Нова редакція ст. 94 Конституції України з Коментарями.

Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Коментар до ст. 94 Конституції України

Поняття «закон» (lex) у власному юридичному значенні – це акт, прийнятий в особливому порядку загальнонаціональним представницьким органом законодавчої влади або безпосередньо народом шляхом референдуму, який регулює найбільш важливі суспільні відносини.

Згідно з підходом, виробленим світовою практикою, основна законотворча діяльність покладається, як правило, виключно на парламент. Разом із тим у низці держав (наприклад, у Бельгії, Великобританії, Данії, Індії, Ірландії, Ісландії, Нідерландах, Норвегії, Фінляндії, Швеції та ін.) закріплена конституційна формула, згідно з якою «законодавча влада» здійснюється спільно парламентом і главою держави. Правотворчі повноваження глави держави в доктрині та зарубіжній конституційній практиці виявляються в тому, що цій найвищій посадовій особі надаються: 1) право законодавчої ініціативи; 2) право санкціонування (схвалення, затвердження) прийнятого парламентом законопроекту; 3) право промульгації закону. При цьому зазначимо, що як право санкціонування, так і право промульгації у більшості випадків не зводиться до чистої формальності.

Аналіз сучасного стану розглядуваної проблеми в Україні не дає підстав для оптимістичних поглядів. Зокрема, параметри компетенції на різних етапах правотворчої діяльності залишаються недостатньо визначеними, розмитими. Між владними структурами йде прихована боротьба за правотворчі повноваження. Принцип компетентності підмінюється «принципом» самоуправного корегування чинного законодавства. Теоретичні засади правотворчої праксеології (з урахуванням світового досвіду) не розроблені. Правозастосувачу іноді важко розібратися, чим відрізняється той чи інший закон від тієї чи іншої постанови законодавчого органу, від указу Президента, урядової постанови. Закон у таких умовах втрачає свій регулятивний потенціал. На жаль, ця проблема не знаходить свого вирішення і в теоретичних дослідженнях. Із таких позицій деякі моменти, пов’язані з тлумаченням частини першої коментованої статті, вимагають додаткових пояснень.

Докладно конкретні юридичні дії Голови Верховної Ради України, пов’язані з підписанням закону і направленням його Президентові України, визначені у статтях 130 і 131 Регламенту Верховної Ради України від 10 лютого 2010 р. (із внесеними змінами станом на 18.11.2010 р.). Ця процедура складається з кількох стадій. На першій стадії, яка полягає у підготовці тексту для підписання Головою Верховної Ради України, Регламент передбачає, що текст закону, прийнятий Верховною Радою, не пізніш як у десятиденний строк оформляється головним комітетом, візується головою комітету та керівником секретаріату цього комітету чи особами, які виконують їх обов’язки, керівником юридичного підрозділу та керівником підрозділу, на який в установленому порядку покладено функцію з оформлення на підпис Голові Верховної Ради України прийнятих Верховною Радою актів, і подається на підпис Голові Верховної Ради України. Якщо текст закону завізований із зауваженнями, вони разом із текстом закону подаються Голові Верховної Ради України. Голова Верховної Ради України підписує поданий на підпис закон не раніше двох і не пізніше п’яти днів з дня його подання. Підписаний закон Голова Верховної Ради України невідкладно направляє Президентові України. Водночас Регламент передбачає випадки, коли Голова

Верховної Ради не підписує закон, а саме в разі виявлення порушень законодавчої процедури, а також у разі подання на підпис тексту закону, не ідентичного тексту законопроекту, прийнятого Верховною Радою.

У разі виявлення в поданому на підпис тексті закону редакційних неточностей або явних неузгодженостей між його положеннями Голова Верховної Ради України може внести на розгляд Верховної Ради пропозиції щодо усунення таких неточностей чи неузгодженостей. Питання щодо усунення неузгодженостей чи редакційних неточностей у прийнятому законі розглядається Верховною Радою без попереднього включення його до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради в день внесення його Головою Верховної Ради України, якщо попередньо народні депутати отримали необхідні документи для розгляду цього питання та прийняття рішення.

Під час розгляду пропозицій щодо усунення неузгодженостей чи неточностей головуючий на пленарному засіданні доповідає про суть питання. Обговорення та голосування кожної із внесених Головою Верховної Ради України пропозицій відбувається в порядку голосування пропозицій і поправок. Пропозиції, внесені Головою Верховної Ради України, не підтримані більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, вважаються відхиленими. Якщо Верховна Рада прийняла хоча б одну з пропозицій, внесених Головою Верховної Ради України, головний комітет за участю юридичного та редакційного підрозділів Апарату Верховної Ради протягом трьох днів готує і подає на підпис уточнений текст закону.

У разі відхилення Верховною Радою всіх пропозицій Голови Верховної Ради України він зобов’язаний у той же день підписати раніше поданий йому для підпису текст закону.

Для забезпечення термінового направлення закону главі держави відповідно до розпорядження Голови Верховної Ради України від 25 березня 2002 р. № 153 підписані Головою Верховної Ради України закони протокольний відділ парламентського апарату невідкладно фельдзв’язком надсилає до Адміністрації Президента України на підпис Президентові України.

