Статья 6 Конституции Украины

Новая редакция ст. 6 Конституции Украины с Комментариями.

Государственная власть в Украине осуществляется на принципах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных настоящей Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины.

Комментарий к ст. 6 Конституции Украины

Комментируемая статья закрепляет разделение властей – фундаментальный принцип демократической организации государства. Его воплощение в жизнь достигается путем создания построенной на деконцентрации власти системы государственного руководства. Деконцентрация является залогом реализации установленной в ст. 5 Конституции запрета узурпации государственной власти.

Система разделения властей основана на олицетворении, взаимовлиянии, взаємостримуванні и сотрудничестве государственных органов, уравновешивают друг друга, объединяясь в группы по признаку одинаковой функциональной направленности и наличии соответствующих полномочий.

В Конституции отсутствует срок, который давал бы обобщенное определение соответствующих государственных органов или их групп. В общественной науке таким общепризнанным термином является «ветвь власти». Этот термин применялся и в решениях Конституционного Суда Украины (см., например, решение Конституционного Суда Украины № 6 рп/99 от 24 июня 1999 г.). Приведенный срок является метафорическим, однако, исходя из научных традиций, наиболее соответствует научному комментированию.

В системе разделения властей ветвь власти выглядит как орган или группа государственных органов определенного функционального направления, для установления их равновесия, сотрудничества и успешного решения противоречий, которые возникают, взаимодействуют с органами иного функционального направления. Согласно ст. 6 Конституции в современной Украине насчитывается три ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная.

Организация и осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную исполнительную и судебную не является самоцелью, а призвана обеспечивать права и свободы человека и гражданина. Это, в частности, следует из содержания ст. 3 Конституции Украины (заключение Конституционного Суда Украины № 1 в / 2003 от 30 октября 2003 г.). Другой целью разделения власти является обеспечение политической стабильности.

Деконцентрация власти исключает опасное для общественной свободы чрезмерное сосредоточение власти в отдельных государственных органах, обеспечивает «недопущения присвоения полноты государственной власти одной из ветвей власти» (см. уже упомянутое решение Конституционного Суда Украины № 6 рп/99).

Для правильного понимания идеи деконцентрации власти полезно обратиться к ее генезиса. Основатели теории разделения власти Дж. Локк и Ш. Л. Монтескье противопоставляли разделению власти между различными по назначению государственными органами тираническую максимально концентрированную монархическую власть. После создания независимого Украинского государства эта идея была воплощена в жизнь путем ликвидации монополии на власть одержавленої партийной верхушки, отвержение советской модели «полновластного» законодательного органа, ленинской идеи «соединение законодательства с исполнением законов».

В системе разделения властей каждая ветвь является олицетворенной и самостоятельной в пределах предоставленных ей полномочий. Не следует искать, какая ветка является главной, хотя в разные исторические периоды те или иные государственные органы работают особенно активно. В общественном сознании это нашло свое выражение в провозглашении «эпохи парламентаризма» или «эпохи міністеріалізму», «государства судей», но в условиях разделения властей одна ветвь власти не может претендовать на приоритет относительно другой.

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную означает, что внутри единой государственной власти существует разделение функций и полномочий между тремя ветвями власти. Законодательную власть в Украине осуществляет парламент, исполнительную – система исполнительно-распорядительных органов во главе с Кабинетом Министров Украины, а судебную – система судов Украины (см. комментарий к статьям 75, 113, 124, 147 Конституции Украины).

Олицетворенность ветвей власти не исключает их взаимозависимости. Исполнительная и судебная власти подчиняются действующим законам, которые являются продуктом законодательной власти и лежат в основе осуществления исполнительной деятельности и правосудия. В нормальном повседневном функционировании государственного механизма решающая роль принадлежит исполнительной власти, а в разрешении возникающих конфликтных ситуаций – судебной власти. Решение различных видов судов в соответствии с их полномочиями касаются отдельных аспектов деятельности органов законодательной и исполнительной ветвей власти, являются для всех обязательными. Законодательная власть в Украине принадлежит всенародно избранному органу первичного представительства народа – Верховной Раде Украины. Путем выборов осуществляется первоначальная легитимация государственной власти. Время от времени возникает потребность проводить промежуточную легитимизацию. Послевыборная соответствие деятельности народного представительства воли народа подтверждается с помощью опросов, обсуждений и других средств выявления этой воли.

