Новая редакция ст. 19 Конституции Украины с Комментариями.

Правовой порядок в Украине основывается на принципах, согласно которым никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.

Комментарий к ст. 19 Конституции Украины

Правовой порядок – состояние организованности и упорядоченности общественных отношений на основе права, который образуется в результате практической реализации предписаний правовых норм. Правопорядок выступает интегративным итогом эффективности правового регулирования, важнейшим качественным показателем уровня развития правовой культуры в обществе. Его содержание составляет правомерно, то есть такое, что осуществляется в пределах правовых норм, поведение участников общественных отношений, когда они используют надлежащие им субъективные права, выполняют юридические обязанности и соблюдают юридические запреты.

Правовой порядок опирается на моральные ценности, отражает степень согласованности различных социальных интересов, предоставляет обществу и государству устойчивости и стабильности. Правопорядок выступает антиподом анархии и хаоса, ограждает общественные отношения от неопределенности и непредсказуемости, формирует у граждан уверенность в обеспеченности и защищенности своих прав и свобод. Правонарушения, совершаемые в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, разрушают правопорядок.

Правовой порядок является неотъемлемой составляющей функционирования власти в условиях правовой и демократической государственности. Фундамент правопорядка составляет Конституция Украины как основной закон общества и государства, конституционные принципы народного суверенитета, верховенства права, разделения властей, приоритета прав и свобод человека и гражданина, другие конституционные положения, которые являются нормами прямого действия (ч. 3 ст. 8 Конституции).

Конституционные принципы приобретают юридической определенности в отношении определенных способов правового регулирования по отношению к поведению разных за особенностями своего правового статуса участников общественных отношений в соответствующих сферах государственной и общественной жизни. Это, во-первых, использование субъективных прав и исполнения обязанностей гражданами и их объединениями на основании загальнодозвільного типа правового регулирования – «разрешено все, что законом не запрещено» и, во-вторых, четкое соблюдение требований норм законодательства со стороны государства, органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц на основе специально разрешительного типа правового регулирования – «разрешено только то, что записано в законе».

Наиболее общими принципами правового порядка в Украине в соответствии с комментируемым статьей является то, что никто, то есть ни один субъект правовых отношений независимо от любых конкретных условий и особенностей ситуации, не может быть принужден делать что, непредусмотренное законодательством. Применен в комментируемой статье термин «никто» отражает равенство перед законом всех без исключения субъектов правовых отношений как одного из основополагающих принципов права. Им охватываются как органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица, так и предприятия, организации и учреждения, граждане и иностранцы, их объединение.

Конституционная запрет принуждение делать то, что не предусмотрено законодательством, имеет широкий смысл и должна толковаться как недопустимости любых незаконных действий одного субъекта права относительно другого как в отношениях между гражданами, так и граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления, органов государства между собой. В частности, государство, его органы, органы местного самоуправления, должностные лица не могут принуждать другие органы, общественные образования граждан поступать, действовать другим образом, чем это предусмотрено Конституцией и законами Украины.

Принуждение с целью совершения неправомерных действий может быть как относительно использования субъективных прав (например, склонение гражданина вне его воли к вступлению в ту или иную политическую партию или общественную организацию), так и относительно выполнения юридических обязанностей (например, – до принятия органом государства или органом местного самоуправления, их должностным лицом незаконного нормативно правового или индивидуального правового акта).

Граждане, иные субъекты права в случае принуждения их совершать противоправные действия имеют право обращаться за защитой в суд, соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, опираясь на указанные конституционные принципы правопорядка, которые получили дальнейшее развитие в других положениях Основного закона и конкретных нормах законодательства.

Так, согласно ст. 55 Конституции Украины каждый имеет право любыми незапрещенными законом средствами защищать свои права и свободы от нарушений и противоправных посягательств, каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц. Статья 56 Основного Закона предоставляет каждому право на возмещение за счет государства или органов местного самоуправления материального и морального вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездеятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий.

Использован в ч. 2 ст. 19 Конституции термин «законодательство» следует толковать в широком доктринальном значении. Законодательство является источником и формой существования права, способом предоставления определенным правилам поведения общеобязательного значения, формальной определенности в конкретных статьях законов и других нормативно правовых актов, а также гарантий принудительного исполнения. В этом контексте термины «законный, «незаконный» используются как критерий для установления соответствия или несоответствия конкретных действий и поступков участников общественных отношений как требованиям закона, так и нормам других нормативно правовых актов.

Отдельное внимание в ч. 2 комментируемой статьи уделяется специально разрешительному типу правового регулирования, который распространяется на действия субъектов, уполномоченных осуществлять функции государства: органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и в способ, что предусмотрены Конституцией и законами Украины. Данный принцип в отношении органов, которые наделены государственно властными полномочиями, может быть сформулирован и в более категоричной форме: «запрещено все, кроме разрешенного законом».

