Статья 86 Конституции Украины

Новая редакция ст. 86 Конституции Украины с Комментариями.

Народный депутат Украины имеет право на сессии Верховной Рады Украины обратиться с запросом в органы Верховной Рады Украины, в Кабинет Министров Украины, к руководителям других органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также к руководителям предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Украины, независимо от их подчинения и форм собственности.

Руководители органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций обязаны сообщить народному депутату Украины о результатах рассмотрения его запроса.

Комментарий к ст. 86 Конституции Украины

Комментируемая статья посвящена одной из старейших форм парламентского контроля – депутатскому запросу. Именно благодаря этой форме народный депутат Украины получает возможность обращаться к Правительству, министерств, других должностных лиц с требованием дать разъяснения относительно их политического курса или любой другой проблемы. Исторически этот институт был основан еще в английском парламенте в 1721 г. Право запроса упоминалось также в декрете Учредительного собрания Франции от 21 июля 1791 г., что устанавливал обязанность министров сообщать депутатам те сведения, которыми они заинтересуются.

На сегодняшний день депутатский запрос широко используется в мировой парламентской практике. Как правило, выделяют два его вида: интерпелляция (от лат. interpellatio – прерывание речи) и вопрос. Интерпелляция существует преимущественно в законодательстве стран – членов ЕС, в частности Италии, Польши, Бельгии, Испании. Существенными ее признаками является то, что предметом интерпелляции могут быть принципиальные проблемы внешней и внутренней политики, субъектом ответа на інтерпеляцію есть только правительство, а по результатам ее рассмотрения парламент может принять резолюцию недоверия, которое, как известно, влечет за собой отставку всего состава правительства или отдельного чиновника. Вопрос же, в отличие от интерпелляции, является более оперативным контрольным средством: ответ на него дается чиновником сразу на пленарном заседании (например, во время так называемого «часа вопросов»). При этом сама проблема, которую поднимают в вопросе, может быть менее значимой, чем в случае с інтерпеляцією.

В отечественном законодательстве норма по депутатским запросам впервые была включена в Конституцию УССР 1937 г. Согласно ей правительство УССР или министр УССР, в который направлен запрос депутата Верховного Совета УССР, должно было в срок не позднее трех дней предоставить устный или письменный ответ. Аналогичные предписания содержались и в Конституции УССР 1978 г. Но в советское время этот институт не срабатывал должным образом, поскольку в условиях партийного диктата нивелировалось его основное назначение. Ведь и депутат, и чиновник принадлежали к одной политической силе, что делало невозможным сам факт осуществления беспристрастного контроля за деятельностью исполнительной власти.

Современное украинское законодательство не использует термин «интерпелляция», но различает депутатский запрос (ст. 15 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины») и депутатское обращение (ст. 16 этого же Закона) – письменное предложение народного депутата к субъектам права осуществить определенные действия, дать официальное разъяснение или изложить позицию по определенным вопросам, отнесенным к их компетенции. Основная разница между этими формами парламентского контроля заключается не только в императивности запроса и рекомендательном характере обращения, но и в том, что депутатский запрос может быть направлен только на пленарном заседании Верховной Рады Украины, которая должна поддержать его определенному количеству голосов, в то время как обращение является индивидуально волевым актом народного депутата, направление которого не требует согласования с парламентом. Таким образом, депутатское обращение может опираться лишь на политический авторитет депутата, а не парламента в целом. В статьях 229, 230 Регламента Верховной Рады Украины предусмотрена также возможность устного или письменного вопросы представителей депутатских фракций (групп) членов Кабинета Министров Украины во время «часа вопросов к Правительству» на пленарном заседании Верховной Рады Украины.

Итак, депутатский запрос определяется в украинском законодательстве как требование народного депутата, народных депутатов или комитета Верховной Рады Украины, которое заявляется на сессии Верховной Рады Украины, к органам Верховной Рады, Кабинету Министров Украины, к руководителям других органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также к руководителям предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Украины, независимо от их подчинения, форм собственности, дать официальный ответ по вопросам, отнесенным к их компетенции. К его структурным элементам можно отнести: а) предмет запроса. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в законодательстве отсутствует четко определенный круг вопросов, по которым народный депутат может направить свой запрос.

