Нова редакція ст. 134 Конституції України з Коментарями.
Автономна Республіка Крим є невід’ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.
Коментар до ст. 134 Конституції України
За формою державного устрою Україна належить до унітарних держав. Принцип унітарної держави означає те, що статус територіальних одиниць у її складі визначається безпосередньо центральною владою, а отже, будь які прояви суверенітету та політичної самостійності для них нехарактерні. Таким чином, державно правові утворення в такій державі відсутні як такі. Переважна більшість сучасних держав є саме унітарними утвореннями. Проте український різновид унітаризму має певну специфіку, яка виражена у тому, що окрім адміністративно територіальних одиниць з однаковим статусом – областей – функціонують і такі, що мають спеціальний. Таким суб’єктом є Автономна Республіка Крим (далі – АРК).
У теорії конституційного права такого роду унітаризм прийнято називати асиметричним. У світі нерідко зустрічаються подібні приклади. Проте всі вони є наслідком політичного компромісу, коли перетворення держави у федерацію неможливе через низку історичних, територіальних, етнічних, політичних, економічних причин, а існування в межах симетричної унітарної держави, навіть з високою децентралізацію, ускладнюється через ті самі причини. Зокрема, прикладами держав із асиметричною формою державного устрою є: Іспанія, до складу якої входять особливі територіальні одиниці – Країна Басків і Валенсія, Велика Британія із самоврядною Шотландією, Італія з автономними областями, що мають особливий статус. У правовій доктрині такого роду утворення прийнято називати гібридними, оскільки вони мають ознаки як унітарного, так і федеративного устрою. З унітарним їх споріднює єдина правова система та законодавство, єдине громадянство, загальний для всієї країни парламент, єдина судова влада тощо. Проте дещо в їх конструкції нагадує федеративні утворення. Так, територіальні одиниці з особливим статусом можуть мати елементи суверенітету, який насамперед проявляється в тому, що: їх утворення враховує етногеографічний чинник; вони мають власні конституційні акти, а система публічних інституцій має свою специфіку. Крім того, існує розподіл компетенції (у певному сенсі цього терміна) між центральною владою та територіальним суб’єктом. Правовий аналіз даної та низки інших статей Конституції дозволяє стверджувати, що Автономна Республіка Крим є саме таким специфічним утворенням. Саме тому Україна, з точки зору форми державного устрою, належить до групи гібридних держав.
Одна з найбільш складних проблем, яку вирішував український законодавець у цьому розділі Конституції, полягала у визначенні адекватної українському унітаризму природи даного територіального суб’єкта. З одного боку, вона повинна містити основні засади статусу, які б виділяли АРК зі складу інших територіальних суб’єктів; з другого – мала забезпечити принцип унітарної держави як один із основоположних конституційних принципів, основу функціонування Української держави.
Зважаючи на такі особливості АРК, український законодавець намагався забезпечити та гарантувати принцип унітарності. Це досягається в такий спосіб:
– визначення даного принципу як конституційного;
– закріплення АРК у статусі невід’ємної складової частини України;
– встановлення структури українського парламенту, характерної для унітарних держав (однопалатний);
– єдине громадянство України;
– єдина судова система;
– відсутність у АРК деяких владних інституцій та правових інститутів, характерних для суб’єкта федерації (глава держави, парламент, власна правова система).
Коментована стаття містить у собі три надзвичайно важливі для розуміння статусу АРК у складі України норми. Насамперед закріплюється базисний елемент статусу АРК як невід’ємної складової частини України. Цей припис є основним чинником забезпечення статусу України як унітарної держави. Він означає можливість функціонування АРК лише у складі України, відповідно, будь які дії, спрямовані на зміну такого статусу, є apriori антиконституційними, а отже, кваліфікуються як такі, що суперечать закону.
Як зазначено у п. 9 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 3 лютого 2009 р. № 4 рп/2009, утворення у складі України Автономної Республіки Крим та наділення її повноваженнями є формою децентралізації державної влади в унітарній державі.