Установление в отношении органов государственной вдали и органов местного самоуправления специально разрешительного типа правового регулирования является наиболее подходящим способом упорядочивания их деятельности в условиях правового государства, поскольку обеспечивает подчинение реализации властных функций указанными органами и их должностными лицами требованиям закона, вводит их деятельность в четкие, понятные для всех рамки и именно таким образом ограничивает возможности проявления своеволия. Закрепляя запрет государственным органам действовать вне закона, Конституция Украины исходит из признания приоритета права перед государством, утверждение и обеспечение прав и свобод человека и гражданина как главного долга государства.

Правовой характер государства прежде всего означает, что деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц должна осуществляться на основе полномочий, установленных нормативно правовыми актами, в их пределах и по процедуре, установленной законодательством. Часть 2 этой статьи Конституции закрепляет требование связанности государства законом, которая традиционно именуется в правовой науке законностью, является неотъемлемой составляющей более общего конституционного принципа верховенства права, который кроме требований осуществления государственного властных полномочий в соответствии с положениями законодательства включает необходимость для правового государства направления своей деятельности на обеспечение и охрану основных прав и свобод человека.

Будучи уполномоченными государством, органы государственной власти и органы местного самоуправления наделяются законодательством компетенцией определенным объемом властных полномочий для выполнения возложенных на них задач и функций в сфере управления государственными и общественными делами. Если использование гражданином своих прав зависит от его воли, то государственный орган или орган местного самоуправления обязаны осуществлять предоставленные им полномочия для обеспечения и защиты публичных интересов. Таким образом, уполномоченные государством органы не могут по своему усмотрению уклоняться от реализации предоставленных им полномочий, но и не имеют права выходить за ее пределы, установленные законодательством.

Исходя из положений ч. 2 комментируемой статьи, органы государства и органы местного самоуправления, их должностные лица должны действовать только в пределах полномочий, определенных и установленных в законодательных актах. Специально отмечается, что перечень полномочий органов, осуществляющих функции государства, подлежит точному и полному формально юридическому определению, закреплению в тексте Конституции и законов. Степень конкретизации этих норм, которые получили название компетенционных, должно быть максимальным для того, чтобы свести к минимуму возможное произвола при их толковании, создать препятствия произвольном применению государственно властных полномочий.

Так, ст. 85 Конституции Украины закрепляет полномочия Верховной Рады Украины. Среди них-полномочия по внесению изменений в Конституцию Украины в пределах I порядка, предусмотренных разделом XIII Конституции; назначение всеукраинского референдума по вопросам, определенным ст. 73 Конституции; принятие законов; утверждение государственного бюджета Украины и внесение изменений в него; утверждение общегосударственных программ экономического, научно технического, социально культурного развития, охраны окружающей среды; назначение выборов Президента Украины в сроки, предусмотренные Конституцией, и тому подобное.

Ограниченность, как по содержанию, так и по объему, полномочий органов, осуществляющих функции государства, четкими законными рамками является обязательным стандартом функционирования власти в условиях правового, демократического государства.

Например, к полномочиям Верховной Рады Украины относится образование и ликвидация районов, установление и изменение границ районов и городов, отнесение населенных пунктов к категории городов, наименование и переименование населенных пунктов и районов. В Решении Конституционного Суда Украины от 13 июля 2001 г. № 11 рп/2001 специально отмечается, что согласно п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституции Украины к полномочиям Верховной Рады Украины относится образование и ликвидация районов, установление и изменение их границ, наименование и переименование только районов, а не районов в городах. Следовательно, образование или ликвидация наименование и переименование районов в городах будет свидетельствовать о выходе Верховной Рады Украины за пределы своих полномочий. Примером этого может быть и ст. 157 Конституции Украины, где говорится о запрете менять Конституцию в условиях военного или чрезвычайного состояния. Таким образом, Верховная Рада Украины уполномочена вносить изменения в Конституцию Украины только в условиях отсутствия военного или чрезвычайного состояния.

Часть вторая комментируемой статьи обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц действовать только в способ, предусмотренный Конституцией и законами Украины. Способ – это определенное законом в их компетенции то, каким образом осуществляются действия, направленные на реализацию властных полномочий. Осуществляя такие действия, уполномоченные на выполнение функций государства органы должны опираться не только на те права и обязанности, которые предусмотрены законом, но и использовать в своей деятельности лишь те средства, формы, приемы, прямо предусмотренные законодательством.