Частично этот вопрос был решен за счет толкования, осуществленного Конституционным Судом Украины. Так, в своем Решении от 5 марта 2003 г. по делу об обращении народных депутатов к Национального банка Украины Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой в случае поступлений депутатских запросов или обращений, содержание которых не соответствует закону или выходит за пределы компетенции адресата, последний не обязан удовлетворять требования запроса или принимать предложение, которое содержится в обращении; б) способ предъявления запроса: исключительно и непосредственно на сессии Верховной Рады Украины; в) субъекты направления запроса: народный депутат, народные депутаты или комитеты Верховной Рады Украины; г) широкий круг адресатов запроса: фактически любой орган государственной власти, местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации любой формы собственности.

Вместе с тем Конституционный Суд в ряде своих решений сузил круг адресатов депутатского запроса.

В частности, согласно Решению от 19 мая 1999 г. по делу о запросах народных депутатов Украины народный депутат не может обращаться с требованиями или предложениями к судам, главам судов и к судьям относительно конкретных судебных дел. Такая позиция объясняется тем, что согласно частей 1,2 ст. 126 Конституции Украины независимость и неприкосновенность судей гарантируется Конституцией и законами Украины, а влияние на них любым способом запрещается. Изложенные же в запросе или обращении соответствующие требования или предложения могут косвенно оказать определенное влияние на судей. Именно потому, что запрос имеет контрольный характер, его запрещено адресовать представителям судебной власти, ведь суды не должны быть подконтрольными ни законодательной, ни исполнительной власти, ни главе государства.

В указанном Решении указывается, что требование или предложение народного депутата к руководителям органов СБУ не может быть по поручению проверки любой информации об отдельных гражданах, а в случае отсутствия в указанных документах достаточной информации о преступлении такое требование или предложение не может быть основанием для принятия решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

В Решении Конституционного Суда Украины от 11 апреля 2000 г. по делу о запросах народных депутатов до прокуратуры указано, что народный депутат не имеет права обращаться к органам прокуратуры и прокуроров с требованиями, предложениями или указаниями в конкретных делах по вопросам под держание государственного обвинения в суде, представительства интересов гражданина или государства в суде, надзора за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие, надзора за соблюдением законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, при применении других мероприятий принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан, а также следователей прокуратуры по вопросам досудебного следствия в конкретных уголовных делах. В случае же поступления таких требований, предложений или указаний к работникам прокуратуры последние должны действовать в соответствии с действующим законодательством. При этом Конституционный Суд особо подчеркнул, что народные депутаты не имеют права вмешиваться в деятельность органов прокуратуры, а запросы народных депутатов могут касаться только вопросов, связанных именно с депутатской деятельностью. Поскольку законодательно определена компетенция органов прокуратуры не является вопросом, что связано с депутатской деятельностью, то и такие запросы могут быть направлены в прокуратуру. Следовательно, прокуратура по степени самостоятельности фактически аналогична судам.

В Решении Конституционного Суда Украины от 20 марта 2002 г. в деле о запросы и обращения народных депутатов к органам дознания и досудебного следствия изложена правовая позиция, согласно которой народный депутат не имеет права обращаться в органы и должностных лиц, осуществляющих функции дознания и досудебного следствия с требованиями и предложениями по вопросам, касающимся конкретных уголовных дел. В случае же поступления указанных органов таких требований и их руководители, следователи и должностные лица должны действовать с соблюдением требований, предусмотренных УПК Украины, и не связаны обязанностью рассматривать их в порядке рассмотрения запросов и обращений, а также не несут ответственности за невыполнение изложенных в них требований и предложений.

Вместе с тем Конституционный Суд признал за возможное обращение депутатов с запросами к Министру внутренних дел Украины, руководителей главных управлений, управлений и отделов МВД Украины как руководителей органов государственной власти, а также к руководителям тех предприятий и учреждений, принадлежащих к сфере управления МВД. Но эти запросы опять же не должны касаться конкретных уголовных дел. В упомянутом Решении Конституционный Суд особо подчеркнул, что народный депутат вообще не может адресовать никакие запросы другим работникам внутренних дел, помимо вышеуказанных, в частности следователем органов внутренних дел и работникам милиции, которые осуществляют функцию органа дознания.

