Нова редакція ст. 13 Конституції України з Коментарями.
Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Кожний громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону.
Власність зобов’язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом.
Коментар до ст. 13 Конституції України
У коментованій статті Основного Закону держави визначається конституційно правовий режим землі, її надр, атмосферного повітря, водних ресурсів, рослинного та тваринного світу, природно заповідного фонду та інших природних ресурсів у межах території України, а також природних ресурсів її континентального шельфу та виключної (морської) економічно зони, закріплюється соціальна функція власності щодо їх використання на юридичному титулі права власності, встановлюються гарантії захисту державою усіх субєктів права власності і господарської діяльності, які є рівними перед законом. Науково теоретичний аналіз закріплених у Конституції України імперативів показує, що ст. 13 закріплює юридичну модель здійснення права власності на землю та інші природні ресурси Українського народу, суть якої полягає в тому, що ці об’єкти навколишнього природного середовища в межах території України, її континентального шельфу та виключної морської (економічної) зони є об’єктами права власності Українського народу, який є самостійним суб’єктом права власності на зазначені об’єкти. Український народ може у визначених Основним Законом держави формах і межах безпосередньо здійснювати правомочності володіння, користування і розпорядження землею та іншими природними ресурсами або ж від його імені права власника на них можуть здійснювати уповноважені органи державної влади та місцевого самоврядування. Оригінальність закладених у Конституцію України правових ідей щодо здійснення права власності на природні ресурси Українського народу базується на сучасному науковому сприйнятті об’єктів довкілля в системному зв’язку – земля – людина – суспільство – природа. Більше того, Конституція України не лише юридично об’єктивує природне право на природні ресурси в юридичне право власності на них Українського народу, а й зобов’язує державу охороняти землю та інші природні ресурси як національне багатство.
Системно структурний аналіз наведених конституційних положень показує, що реалізація цих конституційних норм має бути спрямована на забезпечення здійснення права власності Українського народу на природні ресурси як самостійного суб’єкта права власності. Крім того, Конституція України передбачає можливість кожному громадянину користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону і водночас гарантує громадянам, юридичним особам і державі можливості щодо набуття і реалізації права власності на них, а також закріплює можливість захисту прав усіх суб’єктів у відносинах здійснення права власності на природні ресурси Українського народу.
У коментованій статті дається вичерпний перелік об’єктів права власності Українського народу: а) земля; б) надра; в) атмосферне повітря; ґ) водні ресурси; г) інші природні ресурси; д) природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічно зони України.
За Конституцією України правовий режим власності має визначатися виключно законами. Водночас не всі з названих природних об’єктів права власності Українського народу визначені і закріплені у законах як юридичні категорії. Зокрема, у чинному Земельному кодексі України (далі – ЗК України) та в інших законах не дається визначення поняття «земля як об’єкт права власності Українського народу». У національній доктрині земельного права під цим поняттям розуміють розташований над надрами, територіально обмежений кордонами України, цілісний, нерухомий поверхневий ґрунтовий і зайнятий природними ресурсами шар, який є основою ландшафту і просторовим базисом для гармонійного розподілу місць розселення, діяльності людей, об ’єктів природно заповідного фонду з урахуванням економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства, що належить Українському народу на праві власності і підлягає особливій охороні з боку держави як основне національне багатство.
Застосовуючи буквальний, логічний, етимологічний, порівняльний та інші способи тлумачення коментованої статті, можна стверджувати, що в юридичному значенні земля як об’єкт права власності Українського народу не включає в себе надра, водні та інші природні ресурси. Водночас у національному екологічному законодавстві наводяться визначення понять «надра», «ліс», «води», «рослинний і тваринний світ», окремі об’єкти природно заповідного фонду тощо. Зокрема, у Кодексі законів про надра сформульовано визначення поняття «надра» як частини земної кори, розташованої під поверхнею суші і дном водоймищ, що простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення і освоєння.
За Конституцією надра є самостійним об’єктом права власності Українського народу, так само як і водні та інші природні ресурси. Враховуючи такий підхід законодавця до розмежування права власності на природні об’єкти Українського народу, землю як об’єкт права власності Українського народу слід розглядати як поверхневий шар земної кори, який розташований над надрами. При цьому земна поверхня над надрами включає в себе не лише ґрунтовий покрив з усім його біогеоценозом, а й земну поверхню, зайняту водними об’єктами. В екосистемі земля для інших природних ресурсів, які теж об’єкт права власності Українського народу, є основою природного ландшафту. Відповідно до закону України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000 2015 роки» від 21 вересня 2000 р., формування екологічної мережі передбачає зміни в структурі земельного фонду країни шляхом віднесення (на підставі обґрунтування екологічної безпеки та економічної доцільності) частини земель господарського використання до категорій, що підлягають особливій охороні з відтворенням притаманного їм різноманіття природних ландшафтів. У зв’язку з наведеним чинне екологічне законодавство України залишається не узгодженим як з Конституцією України, так і в частині його окремих законів, кодексів щодо застосування ландшафтного підходу до регулювання суспільних відносин у сфері використання природних об’єктів права власності Українського народу.
