Нова редакція ст. 143 Конституції України з Коментарями.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Коментар до ст. 143 Конституції України

Коментована стаття визначає сфери відання територіальних громад та органів місцевого самоврядування в Україні.

Частина перша цієї статті визначає найважливіші питання місцевого значення, що належать до відання суб’єктів місцевого самоврядування. Закріплення на конституційному рівні відповідного переліку питань місцевого значення є вагомою гарантією функціонування й розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Ключове значення має правовий припис про те, що їх вирішення може здійснюватися як безпосередньо територіальними громадами сіла, селища, міста, так і через органи місцевого самоврядування, які вони утворюють. Територіальні громади вирішують питання місцевого значення через дві основні форми безпосередньої демократії – місцевий референдум і вибори.

Предметом місцевого референдуму може бути будь яке питання, віднесене Конституцією та законами України до відання місцевого самоврядування. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдуми. Разом з тим необхідно визнати, що практика проведення місцевих референдумів в Україні не набула значного поширення, а тому зазвичай від імені та в інтересах територіальних громад функції і повноваження місцевого самоврядування здійснюють сільські, селищні, міські ради.

До найважливіших питань місцевого значення, що реалізуються територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, Конституція відносить управління майном, що перебуває у комунальній власності. Відповідно до ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності, у тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об’єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються та передаються у користування й оренду. При цьому всі майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об’єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Затвердження програм соціально економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно територіальних одиниць, а також контроль за їх виконанням належать до виключної компетенції місцевих рад, а розробка і втілення їх у життя – до повноважень виконавчих органів. Конституційне закріплення цих повноважень покликане забезпечити умови для комплексного розвитку територіальних громад, збалансованого економічного та соціального розвитку відповідних територій, підвищення ефективності місцевого господарства, раціонального використання природних, трудових і фінансових ресурсів.

Серед конституційно визначених питань місцевого значення важливе місце посідає повноваження щодо затвердження бюджетів відповідних адміністративно територіальних одиниць і контролю за їх виконанням. Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства регулюються Бюджетним кодексом України.

Узагальнюючим терміном, який охоплює бюджети всіх адміністративно територіальних одиниць, є «місцеві бюджети», які включають бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування. У свою чергу останні визначаються як бюджети територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах).

Рішення місцевої ради про затвердження місцевого бюджету є нормативно правовим актом, яким визначаються повноваження відповідно місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду. Відповідно до ст. 77 Бюджетного кодексу України міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах (у разі їх створення), селищні та сільські бюджети (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти) на наступний бюджетний період затверджуються не пізніше ніж у двотижневий строк після затвердження районного чи міського (міст Києва, Севастополя, міст обласного чи республіканського Автономної Республіки Крим значення) бюджету.

Важливе значення для розвитку місцевого самоврядування має конституційне закріплення за територіальними громадами та органами місцевого самоврядування повноваження встановлювати, відповідно до закону, місцеві податки і збори. Зазначене повноваження слід аналізувати у системному зв’язку із п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України, згідно з яким вся система оподаткування, податки і збори встановлюються виключно законами України. Відповідно до ст. 10 Податкового кодексу України: 1) до місцевих податків належать: а) податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; б) єдиний податок; 2) до місцевих зборів належать: а) збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності; б) збір за місця для паркування транспортних засобів; в) туристичний збір. При цьому вони поділяються на «обов’язкові» та «факультативні». Обов’язково місцеві ради установлюють податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, єдиний податок та збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності, факультативно, тобто в межах повноважень, визначених чинним законодавством, вирішують питання щодо встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору. Установлення місцевих податків та зборів, не передбачених Податковим кодексом України, забороняється.

При прийнятті рішення про встановлення місцевих податків та зборів обов’язково визначаються об’єкт оподаткування, платник податків і зборів, розмір ставки, податковий період та інші обов’язкові елементи, визначені ст. 7 Податкового кодексу України. Рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). У іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом. У разі якщо сільська, селищна або міська рада не прийняла рішення про встановлення обов’язкових місцевих податків та зборів, вони справляються виходячи з норм Податкового кодексу України із застосуванням мінімальної ставки місцевих податків та зборів. Сільським, селищним, міським радам не дозволяється встановлювати індивідуальні пільгові ставки місцевих податків та зборів для окремих юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців і фізичних осіб або звільняти їх від сплати таких податків та зборів.

