях граждан» (1996 г.). Во шестых, органы местного самоуправления и органы исполнительной власти практически в большинстве отраслей и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны. Это подтверждается еще и тем фактом, что органам местного самоуправления могут предоставляться отдельные государственно-властные полномочия. В связи с этим следует обратить внимание на необходимость учета смежности сфер властного влияния органов государственной власти и органов местного самоуправления, в частности в сферах предоставления управленческих (административных) услуг населению административно территориальных единиц, хозяйственно экономической, социально культурной, сфере обеспечения правопорядка и других сферах.

Кодекс административного судопроизводства Украины определил круг дел, входящих в компетенцию административных судов, при этом большое количество из них предполагает участие в них органов местного самоуправления. Именно к юрисдикции административных судов было отнесено большинство дел, связанных с защитой прав местного самоуправления.

Согласно положениям Кодекса административного судопроизводства Украины дело административной юрисдикции (административное дело) – это передан на решение административного суда публично правовой спор, в котором хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой субъект, осуществляющий властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий.

Наряду с применением термина «административное дело» законодатель использует и термин «публично-правовой спор», что обусловливается масштабами юрисдикционной деятельности административных судов. Существование публично правового спора возможно, когда обращение в суд связано с публичным правом (административным, конституционным и т. п), что отражает публично правовой характер правоотношений, в которых может наблюдаться неправомерное вторжение или игнорирование необходимости такого вторжения в сферу реализации субъектом таких отношений своих прав и свобод.

Одним из решающих для определения компетенции административного суда является тот факт, что публично правовой спор возникает по вопросам реализации публично-властных полномочий преимущественно исполнительно распорядительного характера (издание актов выполнения законодательства, обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина, регистрационно-разрешительные полномочия, полномочия по привлечению к административной ответственности и др), по поводу нарушения прав одного из субъектов публично-правовых отношений или нарушения норм законодательства такими субъектами. Значительная (подавляющая) часть публично правовых споров, подведомственные административным судам, имеют четко выраженный административно-правовой характер, поскольку предусматривают взаимоотношения между органами исполнительной власти с одной стороны и невладними субъектами – с другой (в отдельных случаях также и властных), в том числе при реализации данными субъектами прав и свобод в сфере местного самоуправления.

Однако Кодекс административного судопроизводства Украины предусматривает возможность административных судов рассматривать и другие публично правовые споры, которые связаны не только с реализацией органами исполнительной власти или органами местного самоуправления публично управленческих полномочий (в частности, избирательные и референдумную споры).

Следовательно, компетенция (юрисдикция) административных судов распространяется на споры, рассмотрение и разрешение которых может непосредственно обеспечивать защиту прав местного самоуправления. В частности, к таким спорам следует отнести споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий по обжалованию его решений (нормативно правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия; споры по поводу принятия граждан на публичную службу (в частности, службу в органах местного самоуправления), ее прохождения, увольнения с нее; споры между субъектами властных полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных полномочий, а также споры, которые возникают по поводу заключения и выполнения административных договоров; споры относительно правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума (ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Украины).

Среди административных дел, которые непосредственно могут касаться защиты местного самоуправления, в первую очередь необходимо обратить внимание на рассмотрение и разрешение публично-правовых споров, возникающих между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления по поводу разграничения их компетенции, а также другие межсубъектные споры с публично властным предметом, в различных сферах деятельности.

В условиях административной реформы это важное и необходимое направление деятельности административной юстиции, формирование которой происходит в Украине, который имеет различные міжсуб’єктні уровне, например, между органами местного самоуправления различных муниципальных уровней; между должностными лицами местного самоуправления; между органами и должностными лицами местного самоуправления и органами самоорганизации населения.

Функционирование административной юстиции предполагает также возможность решения административными судами споров между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, при этом должен осуществляться полноценная защита прав местного самоуправления как одного из приоритетных институтов демократического гражданского общества.

Другой комментарий к статье 145 Конституции Украины

Ст. 145 на конституционном уровне закрепляет право местного самоуправления на судебную защиту своих законных прав и интересов. Эта норма имеет принципиальное значение в плане обеспечения правовой, организационной и финансовой самостоятельности местного самоуправления, поскольку какой бы досконально организованной не была система местного самоуправления, она никогда не станет полноценной, если не будет опираться на независимую судебную ветвь власти. Это в полной мере согласуется с Европейской Хартией о местном самоуправлении, согласно которой органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

Предусмотренное данной статьей право органов местного самоуправления на защиту своих прав в суде является прежде всего важным правовым средством обеспечения выполнения их решений, которые в соответствии со ст. 144 Конституции являются обязательными на соответствующей территории, если они приняты в пределах, определенных законом. Это объясняется тем, что невыполнение или ненадлежащее выполнение законных решений органов местного самоуправления со стороны любых государственных органов, других органов самоуправления, предприятий, организаций и учреждений, должностных лиц и граждан является грубым нарушением прав территориальных коллективов на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах Конституции и законов Украины.

В русле данного подхода Закон Украины “О местные Рады народных депутатов и местное и региональное самоуправления” предусматривает ответственность, в том числе и имущественную, предприятий (объединений), организаций и учреждений за вред, причиненный интересам населения, местному хозяйству, окружающей среде их действиями или бездействием, а также неисполнением решений органов самоуправления.

Кроме того, органы местного самоуправления имеют право обращаться в суд с иском о признании недействительными актов государственных органов, других органов самоуправления, предприятий (объединений), организаций и учреждений, которые ограничивают их полномочия.

На практике довольно часто имеют место случаи, когда государственные органы, прежде всего органы исполнительной власти, принимают формально законные решения, которые прямо или косвенно вынуждают органы местного самоуправления делать незапланированные дополнительные расходы за счет местных бюджетов. Теперь, руководствуясь нормами данной статьи и ч. Ст. 142, органы местного самоуправления имеют право обращаться в суд о компенсации дополнительных расходов, понесенных вследствие принятия решений органами государственной власти. Это правило должно распространяться и на компенсацию расходов, возникших в результате осуществления органами местного самоуправления полномочий органов исполнительной власти в соответствии с ч. Ст. 143 Конституции.

Предыдущая статья Конституции установила правило, по которому решения органов местного самоуправления могут приостанавливаться по мотивам их несоответствия Конституции и законам Украины с одновременным обращением в суд. Однако это не лишает органы местного самоуправления, как это следует из содержания данной статьи, встречного права обратиться в суд о признании недействительным решения, которым было приостановлено решение органа местного самоуправления, если соответствующий орган медлит с обращением в суд или его решение, по мнению органа самоуправления, не является достаточно обоснованным. Такой подход уравновешивает позиции государственного органа, останавливающего решения, и органа местного самоуправления.