Законотворчество – главная функция Верховной Рады Украины. В отношении нее иные ее функции – учредительная, контрольная, представительная имеют дополнительный характер. Несмотря на свой представительный статус, законодательная ветвь власти, равно как и другие, действует сугубо в пределах своих полномочий и не вправе заниматься управленческой и судебной деятельностью. Своеобразным исключением из этого правила является порядок устранения президента Украины с его поста. Предусмотренный ст. 111 Конституции Украины порядок расследования и рассмотрения этого вопроса имеет много общего с судебной деятельностью, а потому может рассматриваться как квазисудебный.

Органы исполнительной власти имеют монополию на проведение организационной работы в сфере исполнения законов. В рамках закона они обладают правом усмотрения (так называемые дискреционные полномочия). Взаимоотношения исполнительной и законодательной ветвей власти является сферой, где в системе разделения властей чаще всего возникают споры, стычки и конфликты.

Органы судебной власти состоят из системы судов. Главной формой их деятельности является осуществление правосудия. Конституционный Суд Украины контролирует соответствие законов и других правовых актов Конституции Украины и дает официальное толкование Конституции и законов Украины (ст. 147 Конституции Украины). Уособленість судебной власти обеспечивается путем запрета делегирование функций судов другим органам, присвоения другими органами или должностными лицами этих функций (ст. 124 Конституции Украины), а также установлением принципа «суды при осуществлении правосудия независимы и подчиняются только закону» (ст. 129 Конституции). Вся работа, что находится за пределами осуществления правосудия, – по исполнению судебных решений, организационному и финансовому обеспечению деятельности судов – осуществляется органами исполнительной власти – Министерством юстиции и его органами и судебной администрацией.

Одной ветви власти не следует злоупотреблять своими дополнительными полномочиями в ущерб реализации ее основного функционального назначения. Так, парламент не должен перегружаться контрольной работой в ущерб законодательной, которая соответствует его основному назначению. Исполнительная власть не должна злоупотреблять распорядительной, нормотворческой работой в ущерб выполнению своей главной функции по руководству организационной работой государственного аппарата.

Основные проблемы, возникающие во взаимоотношениях различных ветвей власти, заключаются в обеспечении их виокремленості, равновесия, сотрудничества, предотвращения взаємопідміні, удачного разрешения споров и конфликтов, возникающих. Так, олицетворенность ветви власти исключает действие государственного органа или служебного лица за пределами предоставленных им законом полномочий. Это правило действует без исключений. Уособленість означает и запрет быть должностными лицами различных ветвей власти (см. статьи 78, 103, 120, 127, 149 Конституции Украины). Вопрос о нарушении запрета иметь народным депутатам Украины другой представительский мандат или быть на государственной службе неоднократно рассматривался и уточнялся в решениях Конституционного Суда Украины.

Как отметил Конституционный Суд Украины в Решении № 17 рп/2004 от 18 ноября 2004 г., осуществления государственной власти на принципах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную не исключает взаимодействия органов государственной власти, в том числе предоставление необходимой информации, участие в подготовке или рассмотрении определенного вопроса и тому подобное. Однако такое взаимодействие должно осуществляться с учетом требований статей 6,19 Конституции Украины, согласно которым органы государственной власти обязаны действовать на основании, в пределах полномочий и в способ, что предусмотрены Конституцией и законами Украины. Ради достижения уравновешенности каждой из ветвей власти, соблюдение ими указанных требований, последним предоставляются специальные полномочия по влиянию на деятельность других ветвей. Именно с реализацией этих полномочий связано существовании системы так называемых сдержек и противовесов. Она является неотъемлемой и важной составляющей разделения власти, имеет целью обеспечение их сотрудничества как единой государственной власти (Решение Конституционного Суда Украины № 4 рп/2008 от 1 апреля 2008 г.). Такая цель достигается путем разрешения органам одной из ветвей вмешиваться в сферу деятельности других ветвей. Таким образом обеспечивается взаимосодержание ветвей, их взаимное давление, сбалансирование власти.

