Нова редакція ст. 86 Конституції України з Коментарями.

Народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.

Керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов’язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту.

Коментар до ст. 86 Конституції України

Коментована стаття присвячена однієї з найстаріших форм парламентського контролю – депутатському запиту. Саме завдяки цій формі народний депутат України отримує можливість звертатися до Уряду, міністерств, інших посадових осіб з вимогою дати роз’яснення щодо їх політичного курсу або будь якої іншої проблеми. Історично цей інститут було започатковано ще в англійському парламенті в 1721 р. Право запиту згадувалося також у декреті Установчих зборів Франції від 21 липня 1791 р., що встановлював обов’язок міністрів повідомляти депутатам ті відомості, якими вони зацікавляться.

На сьогоднішній день депутатський запит широко використовується у світовій парламентській практиці. Як правило, вирізняють два його види: інтерпеляція (від латин. interpellatio – переривання мови) і запитання. Інтерпеляція існує переважно в законодавстві країн – членів ЄС, зокрема в Італії, Польщі, Бельгії, Іспанії. Суттєвими її ознаками є те, що предметом інтерпеляції можуть бути принципові проблеми зовнішньої та внутрішньої політики, суб’єктом відповіді на інтерпеляцію є лише уряд, а за наслідками її розгляду парламент може прийняти резолюцію недовіри, що, як відомо, тягне за собою відставку всього складу уряду або окремого урядовця. Запитання ж, на відміну від інтерпеляції, є більш оперативним контрольним засобом: відповідь на нього дається урядовцем одразу на пленарному засіданні (наприклад, під час так званої «години запитань»). При цьому сама проблема, яку піднімають у запитанні, може бути менш значущою, ніж у випадку з інтерпеляцією.

У вітчизняному законодавстві норма щодо депутатських запитів вперше була включена до Конституції УРСР 1937 р. Згідно з нею Уряд УРСР або Міністр УРСР, до якого направлений запит депутата Верховної Ради УРСР, повинен був у строк не пізніше трьох днів надати усну або письмову відповідь. Аналогічні приписи містилися й у Конституції УРСР 1978 р. Але за радянських часів цей інститут не спрацьовував належним чином, оскільки в умовах партійного диктату нівелювалося його основне призначення. Адже і депутат, і урядовець належали до однієї політичної сили, що унеможливлювало сам факт здійснення неупередженого контролю за діяльністю виконавчої влади.

Сучасне українське законодавство не використовує термін «інтерпеляція», але розрізняє депутатський запит (ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України») і депутатське звернення (ст. 16 цього ж Закону) – письмову пропозицію народного депутата до суб’єктів права здійснити певні дії, дати офіційне роз’яснення чи викласти позицію з певних питань, віднесених до їх компетенції. Основна різниця між цими формами парламентського контролю полягає не тільки в імперативності запиту і рекомендаційному характері звернення, а й у тому, що депутатський запит може бути подано лише на пленарному засіданні Верховної Ради України, яка повинна підтримати його певного кількістю голосів, у той самий час як звернення є індивідуально вольовим актом народного депутата, направлення якого не потребує узгодження з парламентом. Таким чином, депутатське звернення може спиратися лише на політичний авторитет депутата, а не парламенту в цілому. У статтях 229, 230 Регламенту Верховної Ради України передбачена також можливість усного чи письмового запитання представників депутатських фракцій (груп) до членів Кабінету Міністрів України під час «години запитань до Уряду» на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Отже, депутатський запит визначається в українському законодавстві як вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування, форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції. До його структурних елементів можна віднести: а) предмет запиту. Звертає на себе увагу та обставина, що в законодавстві відсутнє чітко визначене коло питань, щодо яких народний депутат може направити свій запит.

Частково це питання було вирішено за рахунок тлумачення, здійсненого Конституційним Судом України. Так, у своєму Рішенні від 5 березня 2003 р. у справі про звернення народних депутатів до Національного банку України Суд сформулював правову позицію, згідно з якою у разі надходжень депутатських запитів або звернень, зміст яких не відповідає закону або виходить за межі компетенції адресата, останній не зобов’язаний задовольняти вимоги запиту або приймати пропозицію, яка міститься у зверненні; б) спосіб заявлення запиту: виключно і безпосередньо на сесії Верховної Ради України; в) суб’єкти направлення запиту: народний депутат, народні депутати чи комітети Верховної Ради України; г) широке коло адресатів запиту: фактично будь який орган державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації будь якої форми власності.

Разом з тим Конституційний Суд України в ряді своїх рішень звузив коло адресатів депутатського запиту.

Зокрема, згідно з Рішенням від 19 травня 1999 р. у справі про запити народних депутатів України народний депутат не може звертатися з вимогами чи пропозиціями до судів, голів судів та до суддів стосовно конкретних судових справ. Така позиція пояснюється тим, що відповідно до частин 1,2 ст. 126 Конституції України незалежність і недоторканність суддів гарантується Конституцією і законами України, а вплив на них у будь який спосіб забороняється. Викладені ж у запиті чи зверненні відповідні вимоги чи пропозиції можуть опосередковано справити певний вплив на суддів. Саме тому, що запит має контрольний характер, його заборонено адресувати представникам судової влади, адже суди не повинні бути підконтрольними ні законодавчій, ні виконавчій владі, ні главі держави.

