Стаття 144 Конституції України

Нова редакція ст. 144 Конституції України з Коментарями.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Коментар до ст. 144 Конституції України

У коментованій статті йдеться про право органів місцевого самоврядування приймати в межах своїх повноважень рішення.

Адже рішення даних органів, як і інші правові акти, прийняті в системі суб’єктів місцевого самоврядування, є важливою нормативною умовою функціонування територіальної громади та органів місцевого самоврядування. Зокрема, це статути територіальних громад, рішення, прийняті на місцевих референдумах, регламенти місцевих рад, рішення рад, розпорядження сільських, селищних, міських голів, рішення виконавчих комітетів місцевих рад, договори про розмежування предметів відання місцевих рад та органів місцевої виконавчої влади тощо. Реалізація права видавати такі муніципальні акти є своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, системи органів місцевого самоврядування та прямо передбачена Конституцією України, ч. 3 ст. 140 якої закріплює, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Коментованою статтею визначається тільки статус рішень органів місцевого самоврядування. Право органів місцевого самоврядування видавати нормативно правові акти є однією з найважливіших гарантій їх діяльності та формою реалізації принципу правової автономії місцевого самоврядування. Вони є основною юридичною формою реалізації завдань та функцій органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Шляхом видання акта орган місцевого самоврядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій територіальних громад. Акт може створювати юридичну основу для виникнення, зміни або припинення адміністративно правових відносин, або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни або припинення певних правових відносин.

Закріплення у Конституції норми про правові акти органів місцевого самоврядування обумовлено тим, що вони сприяють формуванню справді демократичної системи правотворчості. Акти органів місцевого самоврядування поряд із Конституцією, законами України, відповідними міжнародно правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами безпосередньої нормотворчості територіальних громад, актами місцевих органів виконавчої влади є важливим і необхідним елементом правового механізму місцевого самоврядування. Адже за допомогою актів органів місцевого самоврядування встановлюються норми права, які є обов’язковими для населення, органів, установ та організацій, що здійснюють діяльність у межах відповідної території. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю, участі громадян, їх об’єднань у реалізації повноважень місцевого самоврядування тощо.

Органами місцевого самоврядування, про які йдеться у коментованій статті, є: представницькі органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні ради, а також виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад. Саме за даними органами місцевого самоврядування відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визнається право приймати нормативні акти у формі рішень.

Так, згідно з ч. 3–4 ст. 140 Конституції та статтями 2, 10 та ч. 3 ст. 24 зазначеного Закону сільські, селищні, міські, районні, обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України, а за ст. 59 даного Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення видається з дотриманням визначених, офіційно встановлених правил (процедур), які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження тощо. Такі вимоги об’єктивно випливають із ст. 19 Конституції, згідно з якою органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Отже, рішення органів місцевого самоврядування, прийняті з перевищенням їх повноважень або порушенням встановленої процедури, є незаконними.

За загальним правилом рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, установлених законом. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов’язково проводиться у випадках обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні»; обрання голови районної, обласної, районної у місті ради, заступника голови районної, обласної, районної у місті ради, звільнення їх з посади, прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Прийняті рішення сільської, селищної, міської ради підписуються сільським, селищним, міським головою, а районної у місті, районної чи обласної ради – головою відповідної ради, у разі їх відсутності – відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, заступником голови районної в місті, районної, обласної ради, а у випадку, коли сесія місцевої ради скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації – депутатом ради, який за доручення депутатів головував на її засіданні. У той же час чинним законодавством України передбачається, що рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності (ч. 4 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), Також Закон у ст. 50 передбачає, що секретар сільської, селищної, міської ради забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення та організує контроль за їх виконанням. Стосовно районної, обласної, районної у місті ради, то їх голови забезпечують обговорення громадянами проектів рішень ради, оприлюднюють рішення ради. Рішення місцевих рад може оприлюднюватися у заснованих ними відповідних засобах масової інформації, а також іншим шляхом. Рішення нормативно правового характеру набирає чинності з дня його офіційного оприлюднення, якщо в його тексті не визначено інший строк введення цього рішення удію.

Крім представницьких органів місцевого самоврядування, згідно з чинним законодавством, правом приймати рішення наділяються й виконавчі комітети сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради. У частинах 6–7 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюється, що рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради. Щодо рішень виконавчого комітету ради з питань, які віднесені до власної компетенції виконавчих органів ради, вони можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів місцевого самоврядування доводяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних актів органів місцевого самоврядування. Рішення органів місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Законодавством України передбачається, що місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст. 73 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Частина 2 коментованої статті закріплює, що рішення органів місцевого самоврядування можуть зупинятися з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду. Тобто дана норма передбачає такий захід негативної оцінки акта органу місцевого самоврядування, як зупинення його дії. Одночасно положення цієї норми означають те, що за Конституцією жоден орган або посадова особа, окрім суду, не наділяються правом вирішувати остаточну долю актів органів місцевого самоврядування. При цьому слід виходити з презумпції законності рішень органів місцевого самоврядування. Лише суд може прийняти рішення про незаконність акта органу місцевого самоврядування (ч. 10 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), що у свою чергу потенційно може стати приводом для його скасування.