Законодательная власть сдерживается правом Президента применить вето (п. 30 ст. 106 Конституции Украины) или решением Конституционного Суда об отмене неконституционных законов (ст. 152), возможностью сложения правительством своих полномочий (ст. 115 Конституции Украины), угрозой роспуска парламента Президентом (п. 8 ст. 106 Конституции Украины). К сдержек, которые влияют на деятельность органов исполнительной власти, принадлежат выражения недоверия Правительству Верховной Радой (п. 11 ст. 85 Конституции Украины), осуществление парламентского контроля (п. 13 ст. 85), принятия Президентом решения об отставке правительства (пп. 9, 10 ст. 106 Конституции Украины), несогласие Президента с предложениями правительства относительно состава Кабинета Министров (п. 10 ст. 106, ст. 114), отмены судами незаконных актов. На действия судей влияет участие законодательной, исполнительной и Президента в их назначении и увольнении (пп. 25, 26 ст. 85) , возможность инициирования дисциплинарного производства в отношении судей и вынесения Высшим советом юстиции решений о нарушении ими требований несовместимости (ст. 113 Конституции Украины). Важное общее значение имеют и такие меры, как формирование государственных органов и назначение должностных лиц, принадлежащих к одной ветви власти, органами других ветвей власти.

Применение сдержек и противовесов направлено на предотвращение неизбежным при любых условиях споров между ветвями власти, на их смягчение и преодоление, во избежание противостояния. Это достигается за счет упреждающего влияния сдержек и противовесов, а также согласующих процедур, арбитража, обращений в Конституционный суд и суды административной юрисдикции. В более широком понимании достижения равновесия ветвей власти становится существенным средством преодоления существующих в обществе политических и социальных противоречий.

Особого внимания заслуживает вопрос об отношениях отдельных ветвей власти с Президентом Украины. Президент Украины не входит в перечисленные в ст. 6 Конституции ветвей власти. Вместе с тем согласно ст. 102 Конституции Украины является гарантом соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина (см. комментарий к ст. 102 Конституции Украины). Следовательно он оказывает значительное влияние на взаимодействие государственных органов, входящих в систему разделения власти. Ради достижения общественной стабильности и согласия, преодоления конфронтации он может выполнять определенные согласовательные функции. Право выступать в таком качестве следует из предоставленных Президенту Украины полномочий в сдерживании действий каждой ветви власти.

На законодательную власть Президент влияет путем использования права законодательной инициативы (ст. 93 Конституции Украины), права наложения вето на принятые законы и возвращение их в Верховную Раду со своими замечаниями (п. 30 ст. 106 Конституции). Вместе с Кабинетом Министров Президент имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти. Он назначает с согласия Верховной Рады Премьер министра (п. 9 ст. 106 Конституции), принимает решение об отставке Премьер министра, членов Кабинета Министров (пп. 9, 10 ст. 106), руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также назначает глав местных государственных администраций (п. 10 ст. 106) и прекращает их полномочия. Действуя непосредственно в сфере осуществления исполнительной власти, Президент по представлению Премьер министра образует, реорганизует и ликвидирует министерства и другие центральные органы исполнительной власти (п. 15 ст. 106). Согласно решению Конституционного Суда Украины от 6 июля 1998 г. полномочия Президента по образованию центральных органов исполнительной власти не связывается с наличием закона относительно организации и деятельности высших органов исполнительной власти. Президент вправе отменить акты Кабинета Министров (п. 16 ст. 106). На судебную власть Президент влияет благодаря назначению им одной трети судей Конституционного Суда (п. 22 ст. 106), образование судов в определенном законом порядке (п. 23 ст. 106).