У зазначеному Рішенні вказується, що вимога чи пропозиція народного депутата до керівників органів СБУ не може бути дорученням щодо перевірки будь якої інформації про окремих громадян, а в разі відсутності в зазначених документах достатньої інформації про злочин така вимога чи пропозиція не може бути підставою для прийняття рішення про проведення оперативно розшукових заходів.

У Рішенні Конституційного Суду України від 11 квітня 2000 р. у справі про запити народних депутатів до прокуратури вказано, що народний депутат не має права звертатися до органів прокуратури і прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками в конкретних справах з питань під тримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих прокуратури з питань досудового слідства в конкретних кримінальних справах. У разі ж надходження таких вимог, пропозицій чи вказівок до працівників прокуратури останні мають діяти відповідно до чинного законодавства. При цьому Конституційний Суд особливо підкреслив, що народні депутати не мають права втручатися в діяльність органів прокуратури, а запити народних депутатів можуть стосуватися лише питань, пов’язаних саме з депутатською діяльністю. Оскільки законодавчо визначена компетенція органів прокуратури не є питанням, що пов’язане з депутатською діяльністю, то й такі запити не можуть бути направлені до прокуратури. Отже, прокуратура за ступенем самостійності фактично аналогічна судам.

У Рішенні Конституційного Суду України від 20 березня 2002 р. у справі про запити і звернення народних депутатів до органів дізнання і досудового слідства викладена правова позиція, згідно з якою народний депутат не має права звертатися до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються конкретних кримінальних справ. У разі ж надходження до зазначених органів таких вимог і пропозицій їх керівники, слідчі і посадові особи мають діяти з дотриманням вимог, передбачених КПК України, і не пов’язані обов’язком розглядати їх у порядку розгляду запитів і звернень, а також не несуть відповідальності за невиконання викладених у них вимог та пропозицій.

Разом з тим Конституційний Суд визнав за можливе звернення депутатів із запитами до Міністра внутрішніх справ України, керівників головних управлінь, управлінь і відділів МВС України як керівників органів державної влади, а також до керівників тих підприємств і установ, що належать до сфери управління МВС. Але ці запити знову ж таки не повинні стосуватися конкретних кримінальних справ. У згаданому Рішенні Конституційний Суд особливо підкреслив, що народний депутат взагалі не може адресувати ніякі запити іншим працівникам внутрішніх справ, окрім вищевказаних, зокрема слідчим органів внутрішніх справ і працівникам міліції, які здійснюють функцію органу дізнання.

У Рішенні від 5 березня 2003 р. у справі про звернення народних депутатів до Національного банку України Конституційний Суд виклав правову позицію, згідно з якою народний депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Голови Нацбанку України про надання інформації, яка становить банківську таємницю, а також про здійснення наглядових дій та застосування заходів впливу до банків та осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Нацбанку. Також народний депутат може звернутися із депутатським зверненням до Нацбанку або його посадових осіб про надання інформації, яка становить банківську таємницю, а також про здійснення наглядових дій та застосування заходів впливу до банків та осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Нацбанку. При цьому Голова та інші посадові особи Нацбанку мають діяти з додержанням вимог чинного законодавства і дати письмову вмотивовану відповідь про результати розгляду запиту (звернення) незалежно від того, чи будуть задоволені викладені в них пропозиції, чи ні.

У поточному законодавстві визначаються механізм внесення депутатського запиту і процедура його проходження. Так, у ч. 3 ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України» вказується, що депутатський запит вноситься в письмовій формі народним депутатом, а у випадку направлення запиту до Президента України – також на вимогу народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, і розглядається на засіданні Верховної Ради. Відповідно до ч. 2 ст. 224 Регламенту Верховної Ради України короткий зміст належним чином підготовленого і внесеного депутатського запиту оголошується головуючим на найближчому після дня його внесення пленарному засіданні Верховної Ради, на якому відведений час для оголошення депутатських запитів. При чому на одному пленарному засіданні може бути оголошено не більше двох депутатських запитів одного народного депутата.

Закон України «Про статус народного депутата України» передбачає дві принципово різні процедури внесення депутатських запитів: одну – для запитів до Президента України, другу – до усіх інших органів державної влади й місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, організацій, установ. Так, у ч. 4 ст. 15 вказаного Закону міститься положення, згідно з яким Верховна Рада приймає рішення про направлення депутатського запиту відповідному органу або посадовій особі, до яких його звернуто, однією п’ятою від її конституційного складу. Ця норма повністю відповідає світовій парламентській практиці, адже функцією контролю наділений не окремий депутат, а парламент в цілому або одна з його палат; депутат або група депутатів лише ініціює акт контролю. Ось чому депутатський запит завжди повинен бути підтриманий певною кількістю голосів від складу парламенту. Ця норма є певним запобіжником низькій якості запитів, їх формальному використанню, маскуванню в них особистих інтересів народних обранців. Разом з тим Конституційний Суд України у своему Рішенні від 14 жовтня 2003 р. у справі про направлення запиту до Президента України встановив, що направлення запиту народного депутата до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, не потребує прийняття рішення Верховною Радою України. Наявна колізія між приписами Закону та Рішенням Суду від 14 жовтня 2003 р. в парламентській практиці вирішується сьогодні на користь правової позиції Суду.