До питань місцевого значення Конституція також відносить забезпечення проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів. Означене питання належить до компетенції місцевих рад та сільських, селищних міських голів, які відповідно до Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» утворюють сільські, селищні, міські, районні у містах та дільничні комісії з референдуму і сприяють у здійсненні їх повноважень, формують дільниці для голосування, сповіщають громадян про їх межі, місцезнаходження дільничних комісій по референдуму і приміщення для голосування. Місцеві ради мають право виключно на пленарних засіданнях призначити місцевий референдум, визначивши дату проведення і зміст питання, що виноситься на референдум. Сільські, селищні, міські голови здійснюють реєстрацію ініціативних груп місцевого референдуму, під час збирання підписів ініціативною групою під вимогою проведення референдуму організовують перевірку зазначених у підписних листах відомостей, забезпечують реєстрацію документів, надісланих ініціативними групами після збору підписів, і підписують акт про підбиття підсумків збирання підписів, забезпечують організацію обліку громадян, які мають право брати участь у референдумі, та складення відповідних списків і передають їх дільничним комісіям з референдуму.

Закріплений у частині першій коментованої статті перелік місцевих питань не є вичерпним, оскільки, крім конституційно визначених, територіальні громади та органи місцевого самоврядування вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції. Деталізація сфер відання і повноважень суб’єктів місцевого самоврядування міститься перш за все у законах «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України – місто герой Київ», «Про органи самоорганізації населення». Ці питання також визначаються низкою кодексів та галузевих законів, що закріплюють компетенцію органів місцевого самоврядування у фінансово бюджетній, соціально економічній, освітньо культурній, будівельно транспортній, природоохоронній та інших сферах. Наприклад, Кодекс України про надра, Лісовий, Водний, Земельний кодекси України встановлюють повноваження органів місцевого самоврядування у галузі регулювання відповідних відносин. Загалом на сьогодні компетенцію суб’єктів місцевого самоврядування в Україні регулюють близько трьохсот законодавчих актів.

Частина друга коментованої статті містить орієнтовний перелік повноважень обласних та районних рад. Регулювання даного питання окремою частиною цієї статті пояснюється особливим правовим статусом цих органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Конституційно визначено лише два повноваження цих органів, але їх перелік є відкритим, оскільки районні і обласні ради можуть вирішувати і інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Тобто подальша конкретизація компетенцій них положень покладена на чинне законодавство.

До повноважень обласних і районних рад Конституція відносить затвердження програм соціально економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням. Крім того, зазначені органи затверджують районні і обласні бюджети та здійснюють контроль за їх виконанням.

Відповідно до ст. 77 Бюджетного кодексу України обласні і районні бюджети повинні бути затверджені відповідними радами не пізніше ніж у двотижневий строк з дня офіційного опублікування Закону про Державний бюджет України. При цьому конституційно визначається загальний порядок формування цих бюджетів, до складу яких зараховуються кошти державного бюджету та кошти, залучені на договірних засадах з інших місцевих бюджетів. Закріплюється і мета направлення цих коштів до обласних і районних бюджетів – наступний розподіл їх між сільськими, селищними, міськими територіальними громадами чи забезпечення реалізації спільних проектів, соціально економічних і культурних програм територіальних громад. Таким чином, кошти державного бюджету, що передаються органам місцевого самоврядування у вигляді дотацій і субвенцій, направляються до обласного бюджету для наступного розподілу обласною радою між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Районні ради у свою чергу, отримавши відповідні кошти із обласного бюджету, розподіляють їх між сільськими, селищними, міськими (крім міст обласного значення) бюджетами, а також використовують їх для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Оскільки Конституція України не наділяє районні та обласні ради правом створювати свої виконавчі органи, то згідно із ст. 119 Конституції та статтями 17,18 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» розробка проектів програм соціально економічного розвитку, проекту обласного, районного бюджету, подання цих документів на затвердження обласним, районним радам, забезпечення їх виконання та звітування про виконання перед радами покладено на обласні і районні місцеві державні адміністрації. Звіт про виконання обласного, районного бюджету подається місцевою державною адміністрацією у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду. Перевірка звіту здійснюється комісією з питань бюджету обласної, районної ради, після чого рада затверджує звіт про виконання або приймає інше рішення з цього приводу.