В Решении от 5 марта 2003 г. по делу об обращении народных депутатов к Национального банка Украины Конституционный Суд изложил правовую позицию, согласно которой народный депутат имеет право на сессии Верховной Рады Украины обратиться с запросом к Председателю Нацбанка Украины о предоставлении информации, которая составляет банковскую тайну, а также об осуществлении надзорных действий и применении мер влияния к банкам и лицам, которые охватываются надзорной деятельностью Нбу. Также народный депутат может обратиться с депутатским обращением к Нацбанку или его должностных лиц о предоставлении информации, которая составляет банковскую тайну, а также об осуществлении надзорных действий и применении мер влияния к банкам и лицам, которые охватываются надзорной деятельностью Нбу. При этом Председатель и другие должностные лица Нацбанка должны действовать с соблюдением требований действующего законодательства и дать письменный мотивированный ответ о результатах рассмотрения запроса (обращения) независимо от того, будут ли удовлетворены изложенные в них предложения или нет.

В текущем законодательстве определяются механизм внесения депутатского запроса и процедура его прохождения. Так, в ч. 3 ст. 15 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» указывается, что депутатский запрос вносится в письменной форме народным депутатом, а в случае направления запроса Президенту Украины по требованию народных депутатов или комитета Верховной Рады Украины, и рассматривается на заседании Верховной Рады. Согласно ч. 2 ст. 224 Регламента Верховной Рады Украины краткое содержание должным образом подготовленного и внесенного депутатского запроса оглашается председательствующим на ближайшем после дня его внесения пленарном заседании Верховной Рады, на котором отведено время для объявления депутатских запросов. При чем на одном пленарном заседании может быть оглашено не более двух депутатских запросов одного народного депутата.

Закон Украины «О статусе народного депутата Украины» предусматривает две принципиально различные процедуры внесения депутатских запросов: одну – для запросов к Президенту Украины, вторую – до всех других органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, предприятий, организаций, учреждений. Так, в ч. 4 ст. 15 указанного Закона содержится положение, согласно которому Верховная Рада принимает решение о направлении депутатского запроса соответствующему органу или должностному лицу, к которым обращено, одной пятой от ее конституционного состава. Эта норма полностью соответствует мировой парламентской практике, ведь функцией контроля наделен не отдельный депутат, а парламент в целом или одна из его палат; депутат или группа депутатов лишь инициирует акт контроля. Вот почему депутатский запрос всегда должен быть поддержан определенным количеством голосов состава парламента. Эта норма является определенным предохранителем низком качестве запросов, их формальному использованию, маскировке в них личных интересов народных избранников. Вместе с тем Конституционный Суд Украины в своем Решении от 14 октября 2003 г. в деле о направлении запроса к Президенту Украины установил, что направление запроса народного депутата к органам Верховной Рады, Кабинету Министров Украины, к руководителям других органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также к руководителям предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Украины, независимо от их подчинения и форм собственности, не требует принятия решения Верховной Радой Украины. Имеющаяся коллизия между предписаниями Закона и Решением Суда от 14 октября 2003 г. в парламентской практике решается сегодня в пользу правовой позиции Суда.

Что касается направления депутатских запросов к Президенту Украины, то согласно ч. 2 ст. 225 Регламента Верховной Рады Украины после оглашения краткого содержания запроса председательствующий на пленарном заседании объявляет голосование по предыдущей поддержки такого запроса. В связи с этим стоит отметить, что п. 34 ч. 1 ст. 85 Конституции установил, что принятие такого решения возможно лишь по требованию народного депутата Украины, группы народных депутатов или комитета Верховной Рады, предварительно под полученной не менее чем одной третью от конституционного состава парламента. Как разъяснил в своем Решении от 14 октября 2003 г. Конституционный Суд Украины, решение о направлении запроса к Президенту Украины принимается Верховной Радой большинством от ее конституционного состава. Именно поэтому в ч. 4 ст. 225 Регламента Верховной Рады Украины появилась норма, согласно которой решение о направлении предварительно поддержанного не менее чем одной третью от состава парламента депутатского запроса к Президенту считается принятым, если за него проголосовало большинство народных депутатов от конституционного состава Верховной Рады и оформляется постановлением Верховной Рады. Аппарат Верховной Рады направляет текст депутатского запроса к Президенту Украины вместе с соответствующим постановлением Верховной Рады.

