Нова редакція ст. 101 Конституції України з Коментарями.

Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Коментар до ст. 101 Конституції України

Європейський досвід розвитку парламентаризму свідчить, що ефективна реалізація парламентом представницької, законодавчої, установчої, бюджетної та інших функцій можлива лише при забезпеченні належного парламентського контролю. При цьому парламентський контроль виступає самостійною функцією, зміст якої полягає у здійсненні парламентом конституційно визначених повноважень щодо усунення виявлених порушень чинного законодавства та запобігання їм у майбутньому.

Функція парламентського контролю реалізується через систему відповідних суб’єктів, має чітко визначені форми (депутатський запит, схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, «година запитань до Уряду», розгляд питання про відповідальність Уряду та ін.) і межі своєї реалізації, установлені Конституцією України, іншими законами України, Регламентом Верховної Ради України. При цьому Верховна Рада України здійснює парламентський контроль як безпосередньо, тобто на пленарних засіданнях, через парламентські комітети, тимчасові спеціальні комісії, тимчасові слідчі комісії, народних депутатів України, так і через Рахункову палату (бюджетно фінансовий контроль) та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Чільне місце в системі суб’єктів парламентського контролю належить саме Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини (далі – Уповноважений), оскільки саме на нього Конституцією України і Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» покладається парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі (ст. 1). Тобто діяльність Уповноваженого є важливим складником діяльності не лише парламенту, а й Української держави загалом щодо утвердження та забезпечення прав і свобод людини.

Уповноважений – це посадова особа, призначена Верховною Радою України і покликана здійснювати парламентський контроль за додержанням прав і свобод людини в діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. У багатьох державах світу інститут омбудсмана (швед. Ombudsman, букв, «уповноважена особа», від давньосканд. umbothsmadhr, де umboths – «довіреність», a madhr – «людина») має давню історію. Уперше цей інститут виник після прийняття в 1809 р. у Швеції закону про правління, згідно з яким парламент (риксдаг) мав право обирати спеціального парламентського комісара (омбудсмана) для здійснення незалежного контролю за судами й органами державного управління, а також з метою урівноваження повноважень короля та риксдагу. На цю посаду в 1810 р. був обраний Ларе Август Маннергейм, який до того обіймав посаду голови Конституційного комітету. Успішна діяльність шведського омбудсмана у сфері захисту прав людини сприяла поширенню цього інституту в XX ст. у багатьох державах світу: спочатку в Фінляндії (1919 р.), а надалі в Норвегії (1952 р.), Данії (1953 р.), Німеччині (1957 р.), Новій Зеландії (1962 р.), Ізраїлі (1966 р.), Великій Британії та Канаді (1967 р.), Португалії (1976 р.), Іспанії (1981 р.) та ін. У 90 хрр. минулого століття інститут омбудсмана був запроваджений у більшості пострадянських республік. На сьогодні цей інститут з різними назвами і правовим статусом, зокрема в частині повноважень, утвердився в понад 100 державах світу і вважається одним із наріжних каменів утвердження демократії, верховенства права та захисту прав людини.

Інститут Уповноваженого є відносно новим для України. Він був запроваджений з прийняттям 28 червня 1996 р. Конституції України і почав функціонувати з обранням парламентом 14 квітня 1998 р. першого Уповноваженого. Ним було обрано Н. І. Карпачову, яка надалі переобиралася на цю посаду двічі – у 2003 і 2007 рр.

Правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини визначається Конституцією України (статті 55,85, 101, 150), законами України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Конституційний Суд України», «Про судоустрій і статус суддів», «Про місцеві державні адміністрації», «Про державну службу», «Про звернення громадян», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», «Про біженців», Кримінальним кодексом України, Кримінально виконавчим кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення, Кодексом адміністративного судочинства України, Цивільним процесуальним кодексом України, Регламентом Верховної Ради України, іншими актами чинного законодавства.