За статтею 13 Конституції України суб’єктами здійснення права власності на землю та інші природні ресурси є Український народ, а також органи державної влади та місцевого самоврядування. Український народ, відповідно до преамбули Конституції України, становлять громадяни України всіх національностей, є самостійним суб’єктом права власності, який володіє, користується і розпоряджається землею та іншими природними ресурсами в межах території України, а також природними ресурсами континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони.
Належне Українському народові право власності на землю є: а) абсолютним, незмінним, постійним, визначальним для встановлення правового режиму інших природних ресурсів; б) не може бути обмежене будь якими законами України; в) передбачає одержання абсолютної і відносної додаткової вартості (капіталу), що має присвоюватись через суспільні форми розподілу з додержанням пропорцій прогресивного розвитку суспільства; г) здійснює виключне право розпорядження землею шляхом зміни території України, відчуження, обміну її часток з іншими суб’єктами міжнародного права, не дозволяє розміщення військових баз іноземних держав на території України.
Від імені Українського народу права власника на землю здійснюють виключно органи державної влади та місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Конституцією України, із збереженням сталості і незмінності права власності на землю Українського народу в межах території України та неможливістю без конституційних змін здійснення цього права іншими, не передбаченими Основним Законом суб’єктами.
За Конституцією України, Водним кодексом України, Лісовим кодексом України, Кодексом законів про надра та іншими законами єдиним суб’єктом здійснення від імені Українського народу всіх його правомочностей власника землі та інших природних ресурсів в межах території держави, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони виступає Верховна Рада України. Вона є представницьким органом державної влади з правом контролю за прийнятими рішеннями органами виконавчої влади з питань здійснення прав власника на природні об’єкти від імені Українського народу, включаючи їх перегляд і скасування та прийняття своїх актів щодо застосування Конституції і законів України. Інші органи державної влади у межах своїх повноважень мають забезпечувати реалізацію норм Конституції України та законів у цій сфері у виключних випадках, передбачених законом. Зокрема, забезпечення реалізації окремих прав власника на землю та інші природні ресурси від імені Українського народу може здійснювати Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади. Окремі органи центральної виконавчої влади зобов’язані забезпечувати реалізацію передбачених у законі правомочностей власника землі та інших природних ресурсів від імені Українського народу. Особливе місце серед суб’єктів здійснення прав власника на природні ресурси від імені Українського народу належить органам судової влади, юрисдикція яких у цій сфері визначається Конституцією України. Органи місцевого самоврядування в межах своєї території є самостійними суб’єктами здійснення прав власника на землю та інші природні ресурси від імені Українського народу, які зобов’язані забезпечувати реалізацію цих правомочностей у межах, визначених Конституцією України та іншими законами.
Реалізація правомочностей Українського народу щодо володіння, користування і розпорядження природними ресурсами має забезпечуватися системою внутрішньодержавного публічного та приватного права, а також системою норм міжнародного права. Аналіз змісту норм Конституції України, інших законів щодо права власності народу на природні ресурси свідчить, що для Українського народу володіння ними означає можливість у межах існуючих кордонів мати для життя і прогресивного розвитку свою територію та розташовані на поверхні і у надрах природні ресурси, повітряний простір, виключну (морську) економічну зону і континентальний шельф. Тому ніхто в Україні не може одноосібно чи у складі соціальних, політичних, державних та інших суспільних утворень володіти всією територією на титулі права власності. Правомочність Українського народу володіти природними ресурсами має абсолютний характер та є незмінною і постійною. Набуття у власність природних ресурсів суб’єктами приватного права не означає втрату для Українського народу правомочності володіння ними, оскільки право володіння народу і правомочність володіння окремої особи – це різні за економічним змістом і юридичною природою явища. Водночас Український народ володіє природними ресурсами лише на титулі права власності, і в такому аспекті право власності Українського народу є виключним. Тому зазначена правомочність Українського народу не може бути обмежена ні внутрішніми законами, ні міжнародними актами.