В законодательстве детально урегулирован порядок предоставления ответа на запрос. Так, согласно ч. 5 ст. 15 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» Президент Украины, руководители органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, к которым обращен запрос, обязаны уведомить народного депутата, группу народных депутатов, комитет Верховной Рады Украины в письменной форме о результатах рассмотрения их запроса в пятнадцатидневный срок со дня его получения или в иной, установленный Верховной Радой Украины срок. Если запрос по объективным причинам не может быть рассмотрено в установленный срок, Президент Украины, руководитель соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, к которому обращен запрос, обязан письменно уведомить об этом Председателя Верховной Рады Украины и народного депутата, группу народных депутатов, комитет Верховной Рады Украины, которые внесли запрос, и предложить другой срок, который не должен превышать одного месяца после получения запроса.

Народный депутат имеет право принимать непосредственно участие в рассмотрении внесенного им запроса руководителем органа государственной власти или органа местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации. На требование народного депутата руководитель органа государственной власти или органа местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, которому адресован запрос, обязан сообщить народному депутату о дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов заблаговременно, но не позднее чем за три дня до их рассмотрения.

Ответ на депутатский запрос, внесенный народным депутатом, предоставляется соответственно Председателю Верховной Рады Украины и народному депутату, который его внес, а ответ на депутатский запрос, внесенный группой народных депутатов, комитетом Верховной Рады Украины, предоставляется соответственно Председателю Верховной Рады Украины и народному депутату, подпись которого под запросом значится первым, председателю комитета Верховной Рады Украины. Ответ предоставляется в обязательном порядке и непосредственно тем органом государственной власти или органом местного самоуправления, которому был направлен запрос, за подписью его руководителя или должностного лица, руководителем предприятия, учреждения и организации, объединения граждан, на имя которых был направлен запрос.

Народный депутат, представитель группы народных депутатов, комитет Верховной Рады Украины имеют право дать оценку ответа на свой депутатский запрос. За ответом на депутатский запрос может быть проведено обсуждение, если на нем настаивает не менее одной пятой от конституционного состава Верховной Рады Украины. При обсуждении ответа на депутатский запрос на заседании Верховной Рады Украины должны присутствовать в порядке, установленном Регламентом Верховной Рады Украины, руководители, к которым обращен запрос. Они могут уполномочивать других лиц присутствовать при обсуждении ответа на запрос лишь в исключительных случаях с мотивированным обоснованием. По результатам обсуждения ответа на депутатский запрос Верховная Рада Украины принимает соответствующее решение.

Как видим, депутатский запрос является эффективным средством парламентского контроля за состоянием дел в различных сферах общественной жизни, что широко применяется как в отечественной, так и зарубежной конституционно правовой практике.

Другой комментарий к статье 86 Конституции Украины

Депутатский запрос – это требование народного депутата к определенной органа или должностного лица дать официальное разъяснение по вопросам, которые входят в их компетенцию.

Вопросы, связанные с осуществлением депутатского запроса, детально регулируются Законом “О статусе народного депутата Украины” от 17 ноября 1992 г. и действующим Регламентом Верховной Рады Украины. В соответствии с последним депутатский запрос в письменной форме вносится Председателю Верховной Рады Украины, который оглашает его на заседании Верховной Рады и передает Секретариата Верховной Рады, а тот обязан немедленно передать текст запроса соответствующему адресату. Официальная письменный ответ на депутатский запрос в семидневный или в другой установленный Верховной Радой срок направляется Председателю Верховной Рады и депутату, который его внес. По настоянию депутата этот ответ оглашается на заседании Верховной Рады. После того, как ответ на запрос получен, если на этом настаивают депутат и не менее чем одна пятая часть от фактического количества депутатов может быть проведено обсуждение, на которое Секретариат Верховной Рады приглашает должностных лиц, которым был направлен запрос. По результатам обсуждения Верховная Рада принимает постановление, которое вместе с депутатским запросом и ответом на него публикуются в “Ведомостях Верховной Рады Украины” и газете “Голос Украины”.

Гарантией эффективности депутатского запроса является закрепленный в ч. 2 этой статьи обязанность соответствующих должностных лиц сообщать народного депутата о результатах рассмотрения его запроса.