Що стосується направлення депутатських запитів до Президента України, то згідно з ч. 2 ст. 225 Регламенту Верховної Ради України після оголошення короткого змісту запиту головуючий на пленарному засіданні оголошує голосування щодо попередньої підтримки такого запиту. У зв’язку з цим варто зазначити, що п. 34 ч. 1 ст. 85 Конституції встановив, що прийняття такого рішення можливо лише на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради, попередньо під триману не менш як однією третиною від конституційного складу парламенту. Як роз’яснив у своєму Рішенні від 14 жовтня 2003 р. Конституційний Суд України, рішення про направлення запиту до Президента України приймається Верховною Радою більшістю від її конституційного складу. Саме тому в ч. 4 ст. 225 Регламенту Верховної Ради України з’явилася норма, згідно з якою рішення про направлення попередньо підтриманого не менш як однією третиною від складу парламенту депутатського запиту до Президента вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, і оформлюється постановою Верховної Ради. Апарат Верховної Ради надсилає текст депутатського запиту до Президента України разом з відповідною постановою Верховної Ради.

У законодавстві детально врегульований порядок надання відповіді на запит. Так, згідно з ч. 5 ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України» Президент України, керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, до яких звернуто запит, зобов’язані повідомити народного депутата, групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України у письмовій формі про результати розгляду їх запиту у п’ятнадцятиденний строк з дня його одержання або в інший, встановлений Верховною Радою України строк. Якщо запит з об’єктивних причин не може бути розглянуто у встановлений строк, Президент України, керівник відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, до якого звернуто запит, зобов’язаний письмово повідомити про це Голову Верховної Ради України та народного депутата, групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України, які внесли запит, і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати одного місяця після одержання запиту.

Народний депутат має право брати безпосередньо участь у розгляді внесеного ним запиту керівником органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації. На вимогу народного депутата керівник органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, якому адресовано запит, зобов’язаний повідомити народному депутатові про день розгляду порушених у запиті питань завчасно, але не пізніше ніж за три дні до їх розгляду.

Відповідь на депутатський запит, внесений народним депутатом, надається відповідно Голові Верховної Ради України і народному депутату, який його вніс, а відповідь на депутатський запит, внесений групою народних депутатів, комітетом Верховної Ради України, надається відповідно Голові Верховної Ради України і народному депутату, підпис якого під запитом значиться першим, голові комітету Верховної Ради України. Відповідь надається в обов’язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено запит, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об’єднання громадян, на ім’я яких було направлено запит.

Народний депутат, представник групи народних депутатів, комітет Верховної Ради України мають право дати оцінку відповіді на свій депутатський запит. За відповіддю на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України. При обговоренні відповіді на депутатський запит на засіданні Верховної Ради України повинні бути присутні в порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України, керівники, до яких звернуто запит. Вони можуть уповноважувати інших осіб бути присутніми при обговоренні відповіді на запит лише у виняткових випадках із вмотивованим обґрунтуванням. За результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна Рада України приймає відповідне рішення.

Як бачимо, депутатський запит є ефективним засобом парламентського контролю за станом справ у різних сферах суспільного життя, що широко застосовується як у вітчизняній, так і зарубіжній конституційно правовій практиці.

Інший коментар до статті 86 Конституції України

Депутатський запит – це вимога народного депутата до певною органу чи посадової особи дати офіційне роз’яснення з питань, які входять до їх компетенції.

Питання, пов’язані із здійсненням депутатського запиту, детально регулюються Законом “Про статус народного депутата України” від 17 листопада 1992 р. та чинним Регламентом Верховної Ради України. У відповідності з останнім депутатський запит у письмовій формі вноситься Голові Верховної Ради України, який оголошує його на засіданні Верховної Ради і передає Секретаріату Верховної Ради, а той зобов’язаний негайно надіслати текст запиту відповідному адресату. Офіційна письмова відповідь на депутатський запит у семиденний або в інший встановлений Верховною Радою термін надсилається Голові Верховної Ради та депутату, який його вніс. За наполяганням депутата ця відповідь оголошується на засіданні Верховної Ради. Після того, як відповідь на запит отримано, якщо на цьому наполягають депутат і не менш ніж одна п’ята частина від фактичної кількості депутатів, може бути проведене обговорення, на яке Секретаріат Верховної Ради запрошує посадових осіб, яким було надіслано запит. За результатами обговорення Верховна Рада приймає постанову, яка разом з депутатським запитом і відповіддю на нього публікуються у “Відомостях Верховної Ради України” та газеті “Голос України”.

Гарантією ефективності депутатського запиту є закріплений у ч. 2 цієї статті обов’язок відповідних посадових осіб повідомляти народного депутата про результати розгляду його запиту.