Например, к полномочиям Верховной Рады Украины относится осуществление парламентского контроля в пределах, определенных Конституцией (п. 33 ст. 85). Способами осуществления парламентского контроля являются: обращение народного депутата Украины с запросом к органам Верховной Рады Украины, к Кабинету Министров Украины, к руководителям других органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также к руководителям предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Украины, независимо от их подчинения и форм собственности (ст. 86); рассмотрение вопроса об ответственности Кабинета Министров Украины и принятии резолюции недоверия Кабинету Министров Украины большинством от конституционного состава Верховной Рады Украины (ст. 87); создание временных следственных комиссий Верховной Рады Украины для проведения расследований по вопросам, представляющим общественный интерес (ст. 89); деятельность Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, который осуществляет парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 101), и др. Поэтому осуществление парламентского контроля другими способами, нежели теми, что предусмотрены Конституцией и законами Украины, является неправомерным. Неправомерным является, например, проведение непосредственно Верховной Радой Украины или народными депутатами Украины документальной проверки предприятий, учреждений и организаций по правильности уплаты налогов.

Положения ч. 2 ст. 19 Конституции Украины распространяются на всех без исключения должностных лиц, независимо от того, являются ли они представителями законодательной, исполнительной или судебной ветвей власти, исполняют свои служебные обязанности в органе государственной власти или в органах местного самоуправления. Не имеет также правового значения служебное положение лица, ведомственная или отраслевая принадлежность государственного органа, сфера его деятельности, характер и объем полномочий.

Конституционные положения ч. 2 ст. 19 относительно связанности реализации властных полномочий закона нашли свое развитие в отраслевом законодательстве Украины, в частности в тех законодательных актах, которые устанавливают ответственность должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за превышение своих полномочий или невыполнение служебных обязанностей, связанные с этим дисциплинарные проступки, административные правонарушения и преступления.

Так, согласно Закону Украины «О государственной службе» за невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей, превышение своих полномочий в государственных служащих применяется дисциплинарная ответственность. Кроме того, к государственным служащим могут применяться предупреждение о неполном служебном соответствии и задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на очередную должность.

Статья 15 Кодекса Украины об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность должностных лиц за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.

Уголовный кодекс Украины включает отдельный раздел, посвященный установлению ответственности за преступления в сфере служебной деятельности. Так, ст. 364 служебным преступлением считает злоупотребление властью или служебным положением – умышленное, по корыстным мотивам или в других личных интересах или в интересах третьих лиц, использование служебным лицом власти или служебного положения вопреки интересам службы. Статья 365 Уголовного кодекса предусматривает ответственность за превышение власти или служебных полномочий – умышленное совершение должностным лицом действий, которые явно выходят за пределы предоставленных ему прав или полномочий, если они причинили существенный вред охраняемым законом правам и интересам отдельных граждан, или государственным или общественным интересам, или интересам юридических лиц.

Статья 366 Уголовного кодекса устанавливает ответственность за служебный подлог – внесение должностным лицом в официальные документы заведомо ложных сведений, иная подделка документов, а также составление и выдачу заведомо ложных документов. Под халатностью (ст. 367 УК) понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение должностным лицом своих служебных обязанностей через недобросовестное отношение к ним, что причинило существенный вред охраняемым законом правам, свободам и интересам отдельных граждан, или государственным или общественным интересам, или интересам отдельных юридических лиц.

Другой комментарий к статье 19 Конституции Украины

Правовое государство и гражданское общество должны гарантировать лицу максимальную свободу и свободное развитие п личности. Достижение этого требует, чтобы существующий в государстве и обществе правопорядок основывался на определенных принципах, предусмотренных И Конституции и законам страны, в частности на принципах демократизма, гуманизма, социальной справедливости, конституционности, законности и тому подобное.

Одним из приоритетных должен быть принцип, по которому никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством. То есть государство должно быть гарантом не только надлежащей реализации предусмотренных Конституцией и законами прав и свобод человека и гражданина, но и недопустимости не предусмотренных Конституцией и законами вмешательства в жизнь и деятельность человека и принудительного воздействия на нее, то есть гарантом от произвола, беззакония, самоуправства, злоупотребления и волевых решений органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.

Вместе с тем органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица должны действовать исключительно в рамках, определенных соответствующими видами правовых норм.

Их деятельность должна быть максимально полно и точно определена, урегулирована, регламентирована с тем, чтобы предупредить возможность любых причин нанести вред лицу, обществу или государству.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, как отмечается в этой статье, обязаны действовать только на основании, в объеме и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины, поскольку их полномочия, функции, права и обязанности подчинены, в конечном счете, на служение личности, обществу и государству.

Это предполагается, в частности, положениями конституции о том, что все люди свободны и равны в своем достоинстве и правах, что права и свободы человека являются неотчуждаемыми, незыблемыми (ст. 21), что права и свободы человека и гражданина определяются исключительно законами Украины (ст. 92) и тому подобное.

Любые пробелы, коллизии и другие недостатки в законах должны толковаться и использоваться только в пользу лица. Ничто не может быть основанием и никто не может принудительно делать то, что не предусмотрено законодательством.

Следовательно, влияние (особенно принуждение) со стороны государства на личность и общество в целом должно быть минимальным, что возможно лишь при условии деятельности органов государственной власти и местного самоуправления исключительно в рамках закона.