Виключне право Українського народу на володіння має поєднуватись з доступністю кожного громадянина до природних ресурсів. При цьому органи державної влади мають забезпечувати реалізацію соціальної функції права власності Українського народу шляхом прийняття законів, у яких закріплювалися б обмеження щодо набуття у приватну власність природних ресурсів фізичними і юридичними особами, не допускалася можливість утворення латифундій чи подрібнення земель.
Важливим елементом у змісті права власності Українського народу є правомочність користування, яка є похідною і певною мірою залежною від правомочності володіння природними ресурсами. Юридична сутність правомочності Українського народу щодо користування розкривається через економічну природу власності на природні ресурси. Згідно із ст. 13 Конституції України народ України зобов’язаний користуватись землею та іншими природними ресурсами відповідно до закону, у якому мають визначатись загальні для всіх членів суспільства на території України вимоги і правила, а також організаційно правові форми їх використання з метою забезпечення ефективності та раціональності при їх експлуатації.
Особливий зміст має також правомочність Українського народу щодо розпорядження землею та іншими природними ресурсами, що зумовлено об’єктивними і суб’єктивними факторами. Український народ є суб’єктом публічного і міжнародного права. Однак він не виступає безпосередньо суб’єктом права власності у цивільно правових відносинах. Від імені народу права власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування. Враховуючи особливість правового статусу Українського народу як суб’єкта права власності, виключно народ може розпорядитись, наприклад, землею як територією України шляхом передачі частини землі іншим державам і у такий спосіб провести зменшення своєї території.
Кожний громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону. Це означає, що право Українського народу володіти природними ресурсами не виключає, а навпаки, передбачає можливість і необхідність використання землі та інших природних ресурсів фізичними та юридичними особами на різних правових титулах, передбачених у законі. Так, наприклад, згідно із ст. 14 Конституції України, а також ЗК України громадяни і утворені ними юридичні особи можуть використовувати земельні ділянки на праві приватної власності, праві оренди, постійного користування, на умовах емфітевзису чи суперфіцію тощо. Водночас Конституція України гарантує кожному громадянину можливість вільного доступу до використання землі та інших об’єктів права власності народу на засадах права загального природокористування без індивідуалізації об’єктів права власності народу і юридичного оформлення такого права на ті чи інші природні ресурси За Водним кодексом України громадяни можуть використовувати водні об’єкти на праві користування. Кодексом законів про надра не дозволяється використання громадянами чи юридичними особами надр на праві приватної власності. У випадках, передбачених Лісовим кодексом України, ліси можуть використовуватися як на праві користування, так і на праві приватної власності.
Суб’єктивне право власності фізичної і юридичної особи, територіальної громади, держави стосовно об’єктів права власності Українського народу в Конституції України пов’язується з виконанням цими суб’єктами обов’язків, передбачених у чинному земельному та інших галузях законодавства. Відповідно до ст. 13 Основного Закону власність зобов’язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству. Згідно із ст. 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Крім того, у вказаних статтях Конституції України найбільш виразно окреслюється соціальна функція власності і закріплюється принцип збалансованості прав та обов’язків власників природних ресурсів, який знайшов своє відображення у чинних Земельному, Цивільному та Господарському кодексах України.
Забезпечення реалізації соціальної функції права власності на природні ресурси має здійснюватись не лише шляхом законодавчого встановлення з боку держави правових форм їх використання, обов’язків і обмежень для власників і природокористувачів, а й закріплення для цих суб’єктів екологічних правовідносин рівних можливостей щодо захисту їх прав та виконання обов’язків.
Відповідно до ст. 13 Конституції України держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Вказана норма конкретизує зміст права власності Українського народу на землю та інші природні ресурси в частині здійснення такого права органами державної влади та місцевого самоврядування, а також права кожного громадянина користуватись природними об’єктами власності Українського народу. Здійснюючи права власника на природні ресурси від імені народу України, держава в особі органів законодавчої, виконавчої і судової влади зобов’язана забезпечувати у повному обсязі захист не лише власників, а й природокористувачів, які використовують об’єкти довкілля для задоволення власних потреб. Конституція України передбачає захист з боку держави земельних та інших природоресурсових прав усіх суб’єктів господарювання, які користуються природними об’єктами права власності Українського народу на різних правових титулах відповідно до закону. Зокрема, у ст. 150 Господарського кодексу України передбачається, що суб’єктам господарювання може передаватися у власність земля із закритими водоймами, ділянками лісів, загально поширеними корисними копалинами, що знаходяться на ній, у тому числі громадянам для ведення селянського або фермерського господарства, а також сільськогосподарським підприємствам – для господарської діяльності. Згідно із ст. 151 цього ж Кодексу д ля здійснення господарської діяльності суб’єктам господарювання надаються у користування на підставі спеціальних дозволів (рішень) уповноважених державою органів земля та інші природ ні ресурси (у тому числі за плату або на інших умовах).