Коментуючи зміст ст. 101 Конституції України, слід відзначити, що діяльність Уповноваженого спрямована в першу чергу на системне, постійне і всебічне забезпечення прав і свобод людини, захист законних інтересів людини в її взаємовідносинах з органами державної влади й органами місцевого самоврядування. Метою відповідної діяльності Уповноваженого є захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією та законами України, міжнародними договорами України; забезпечення поваги до конституційних прав і свобод людини з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб; запобігання порушенням прав і свобод людини або сприяння їх поновленню; сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини у відповідність до Конституції України, міжнародних стандартів у цій галузі; поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва у сфері захисту прав і свобод людини; запобігання будь яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу. При цьому універсальність інституту Уповноваженого полягає в тому, що здійснюваний ним парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини поширюється не лише на громадян України, а й на іноземців, осіб без громадянства та біженців, які законно перебувають на території України.

Реалізація Уповноваженим зазначеної мети передбачає високий ступінь легітимності його повноважень, який досягається, з поміж іншого, завдяки чіткій процедурі його призначення та звільнення з посади парламентом, що відповідає європейській практиці формування інституту омбудсмана. Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посад и Верховною Радою України таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Термін його повноважень складає п’ять років і починається з дня складення ним присяги на сесії Верховної Ради України.

Пропозиції щодо кандидатури чи кандидатур на посаду Уповноваженого вносяться Головою Верховної Ради України або не менш ніж однією четвертою народних депутатів України від конституційного складу парламенту. При цьому кандидатура на посаду Уповноваженого має відповідати вимогам, визначеним у ст. 5 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», а саме: бути громадянином України, досягти на день обрання 40 років, володіти державною мовою, мати високі моральні якості, досвід правозахисної роботи і протягом останніх п’яти років проживати в Україні. Не може обіймати посаду Уповноваженого особа, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена й не знята в установленому законом порядку.

З метою забезпечення неупередженості діяльності Уповноваженого передбачається, що він не може мати представницького мандата, обіймати будь які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми їх власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. До того ж Уповноважений не може бути членом будь якої політичної партії. У разі якщо наведені обставини існують і не усуваються Уповноваженим у десятиденний строк після його обрання Верховною Радою України, він не може бути допущеним до складення присяги. Якщо ж ці обставини виявилися після складення присяги Уповноваженим і набуття ним своїх повноважень, вони мають бути усуненими в десятиденний строк з часу, коли про них стало відомо. Недотримання вимог щодо несумісності посади Уповноваженого з вищевказаною роботою чи діяльністю має своїм наслідком звільнення його Верховною Радою України з посади.

Висування кандидатури для призначення на посаду Уповноваженого здійснюється у двадцятиденний строк з наступного дня після закінчення строку, на який було призначено Уповноваженого, припинення його повноважень чи звільнення, або ж оголошення результатів голосування, якщо Уповноваженого не було призначено. Саме голосування проводиться під час пленарного засідання Верховної Ради України, але не раніш як через десять днів і не пізніше ніж через двадцять днів після закінчення строку висування кандидатур на відповідну посаду. Призначеним на посаду Уповноваженого вважається той кандидат, який отримав більшість голосів від конституційного складу парламенту, про що приймається постанова Верховної Ради України.

Конституційні повноваження Уповноваженого набуваються з дня складення ним присяги. Повноваження Уповноваженого можуть бути припинені як внаслідок настання певних законодавчо визначених обставин, так і в результаті його дострокового звільнення за ініціативою Верховної Ради України. Стаття 9 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» дискретно встановлює, що повноваження Уповноваженого припиняються в разі відмови його від подальшого виконання обов’язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою; складення присяги новообраним Уповноваженим; смерті особи, яка обіймає посаду Уповноваженого. Підставами ж для прийняття парламентом рішення про звільнення Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обрано, є: 1) порушення присяги Уповноваженим; 2) порушення вимог щодо несумісності його діяльності; 3) припинення громадянства України; 4) неспроможність протягом більше чотирьох місяців поспіль виконувати обов’язки Уповноваженого через незадовільний стан здоров’я чи втрату працездатності. При цьому висновок щодо наявності підстав для дострокового звільнення з посади Уповноваженого має надати тимчасова слідча комісія Верховної Ради України.