Скасування, за своєю суттю, є негативною оцінкою діяльності органу місцевого самоврядування, який прийняв акт. Передбачене коментованою статтею «зупинення» дії та можливе скасування незаконних актів є однією з мір юридичної відповідальності суб’єктів місцевого самоврядування: у даному випадку наявна негативна публічно правова оцінка діяльності тих органів, які видали незаконний акт, та несприятливих наслідків для них. Так, систематичне зупинення та викликане ним скасування актів того чи іншого органу дозволить поставити питання про неналежне виконання ним своїх обов’язків. Саме ці дві ознаки (негативна оцінка діяння та несприятливі наслідки для суб’єкта) мають стати основним критерієм для віднесення тієї чи іншої міри до санкцій юридичної, у тому числі конституційно правової відповідальності, причому несприятливі наслідки в даному випадку мають розширювальне тлумачення. Скасування акта передбачає жорсткий, категоричний імператив та позбавляє акт усіх його юридичних потенцій. Воно може усувати всі правові наслідки дії такого акта з моменту його прийняття. Тому слід зазначити, що передбачене коментованою нормою зупинення та можливе скасування – близькі, але не тотожні міри відповідальності. Зупинення – це також відміна, але під умовою, обмежена в часі, така міра, яка не вирішує остаточно долю акта та не анулює його дію в попередній період.

Звертає на себе увагу й те, що Конституція не визначає, хто саме може зупинити рішення органу місцевого самоврядування, а також наслідки визнання або невизнання рішення незаконним тощо. Вирішення цих питань здійснюється у порядку, встановленому законом. Наприклад, у п. 1 ч. 1 ст. 78 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» є лише побіжне посилання на вимоги компетентних органів про приведення рішень органів місцевого самоврядування у відповідність із законом.

Аналіз чинного законодавства дозволяє достатньо розширено тлумачити поняття «компетентні органи» у контексті відносин щодо зупинення рішень органів місцевого самоврядування. Так, згідно зі ст. 15 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (1997 р.) Уповноважений має право вносити подання до органів місцевого самоврядування для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина. У свою чергу за статтями 5, 8 Закону «Про комітети Верховної Ради України» (1995 р. із наступними змінами) встановлюється, що комітети Верховної Ради України здійснюють контроль за відповідністю підзаконних актів Конституції та законам України, їх рекомендації підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 1 ст. 119 Конституції виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, законності і правопорядку додержання прав і свобод громадян на відповідній території забезпечують місцеві державні адміністрації (див. коментар відповідної статті). Аналогічні положення можна знайти у ст. 25 Закону «Про місцеві державні адміністрації» (1999 р.).

Також згідно зі ст. 19 Закону «Про прокуратуру» (1991 р.) нагляд за відповідністю актів будь яких органів, у тому числі й органів місцевого самоврядування, вимогам Конституції та чинним законам здійснює прокуратура. Прокурор має право вносити протест на рішення місцевих рад про скасування акта або приведення його у відповідність із законом. Системний аналіз положень ч. 2 ст. 144 Конституції України і положень ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та положень п. 5 ст. 121, п. 9 розд. XV «Перехідні положення» Конституції України свідчить, що на прокуратуру України покладено нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами місцевого самоврядування. Закон «Про прокуратуру», прийнятий до набуття чинності Конституцією України, є чинним у частині, що не суперечить Основному Закону України, і передбачає порядок зупинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України. Цим Законом установлено, що при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право опротестовувати акти виконавчих органів місцевих рад та вносити подання або протести на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень. Протест прокурора приноситься до органу, який видав цей акт і зупиняє його дію, прокурору надається право звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним, і подача такої заяви зупиняє дію правового акта (частини 1, 3, 4 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру»),

У зв’язку з наведеним у мотивувальній частині свого Рішення № 7 рп/2009 від 16 квітня 2009 р. (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України дійшов висновку, що за змістом ч. 2 ст. 144 Конституції України, ч. 10 ст. 59 Закону рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються прокурором у встановленому Законом «Про прокуратуру» порядку з одночасним зверненням до суду. При цьому Конституційний Суд України зазначає, що право прокурора оскаржувати до суду рішення органів місцевого самоврядування не є абсолютним, оскільки у Конституції України закріплено, що її норми є нормами прямої дії, а отже, звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, як і право на оскарження в суді рішень органів місцевого самоврядування гарантується безпосередньо на підставі Конституції України кожному (ч. 3 ст. 8, ч. 2 ст. 55).

Як зазначалося, зі змісту ч. 2 ст. 144 Конституції України та ч. 10 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб із мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як зазначає у мотивувальній частині Рішення № 7 рп/2009 від 16 квітня 2009 р. (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або за ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України). У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (ст. 74 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), Таким чином, зазначається у мотивувальній частині згаданого Рішення Конституційного Суду України, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян упевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 р. № 1 зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Інший коментар до статті 144 Конституції України

Передбачене в ст. 144 Конституції право органів місцевого самоврядування приймати в межах повноважень, визначених законом, обов’язкові до виконання рішення е важливою гарантією прав місцевого самоврядування.

Законом “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” передбачається відповідальність, в тому числі і майнова, підприємств (об’єднань), організацій і установ, а також громадян за невиконання рішень органів самоврядування.

Однак Конституція і закони України містять певні вимоги до рішень органів місцевого самоврядування. Зокрема, вони мають відповідати Конституції і законам України. Згідно із ст. 19 Конституції органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Отже, рішення органів місцевого самоврядування, прийняті з перевищенням їх повноважень або з порушенням встановленої процедури, є незаконними.

Проте Конституція не надає ніяким органам права на скасування рішень органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 2 ст. 144 Конституції рішення органів місцевого самоврядування можуть лише зупинятися з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

При цьому дана норма виходить з презумпції законності рішень органів місцевого самоврядування. Іншими словами, йдеться про те, що ніякий державний орган, жодна посадова особа не може свавільно визнати рішення органу місцевого самоврядування, незаконним. Це має зробити суд. Щоправда, Конституція не визначає, хто саме може зупинити рішення органу місцевого самоврядування, наслідки визнання 1 або невизнання рішення незаконним і т.д. Все це має визначатися законом.