Наиболее активным является влияние Президента на взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти. Он имеет право обращения в Конституционный Суд Украины (ст. 151). Все эти полномочия Президента является свидетельством своеобразия украинской модели разделения властей, что связано с существованием президентско парламентской республики, которая отличается от классических моделей разделения властей, существующие в президентской и парламентской республиках.

Принцип разделения властей лежит в основе деятельности всей системы центральных органов и, безусловно, влияет на работу ведомственных и местных органов, которые ей подчинены. В то же время он не распространяется на деятельность органов местного самоуправления, представляющими публичную власть территориальных общин. Образованные ими местные советы не входят в систему государственных органов, а является исключительно органами местного самоуправления (см. решение Конституционного Суда Украины № 6 рп/2002 от 26 марта 2002 г.). Эти органы должны контролироваться государственными структурами только в тех случаях, когда они осуществляют делегированные им государством функции.

В систему органов, на которые распространяется действие принципа разделения властей, не входят благодаря особенностям их организации и деятельности также Верховная Рада и Совет министров Автономной Республики Крым (см. решение Конституционного Суда Украины № 19 рп/2001 от 21 декабря 2001 г.).

В заключительной части комментируемой статьи говорится об обязанности государственных органов соблюдать закон. Только при условии соблюдения требования законности в деятельности принцип разделения власти приобретает свой смысл. Неукоснительное соблюдение органами законодательной, исполнительной и судебной власти Конституции и законов Украины обеспечивает реализацию принципа разделения властей и является залогом их единства, важной предпосылкой стабильности, поддержания гражданского мира и согласия в государстве (Решение Конституционного Суда Украины № 4 рп/2008 от 1 апреля 2008 г.).

Правовой основой выполнения данного требования является закрепление всего механизма осуществления разделения властей в Конституции и законах Украины. Статья 19 Конституции устанавливает, что органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и в способ, что предусмотрены Конституцией и законами Украины. «Принцип разделения государственной власти в Украине, – записано в решении Конституционного Суда, – означает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией Украины пределах и согласно законам Украины» (решение Конституционного Суда Украины № 2–рп /2000 от 10 февраля 2000 г.). Следовательно, соблюдение условий осуществления полномочий в пределах и согласно законам Украины (ч. 2 ст. 6) обеспечивает исчерпывающее выполнение всех требований, вытекающих из действия принципа разделения властей. Речь идет о неукоснительном соблюдении повелений, разрешений и запретов, регулирующих взаимоотношения различных ветвей. Из этого следует, что в государственном строительстве не могут применяться модели, которые не предусмотрены правовыми предписаниями. Именно такая линия проводилась Конституционным Судом Украины при вынесении отрицательного решения вопросов о возможности выражения недоверия Правительству на Всеукраинском референдуме (Решение Конституционного Суда Украины № 3 рп/2000 от 27 марта 2000 г.), возможность делегирования парламентом Кабинета Министров Украины права установление порядка уплаты и размеров налогов и сборов (Решение Конституционного Суда Украины № 14 рп/2010 от 20 мая 2010 г.) др.

Законодательная власть заинтересована в своевременной и качественной реализации другими ветвями принятых ею законов, их правильном понимании и толковании, наступлении невыгодных последствий для нарушителей. Исполнительной власти для ее нормального функционирования нужны ясные, четкие и эффективные законы, которые бы отвечали потребностям общественного развития и выполнение которых гарантировалось бы. Качество работы судебной власти во многом обуславливается качеством действующих законов, безусловной підзаконністю всех других актов и обеспечением безусловного исполнения судебных решений. В целом неуклонное соблюдение всеми ветвями власти Конституции и законов Украины является залогом их единства, важной предпосылкой стабильности, поддержания гражданского мира и согласия в стране. Это становится основой для своевременного и качественного выполнения государственных программ общественного развития, обеспечения верховенства закона и создание условий для построения правового государства.