Принциповою особливістю і одночасно якістю, що відрізняє АРК від адміністративно територіальних одиниць у складі України, є здатність автономії до формування власних органів публічної влади, а також здатність мати власний акт установчого характеру і відповідно до цього вирішувати питання, віднесені Конституцією до її компетенції. Додатковим чинником, що утверджує такий підхід українського законодавця до визначення статусу АРК, є ряд рішень Конституційного Суду України (1999–2002 рр.), в яких цей орган розглядав колізії, пов’язані з функціонуванням АРК у складі України. У всіх своїх тлумаченнях цей орган виходив із позиції того, що АРК є невід’ємною частиною України. Таким чином, окрім формального закріплення цієї норми в Основному Законі, практика єдиного органу конституційної юрисдикції підтвердила саме такий статус АРК.
Друга системоутворююча частина статусу АРК, яка визначається цією статтею, полягає в тому, що межі повноважень цієї територіальної одиниці визначаються Конституцією України. Зауважимо, що законодавець визначає лише межі повноважень. Більш детальне уявлення про них можна зробити через аналіз закріпленого за АРК права на нормотворчу діяльність та предметів відання. Важливе значення для розуміння меж повноважень має передбачена законодавцем можливість делегувати АРК додаткові повноваження.
Урешті решт, установлюється принцип, згідно з яким відбувається виділення повноважень для АРК, а саме шляхом визначення предметів відання. Ці положення деталізуються у ст. 138 Конституції. Обраний законодавцем спосіб визначення повноважень зайвий раз засвідчує його намагання насамперед забезпечити унітарність України. Мова йде не про розподіл компетенції, характерний для федерацій, а про виділення предметів відання для оптимізації вирішення питань місцевого життя.
Слід зауважити, що наявність у розділі Конституції про АРК значної кількості суперечливих положень та проблем, які виникають у ході практичної реалізації норм Конституції, свідчить про те, що дані норми стали результатом компромісу під час прийняття Основного Закону. Такого роду компроміс породив велику кількість питань практичного характеру, що вимагають нового ставлення до, здавалося б, відомих інститутів та переосмислення їх ролі у функціонуванні державного механізму і правової системи. До такого роду питань належить природа АРК у цілому та окремих її елементів – публічних інститутів, нормативних актів тощо.
Одним із проблемних моментів коментованої статті є вживання законодавцем терміна «повноваження», який у подальших нормах конкретизується в категорії «предмети відання». Окрім логічної плутанини, існують серйозні доктринальні зауваження щодо такої колізії. Розподіл повноважень – модель, характерна для федерацій, тоді як в асиметричних унітарних державах доцільніше оперувати категоріями типу «питання відання», що підкреслює їх унітарність.
Інший коментар до статті 134 Конституції України
Дана стаття визначає Автономну Республіку Крим (далі – АРК) як невід’ємну складову частину України, підтверджуючи і закріплюючи тим самим цілісність і недоторканність території України в межах існуючих кордонів (див. коментар до ст. 2). Такий конституційний припис повністю знімає питання щодо можливості приєднання Криму до будь-якої іноземної держави або набуття ним статусу суверенної держави. З цієї статті також випливає, що опитування населення автономії чи проведення місцевого референдуму щодо цих положень є антиконституційним і не може мати правових наслідків.
Суть територіальної автономії полягає передусім у праві її населення (громадян відповідної держави, які постійно проживають у межах цієї автономії) і тих органів, які воно обирає, самостійно вирішувати питання, віднесені до відання автономії.
Коло повноважень АРК визначається Конституцією України. Саме в їх межах автономія самостійно вирішує віднесені до її відання практичні питання організації державного і громадського життя на своїй території.
Уперше Конституція України досить детально окреслила повноваження автономії (див. ст. 138). До цього вони були визначені лише Законом України “Про Автономну Республіку Крим” (ст. 8) та Конституцією АРК, оскільки Конституція України 1978 р. наступними змінами та Конституційний Договір це, питання не вирішували.
Визначення в Конституції України меж повноважень АРК забезпечує стабільність її правового статусу і водночас дає можливість для ініціативної самостійної їх реалізації в інтересах автономії та, України в цілому. І
Перелік питань, віднесених до відання АРК, передбачений ст. 138 та іншими нормами, що містяться в р. X цієї Конституції. Проте даний перелік не є і вичерпним, оскільки згідно із зазначеною ст. 138 законами України Автономної Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження.
Слід відзначити, що на відміну від конституційних повноважень автономії, які можуть бути змінені лише шляхом досить складної процедури у порядку, передбаченому у р. XIII Конституції України “Внесення ЗМІН до Конституції України”, повноваження, що делегуються АРК законом України, надаються у порядку звичайного законотворення.