Частина третя коментованої статті передбачає можливість передачі органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Тим самим конституційно визнається наявність у органів місцевого самоврядування двох видів повноважень: власних і делегованих. Підкреслюється, що мова може йти лише про окремі повноваження органів виконавчої влади, тобто їх перелік не повинен переважати власних повноважень органів місцевого самоврядування. Таке делегування може відбуватися виключно на законодавчій основі. На сьогодні перелік повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування, міститься у главі 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування у світовій практиці застосовується з метою економії фінансових і людських ресурсів, створення оптимальної моделі управління регіонами. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень. Держава гарантує здійснення цих повноважень за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків. У статті 64 Бюджетного кодексу України визначається перелік доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. До таких належать: 1) податок на доходи фізичних осіб (зараховується до бюджетів: а) міста Києва – 50 %, міста Севастополя –100 %; б) міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення – 75 %; в) сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення – 25 %); 2) 50 відсотків збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя; 3) 50 відсотків збору за спеціальне використання води (крім збору за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення), що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя користувачами води за місцем її забору; 4) 50 відсотків плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім плати за користування надрами в межах континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони), що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя; 5) плата за використання інших природних ресурсів, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя; 6) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних місцевих рад; 7) плата за ліцензії та сертифікати, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 8) плата за ліцензії на виробництво спирту етилового, коньячного і плодового, спирту етилового ректифікованого виноградного, спирту етилового ректифікованого плодового, спирту сирцю виноградного, спирту сирцю плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 9) плата за ліцензії на право експорту, імпорту та оптової торгівлі спиртом етиловим, коньячним та плодовим, спиртом етиловим ректифікованим виноградним, спиртом етиловим ректифікованим плодовим, спиртом сирцем виноградним, спиртом сирцем плодовим, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 10) плата за ліцензії на право експорту, імпорту алкогольних напоїв та тютюнових виробів, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 11) плата за державну реєстрацію (крім реєстраційного збору за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців), що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя; 12) реєстраційний збір за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців, що справляється виконавчими органами відповідних місцевих рад; 13) плата за ліцензії на право оптової торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 14) плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 15) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам.

Крім того, як зазначено у частині третій коментованої статті, для забезпечення виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування держава може передавати їм відповідні об’єкти державної власності. Згідно із Законом України від 3 березня 1998 р. «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» майно, що знаходиться в державній власності, може бути передане у комунальну власність територіальних громад безоплатно або шляхом обміну, в тому числі в безоплатне користування або в оренду. Об’єктами передачі можуть бути цілісні майнові комплекси підприємств, установ, організацій, їх структурних підрозділів, нерухоме майно (будівлі, споруди, у тому числі об’єкти незавершеного будівництва, приміщення), інше окреме індивідуально визначене майно підприємств, акції (частки, паї), що належать державі у майні господарських товариств, житловий фонд та інші об’єкти соціальної інфраструктури, які перебувають у повному господарському віданні чи оперативному управлінні державних підприємств, установ, організацій, у тому числі не завершені будівництвом.

Частина четверта коментованої статті закріплює підконтрольність органів місцевого самоврядування при здійсненні делегованих повноважень відповідним органам виконавчої влади.

Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339, відповідно до якої контроль покладається на місцеві державні адміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, – на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Порядок, періодичність і строки проведення таких перевірок визначаються керівником органу, що здійснює контроль. За рішенням Кабінету Міністрів України можуть проводитися комплексні перевірки здійснення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад делегованих повноважень та заслуховуватися інформація посадових осіб місцевого самоврядування про стан їх виконання.