Для реалізації своїх завдань і функцій Уповноважений наділений законодавчо визначеними повноваженнями, які розкривають зміст його діяльності через систему відповідних прав і обов’язків. Так, Уповноважений наділений широкими правами щодо правотворчої та правозастосовної діяльності в сфері контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини. Зокрема, він має такі права: невідкладний прийом Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем’єр міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України і вищих спеціалізованих судів, Генеральним прокурором України, керівниками інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм їх власності, їх посадовими і службовими особами; бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України і вищих спеціалізованих судів, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів; звертатися до Конституційного Суду України з поданнями про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради АР Крим у сфері прав і свобод людини і громадянина, а також про офіційне тлумачення Конституції та законів України; безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм їх власності, бути присутнім на їх засіданнях; на ознайомлення з документами, у тому числі таємними, у встановленому законодавством порядку, та отримання їх копії в усіх без винятку органах державної влади й органах місцевого самоврядування, установах, підприємствах, організаціях незалежно від форми їх власності; вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади й органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій сприяння в проведенні перевірок у підконтрольних і підпорядкованих їм підприємствах, установах і організаціях; запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних чи письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі; відвідувати у будь який час місця тримання затриманих, попереднього ув’язнення, установи відбування засудженими покарань і установи примусового лікування та перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання; бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, включаючи і закриті судові засідання, за умови згоди суб’єкта права, в інтересах якого судовий розгляд проводиться в закритому режимі; звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров’я чи з інших поважних причин не можуть зробити цього самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому засіданні у випадках та порядку, визначених законодавством; направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини для вжиття цими органами відповідних заходів; перевіряти стан дотримання конституційних прав і свобод людини органами державної влади, включаючи й ті, що здійснюють оперативно розшукову діяльність. Така широка система прав Уповноваженого покладає на нього обов’язок щодо їх повного використання для всебічної та вичерпної реалізації покладених на нього Конституцією та законами України завдань.

Права Уповноваженого отримують своє логічне продовження в його законодавчо визначених обов’язках. Згідно зі ст. 14 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» він зобов’язаний додержуватися чинного законодавства, охоронюваних законом інтересів людини і громадянина. Уповноважений також зобов’язаний зберігати конфіденційну інформацію як під час своєї каденції, так і по її закінченні. Він, зокрема, не може розголошувати отримані відомості про особисте життя заявника та інших причетних до заяви осіб. Розголошення відповідних відомостей має своїм наслідком юридичну відповідальність Уповноваженого.

Установлені Конституцією та законами України повноваження щодо здійснення парламентського контролю за додержанням прав і свобод людини в Україні Уповноважений реалізує у встановлених юридичних формах. Пріоритетними з них є акти реагування Уповноваженого, які у свою чергу поділяються на: 1) конституційне подання Уповноваженого – акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про конституційність закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України і Кабінету Міністрів України, правового акта АР Крим; офіційного тлумачення Конституції та законів України; 2) подання Уповноваженого – акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади й органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини.

Однією з форм діяльності Уповноваженого є розгляд звернень, які здійснюються ним відповідно до Закону України «Про звернення громадян України». При розгляді звернень Уповноважений відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; роз’яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення; направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи; умотивовано відмовляє в розгляді звернення. Оскільки Уповноважений здійснює позасудовий захист прав і свобод людини, то він не розглядає тих звернень, що знаходяться на розгляді суду, та зупиняє розпочатий розгляд звернення, якщо заінтересована особа подала позов, заяву, або скаргу до суду.

Важливою формою діяльності Уповноваженого є його щорічні та спеціальні доповіді, за якими Верховна Рада України приймає відповідні постанови. Щорічна доповідь Уповноваженого «Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні» (іноді ця доповідь має додаткову уточнюючу назву) представляється Уповноваженим Верховній Раді України в першому кварталі кожного року. Вона містить положення про дотримання прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади й органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності та їх посадовими і службовими особами, які порушили своїми діями чи бездіяльністю права та свободи громадян, щодо яких Уповноважений вживав необхідних заходів за результатами перевірок, а також висновки і рекомендації, спрямовані на поліпшення забезпечення прав і свобод людини в Україні.

За необхідності Уповноважений може представити в парламенті спеціальну доповідь з окремих питань додержання прав і свобод людини і громадянина. Так, остання спеціальна доповідь Уповноваженого «Стан дотримання Україною Європейських стандартів з прав і свобод людини» була представлена парламенту в 2010 р. з нагоди 60 ї річниці Європейської конвенції з прав людини і стосувалася стану імплементації її положень у законодавчу, правозастосовну та правозахисну практику України.