У Конституції України державний захист усіх суб’єктів права власності і господарювання поєднується з необхідністю забезпечення державою соціальної спрямованості економіки. Поняття «соціальна спрямованість економіки» у контексті здійснення права власності чи користування землею або іншими природ ними ресурсами як об’єктами права власності Українського народу слід розглядати через призму співвідношення приватних і суспільних інтересів у процесі реформування екологічних відносин, реалізації суб’єктивних прав на природні ресурси та інших соціально економічних прав, гарантованих Конституцією України. Органи державної влади зобов’язані прогнозувати можливі наслідки тих чи інших перетворень у земельному ладі і рахуватися з можливими соціальними наслідками прийняття будь якого законодавчого або нормативного акта.
Згідно із коментованою статтею усі суб’єкти права власності рівні перед законом. Це означає, що реалізація права власності на землю та інші природні ресурси має здійснюватися відповідними суб’єктами без надання будь яких переваг для того чи іншого суб’єкта. Конституційна рівність суб’єктів права власності на землю та інші природні ресурси перед законом має забезпечувати можливість усім особам вільного доступу до набуття і реалізації прав на природні ресурси, застосування цивільно правових угод, захисту прав та законних інтересів всіх власників та природокористувачів. Закріплений у Конституції України принцип рівності перед законом усіх суб’єктів права власності має стати визначальним для розробки концептуальних засад здійснення права власності на природні ресурси громадянами, юридичними особами, державою, територіальними громадами, виконання обов’язків власниками природних ресурсів, захисту земельних та інших прав цих суб’єктів з метою створення такого земельного ладу, у якому регулювання земельних та поєднаних з ними природоресурсних, екологічних та інших суспільних відносин має здійснюватись з урахуванням комплексного підходу до застосування норм і методів публічно правового і приватноправового характеру.
Інший коментар до статті 13 Конституції України
Конституція проголошує право власності на природні ресурси Українського народу, який має право на володіння, користування і розпоряджання природними багатствами країни.
До природних ресурсів належать земля, її надра, атмосферне повітря, водні та лісові ресурси, нелісова рослинність, об’єкти тваринного світу тощо.
Об’єктами права власності Українського народу перш за все є природні ресурси, які знаходяться на території України в межах її державних кордонів. Крім того, згідно з ч. 1 даної статті об’єктами даного права визнаються природні ресурси континентального шельфу України та виключної (морської) економічної зони. Визначення континентального шельфу вперше дається в статті 1 Женевської конвенції про континентальний шельф 1958р. (ратифікованій 10 листолада 1960 р.) і знаходить більш детальний розвиток в статті 76 Конвенції ООН 1982 р. з морського права.
Україна як прибережна держава здійснює над континентальним шельфом суверенні права з метою його розвідки та розробки природних ресурсів. Природні ресурси континентального шельфу включають мінеральні та інші неживі ресурси морського дна та його надр, а також живі організми, що відносяться до категорії “сидячих видів”, тобто організми, що в період, коли можливий їх промисел, перебувають у стані нерухомості на морському дні чи під ним, або ж не здатні пересуватися інакше, ніж знаходячись у постійному фізичному контакті з морським дном чи його надрами.
Права Українського народу на континентальний шельф не стосуються правового статусу вод, що його покривають, і повітряного простору. Згідно з відповідними міжнародно-правовими нормами суверенні права України на природні ресурси її континентального шельфу є виключними у тому розумінні, що навіть, якщо Україна не розробляє ці ресурси чи не здійснює розвідки шельфу, ніяка інша держава не може здійснювати такі дії, не маючи певним чином оформленої згоди України. Одночасно Конвенція ООН з морського права закріплює принцип: здійснення прав прибережної держави стосовно континентального шельфу не повинно заважати судноплавству та реалізації прав і свобод інших держав.
Особливим правовим статусом користується й виключна (морська) економічна зона, яка згідно із статтею 55 Конвенції ООН з морського права являє собою район, що знаходиться за межами територіального моря і прилягає до нього. Ця зона завширшки не може перевищувати 200 морських миль, що вираховуються від вихідних ліній, від яких вимірюється територіальне море. Її спеціальний правовий режим визначається нормами міжнародного права. Український народ у виключній економічній зоні має суверенні права на розвідку, розробку і збереження природних ресурсів – живих і неживих – у водах, що покривають морське дно, на морському дні та в його надрах, а також на управління цими ресурсами та здійснення інших видів діяльності з економічної розвідки чи розробки зазначеної зони, як от виробництво енергії шляхом використання води течій та вітру. Крім суверенних прав шодо виключної (морської) економічної зони, Україна як прибережна держава має певну юрисдикцію щодо створення і використання штучних островів, споруд та установок; морських наукових досліджень; захисту і збереження морського середовища.