Інший коментар до статті 143 Конституції України

Однією з передумов створення повноцінної системи місцевого самоврядування в будь-якій державі; визначення її сфери відання. Ця вимога випливає з Європейської Хартії про місцеве самоврядування, за якою основні повноваження органів місцевого самоврядування встановлюються конституцією або законом. Розв’язанню саме цієї проблеми і присвячена дана стаття Основного Закону, яка визначає основні напрями діяльності місцевого самоврядування в країні. Так, ч. 1 цієї статті містить перелік найважливіших питань місцевого значення, віднесених до відання територіальних громад села, селища, міста та утворюваних ними органів місцевого самоврядування. Однак зазначений перелік не є остаточним, оскільки територіальні громади та їх органи можуть вирішувати й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх відання.

Аналогічно вирішує це питання і ч. 2 даної 1 статті, яка визначає основні повноваження органів місцевого самоврядування так званого вторинного рівня, тобто районних і обласних рад. які крім питань, передбачених цією нормою, можуть також і вирішувати й інші питання, віднесені також до їх І відання.

Таким чином, Конституція, окреслюючи в загальній формі сферу відання місцевого самоврядування в Україні, подальшу конкретизацію повноважень органів місцевого самоврядування покладає на поточне законодавство, зокрема на новий закон про місцеве самоврядування.

Отже, наскільки будуть широкими і реальними повноваження органів місцевого самоврядування значною мірою залежить від того, в якому напрямку, розвиватиметься законодавство України.

Сьогодні відповідно до чинного законодавства України, яке діє у частині, що не суперечить Конституції, до відання органів місцевого самоврядування відноситься чимало питань у галузі освіти, охорони здоров’я, довкілля та регулювання земельних відносин, житлово-комунального, торговельного, побутового та іншого обслуговування населення, місцевого транспорту та соціального захисту населення, що стосуються як інтересів місцевого населення, так і суспільства в цілому.

Відповідно до положень цієї статті повноваження органів місцевого самоврядування поділяються на самоврядні, або так звані “власні”, в межах яких вони діятимуть самостійно, і делеговані, за виконання яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Але цей поділ є умовним, оскільки межа між першим і другим колом завдань є нестійкою. 1

Тому кожна держава наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями з урахуванням своїх національних, історичних, культурних та інших традицій. Але за всіх обставин вихідною методологічною, основою розмежування повноважень між державними] органами і органами самоврядування має бути принцип, згідно з яким держава не повинна брати на себе вирішення тих питань, які можуть успішно вирішуватись органами самоврядування. Таким чином мають розмежовуватися повноваження між первинним і вторинним рівнями самоврядування.

Відповідно до ч. З даної статті органам місцевого самоврядування можуть надаватися і окремі повноваження органів виконавчої влади. Ця норма відображає колишню практику, коли на виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад покладалося здійснення делегованих їм державних повноважень. Ця практика є досить поширеною і в інших країнах, завдяки чому відпадає потреба у створенні паралельних структур управління на місцях, особливо на первинному (комунальному) рівні, що загалом узгоджується з вимогами ефективності та економії управління. Однак на відміну від попередньої практики делегування державних повноважень на місця дана норма встановлює правило, за яким повноваження органів виконавчої влади надаються не виконавчим органам, а органам місцевого самоврядування, тобто радам, що має певне позитивне значення. Цим створюються більш сприятливі умови для задіяння потенціалу представницьких органів місцевого самоврядування.

При цьому органам місцевого самоврядування може передаватися лише незначна частина повноважень органів виконавчої влади. Принаймні вони не повинні переважати власні повноваження органів самоврядування, основне соціальне призначення яких полягає у вирішенні питань місцевого значення. Саме на цьому і наголошує ч. З даної статті, де йдеться про надання органам самоврядування лише окремих повноважень органів виконавчої влади, які, певна річ, мають бути насамперед пов’язані із задоволенням безпосередніх потреб і запитів місцевого населення. Ось чому ради як представницькі органи не повинні стояти осторонь від вирішення цих питань, що, безумовно, не виключає розподілу повноважень між радами та їх виконавчими органами. Що ж стосується повноважень, у яких загальнодержавний інтерес представлений досить виразно, то вони можуть делегуватися безпосередньо виконавчим органам місцевого самоврядування.