Ще однією формою діяльності Уповноваженого є його участь у підготовці доповідей з прав людини, які подаються Україною до міжнародних організацій відповідно до вимог чинних міжнародних договорів України.

Очевидно, що ефективність діяльності Уповноваженого обумовлюється рівнем її організації. У силу цього відповідним питанням присвячено розділ III «Організація діяльності Уповноваженого» Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Так, дня забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секретаріат, завдання, функції, повноваження та структура якого затверджені Положенням про секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженим Уповноваженим 19 липня 2005 р. Уповноважений також має право призначати своїх представників, правовий статус яких визначено Положенням про представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженим Уповноваженим 19 липня 2005 р. Згідно з Положенням представник здійснює свою діяльність за дорученням Уповноваженого в межах делегованих йому повноважень, визначених Положенням про представника, та (або) окремим мандатом, виданим Уповноваженим, і підпорядковується безпосередньо Уповноваженому та діє незалежно від інших державних органів, їх посадових і службових осіб.

Задля ефективного здійснення Уповноваженим парламентського контролю за додержанням прав людини в Україні чинне законодавство встановлює систему загальних, особистих, організаційно правових, фінансових і матеріально технічних гарантій його діяльності. Загальні гарантії діяльності Уповноваженого полягають у забезпеченні його незалежності, зокрема в захисті чинним законодавством діяльності Уповноваженого від втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми їх власності та їх службових і посадових осіб. Особисті гарантії наділяють Уповноваженого правом недоторканності на весь період його повноважень. Кримінальну справу проти Уповноваженого може бути порушено лише Генеральним прокурором України. Після закінчення строку повноважень Уповноваженому надається робота (посада), на якій особа перебувала до призначення її Уповноваженим, або рівноцінна робота (посада) за її згодою.

Зміст організаційно правових гарантій діяльності Уповноваженого полягає у всебічному забезпеченні його діяльності секретаріатом Уповноваженого та представниками Уповноваженого. У свою чергу, на осіб, які обіймають посади в секретаріаті та є представниками Уповноваженого, поширюються гарантії, передбачені Законом України «Про державну службу», а їх життя та здоров’я підлягають обов’язковому державному страхуванню.

Фінансові та матеріально технічні гаранти передбачають фінансування діяльності Уповноваженого за рахунок Державного бюджету України.

Інший коментар до статті 101 Конституції України

Конституцією вперше в Україні запроваджується посада Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, на якого покладається завдання здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина Аналогічна посада існує в багатьох країнах світу, де вона називається дещо інакше – омбудсмен, народний захисник, посередник тощо. Є підстави вважати, що Уповноважений з прав людини повинен бути гідною довіри, незалежною особою, яка уповноважена парламентом на охорону прав і свобод, тобто на виконання функцій парламентського контролю за діями усіх державних посадових осіб у відповідній частині. Створенням такого інституту доповнюються традиційно існуючі форми парламентського контролю.

Уповноважений Верховної Ради з прав людини призначається на посаду та звільняється з неї Верховною Радою України (п 17 ст.85 Конституції). Він має розглядати звернення, заяви і скарги громадян з приводу порушення їхніх прав і свобод, а також вживати заходів до відшкодування громадянам шкоди, заподіяної зазначеними порушеннями.

Уповноважений Верховної Ради з прав людини має право звертатися до Конституційного Суду з питань відповідності Конституції (конституційності) законів та інших правових актів Верховної Ради, актів Президента, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ст. 150 Конституції).

Уповноважений є підзвітним лише Верховній Раді України. Він діє незалежно від будь-якої влади, не пов’язаний ніяким імперативним мандатом. Його посада несумісна з будь-якою політичною посадою або діяльністю, перебуванням на іншій посаді в органах державної виконавчої влади і органах місцевого самоврядування, членством у політичній партії чи профспілках, зайняттям підприємницькою діяльністю чи іншою оплачуваною роботою, окрім наукової чи викладацької.

Компетенція Уповноваженого з прав людини, напрями та гарантії його діяльності, порядок звернення до нього із заявами та скаргами, проведення перевірок та інші відповідні питання його діяльності повинні бути врегульовані спеціальним законом.