Другой комментарий к статье 6 Конституции Украины

В данной статье на конституционном уровне провозглашается один из важнейших принципов организации государственной власти, который является одновременно характерным признаком, атрибутом правового государства, а именно разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Он закреплен в конституциях многих демократических стран.

Идея разделения властей на две ветви власти, сформулированная еще в XVII веке Дж. Локком и Ш. Монтескье, родилась в исторических условиях борьбы молодой буржуазии с феодальной абсолютистской монархией одновременно с договорной теорией происхождения государства, признанием народного суверенитета, естественных прав и свобод человека. Смысл идеи разделения властей состоит в децентрализации государственной власти и ее разделения в зависимости от функционального назначения на законодательную, исполнительную и судебную. По мнению Монтескье, сочетание всей полноты власти в одном лице или в одном органе государственной власти всегда будет приводить к произволу. Он отмечал, что все три указанные ветви власти должны быть относительно независимыми, иметь свою четко определенную компетенцию. Важным фактором согласования их деятельности есть соответствующие средства сдержек и противовесов, которые должны уравновешивать все три ветви государственной власти. Такими средствами являются установления различных сроков полномочий парламента, президента и назначение различных дат их выборов, право парламента на досрочное прекращение полномочия президента страны (право импичмента), право президента на роспуск парламента в случае его несостоятельности решать важнейшие вопросы общественной и государственной жизни, совместное назначение президентом и парламентом высших должностных лиц государства, подписания президентом страны законодательных актов, принятых парламентом, и т. д. Идея разделения властей впервые нашла свое отражение в исторически известном документе” Пакты и Конституция законов и вольностей Войска Запорожского”, написанном П.Орликом еще в 1710.

В практике государственного строительства многих стран порезанном используется принцип разделения власти. Так, жесткое разделение власти характерно для стран с президентскими формами республиканского правления (например, США). Более тесную взаимосвязь ветвей власти, даже переплетение их функций, характерные для парламентских (например, ФРГ, Италия) и смешанных парламентско-президентских республик (Франция).

Согласно Конституции в этой статье не только закреплено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, но и закрепляется важное положение о том, что органы, которые отделяют ту или иную ветвь власти, осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией пределах и в соответствии с Законами Украины (ч.2 ст. 6). Параметры этих полномочий выписаны в соответствующих разделах Основного Закона. Так, единственным органом законодательной власти в Украине является парламент-Верховная Рада Украины, полномочия которой определяются г. IV Конституции. Ко. V определяет полномочия Президента Украины как главы государства. Ранее, как известно, они были очерчены Законом” о Президенте Украинской ССР ” от 5 июля 1991 года.

Полномочия органов исполнительной власти закреплены в р. VI ” Кабинет Министров Украины. Другие органы исполнительной власти”. Высшим в системе органов исполнительной власти определяется Кабинетом Министров. В этом разделе в общем виде определяются его полномочия.

Соответствующим образом в Конституции определена система и полномочия органов, осуществляющих функции, связанные с правосудием в нашем государстве (М. VIII и XII).

С принятием новой Конституции Украины можно считать решенной проблему соотношения полноты законодательной, исполнительной и судебной власти, которая до последнего времени оставалась актуальной для государственного строительства в Украине. В этом отношении Конституция стала важным стабилизирующим фактором государственной и общественной жизни Украины. Впрочем, конституционное закрепление принципа разделения властей предоставило возможность не только разграничить компетенции между различными ветвями государственной власти, но и создать необходимую систему сдержек и противовесов, которая не позволяет присвоить всю полноту государственной власти одному органу государства. Уважения принципа разделения властей является важной гарантией против узурпации власти народа государством.