Право власності Українського народу на природні ресурси знайшло свій розвиток у чинному законодавстві України. Це положення, зокрема, закріплене у ст. 1 Закону “Про власність”, ст. 4 Закону “Про охорону навколишнього природного середовища”, а також стосовно кожного природного ресурсу відповідними кодексами чи законами, а саме: ст. 6 Водного кодексу, ст. 6 Лісового кодексу, ст. 4 Кодексу України про надра тощо. На відміну від інших природо-ресурсових кодексів (законів) Закон “Про тваринний світ” не містить категоричного твердження про виключну власність Українського народу на об’єкти тваринного світу. І хоча у преамбулі до закону тваринний світ проголошується національним багатством України, в певних межах дозволяється право колективної та приватної власності на окремі об’єкти тваринного світу, а саме шодо свійських, диких, інших тварин
Специфікою відрізняється регулювання відносин власності на землю (див. коментар до ст. 14). Український народ здійснює своє право власності на природні ресурси через органи державної влади і місцевого самоврядування. Межі компетенції цих органів визначаються цією Конституцією. Здійснення даного права регулюється актами чинного законодавства. Так, згідно з Водним кодексом України права власності на води (водні об’єкти) народ України здійснює через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування. Інакше кажучи, саме представницькі органи державної влади правомочні приймати рішення у сфері розпорядження водними ресурсами України. При цьому окремі повноваження по розпорядженню водами (водними об’єктами) можуть надаватися і відповідним органам державної виконавчої влади. Правом розпорядження лісами від імені Українського народу чинне законодавство наділяє лише Верховну Раду, яка визнається також суб’єктом права власності Українського народу на об’єкти тваринного світу.
За загальним правилом, закріпленим Конституцією, природні ресурси можуть надаватися громадянам лише на умовах користування. Певні винятки з цього правила стосуються земельних ресурсів, а також окремих об’єктів тваринного світу.
Чинне законодавство про охорону навколишнього природного середовища розрізняє загальне і спеціальне природокористування громадян. Загальне користування природними ресурсами здійснюється з метою задоволення життєво необхідних потреб громадян (естетичних,, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних та ін.). Його суб’єктами є всі без винятку громадяни. За загальне природокористування не стягується плата і для його здійснення не потрібно «утримувати спеціальні дозволи (ліцензії). Реалізація права загального користування природними ресурсами не пов’язана із їх закріпленням за окремими особами. Прикладами загального природокористування є купання у водоймах, плавання на човнах, аматорське та спортивне рибальство у водоймах загального користування, водопій тварин, збирання в лісах грибів тощо. Треба мати на увазі, що загальне використання об’єктів тваринного світу може відбуватися лише за умови їх невилучення з природного середовища.
Спеціальне природокористування в більшості випадків здійснюється не всіма громадянами, а лише тими, котрі спеціально визначені в законодавстві. Це, як правило, господарюючі суб’єкти, що здійснюють природокористування в процесі своєї підприємницької чи іншої господарської діяльності. Спеціальне природокористування здійснюється за плату і на підставі дозволів (ліцензії), порядок видачі яких регулюється Кабінетом Міністрів України. Спеціальне природокористування в більшості випадків пов’язане із закріпленням відповідних природних ресурсів за конкретними користувачами і з використанням технічних пристроїв чи споруд.
Власність не тільки дає переваги тим, хто її має, а й покладає певні обов’язки. Це конституційне положення пов’язане з принципом поєднання інтересів власника, суспільства та інших власників і користувачів природними ресурсами. Захист інтересів власності не повинен перешкоджати ефективній природоохоронній діяльності. Чинне законодавство (особливо Земельний, Водний, Лісовий кодекси закони України “Про природно-заповідний фонд України від 16 червня 1992 р., “Про тваринний світ” від 3 -1993 р.) передбачають певні обмеження в здійсненні права власності, пов’язані з реалізацією колективного інтересу суспільства, зокрема права на безпечне довкілля.
Принципове значення має положення Конституції щодо того, що власність зобов’язує власника використовувати свою власність не тільки в своїх інтересах, а й поважати інтереси інших людей, всього суспільства. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання і гарантує їм рівність перед законом. Порушення прав власників, будь-то держава, громадянин чи юридична особа, зумовлює притягнення винних до юридичної відповідальності – адміністративної, кримінальної, матеріальної (див. коментар до ст. 41).