Одночасно й паралельно з діями Верховної Ради відповідні практичні заходи вживаються з боку Адміністрації Президента

України. Згідно з розпорядженням Президента України «Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президентові України законів України» від 30 травня 1997 р. № 221/97 рп Служба постійного представника Президента України у Верховній Раді України наступного дня після прийняття Закону України подає заступникові глави Адміністрації Президента України з правових питань дані про прийнятий Закон, доводить до його відома інформацію про доповідача, який представляв цей Закон на пленарному засіданні Верховної Ради України, про особливості обговорення проекту, на які слід звернути увагу під час опрацювання Закону перед поданням його на підпис. Закон України, що офіційно надійшов на підпис, у той самий день доповідається главі Адміністрації Президента України, і його копія надсилається до Кабінету Міністрів України для вивчення й візування. За дорученням глави Адміністрації Президента України Закон України передається для експертизи до Державно правового управління та іншого підрозділу Адміністрації, до компетенції якого належать питання, що регулюються цим Законом.

Частина 2 коментованої статті визначає обов’язкові дії Президента України після отримання закону. Конституційна норма встановлює п’ятнадцятиденний строк, протягом якого Президент має визначити подальшу долю закону. Цей строк необхідний для того, щоб глава держави та його апарат могли ретельно проаналізувати закон, провести необхідні консультації, юридичну експертизу, залучаючи до цього вчених і фахівців.

Докладно процедуру проведення експертизи закону, що надійшов на підпис Президентові України, в Адміністрації Президента регламентується вищевказаним Розпорядженням Президента України, а в Кабінеті Міністрів України – Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р. № 950 (у редакції від 08.07.2009 р. № 712) «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» (далі – Регламент). Регламент передбачає, що Секретаріат Кабінету Міністрів не пізніше ніж через три години після надходження до Кабінету Міністрів від Адміністрації Президента України копії прийнятого Верховною Радою закону надсилає її для вивчення центральним органам виконавчої влади, до компетенції яких належать питання, що регулюються таким законом, а також Мін’юсту. Центральні органи виконавчої влади визначають економічну доцільність прийняття такого закону, проводять аналіз очікуваних соціально економічних результатів його реалізації і перевірку відповідності положень закону Конституції України та їх узгодженості з іншими законами. За результатами аналізу закону центральні органи виконавчої влади готують пропозиції щодо доцільності його підписання Президентом України або застосування Президентом України права вето щодо такого закону і подають їх разом із завізованою копією закону центральному органу виконавчої влади, визначеному в супровідному листі Секретаріату Кабінету Міністрів першим, не пізніше 48 годин з моменту надходження копії закону, якщо інший строк не визначено в супровідному листі Секретаріату Кабінету Міністрів. Зауваження і пропозиції стосовно необхідності застосування Президентом України права вето щодо прийнятого Верховною Радою закону повинні бути вмотивовані та обґрунтовані з економічної, правової і соціально політичної позиції, містити нову редакцію відповідних норм закону, а в разі необхідності – його нову редакцію в цілому.

Відповідальний центральний орган виконавчої влади подає Кабінетові Міністрів узагальнені зауваження і пропозиції не пізніше ніж за 48 годин до закінчення семиденного строку, якщо інший строк не визначено в супровідному листі Секретаріату Кабінету Міністрів.

За результатами розгляду Прем’єр міністром зауважень і пропозицій щодо закону позиція Кабінету Міністрів доводиться до відома Адміністрації Президента України листом. Копія закону, який за результатами вивчення пропонується підписати, повертається Адміністрації Президента України з візою Прем’єр міністра. Якщо стосовно закону пропонується застосувати право вето Президента України, копія повертається з умотивованими зауваженнями і пропозиціями до нього. Загальна тривалість процедури не може перевищувати п’яти днів з моменту надходження тексту закону до Секретаріату Кабінету Міністрів.

Одночасно Державно правове управління Адміністрації Президента України здійснює правову експертизу закону, перевіряє відповідність його положень Конституції, іншим законам України, узагальнює пропозиції і зауваження, висловлені Кабінетом Міністрів України, структурними підрозділами президентського апарату та готує остаточний текст пропозицій і зауважень до Закону. Пропозиції і зауваження візуються Керівником Державно правового управління і разом з проектом листа до Верховної Ради України передаються до Управління документального забезпечення та інформатизації Адміністрації Президента України для доповіді Главі Адміністрації. Про підготовлені пропозиції і зауваження до Закону повідомляється Постійному представникові Президента України у Верховній Раді України.

У разі коли зауважень до Закону немає, оригінал Закону візується Главою Адміністрації Президента України, заступником Глави Адміністрації з правових питань, Керівником Державно правового управління і разом з копією Закону, завізованою Прем’єр міністром України, Міністром юстиції України й міністром, до компетенції якого належать питання, що регулюються цим Законом, передається на підпис Президентові України.

Норми, що містяться в ч. 2 коментованої статті, передбачають два варіанти дій глави держави після отримання закону від Верховної Ради України на підпис. Насамперед він може підписати отриманий закон. Навряд чи це можна розглядати як затвердження закону главою держави (про таке право в конституціях не говориться) . В іншому випадку Президент України може відмовитися від підписання закону, повернувши його до парламенту, скориставшись тим самим правом відкладального вето (термін «вето» використовується у вищеназваних нормативних актах Президента і Кабінету Міністрів України). Використання цього права в доктрині конституційного права розглядається як один з елементів системи стримувань і противаг, необхідних для реалізації принципу поділу влади. Використання цього права є досить сильним та ефективним засобом впливу на парламентську діяльність (в минулому Президент України неодноразово користувався цим правом: у 1998–2002 рр., наприклад, вето застосовувалося стосовно 49 законів).

При цьому Конституція України не закріплює переліку підстав повернення Президентом закону для повторного розгляду Верховною Радою України, зазначаючи лише про можливість такого повернення тільки разом із вмотивованими і сформульованими главою держави пропозиціями. Тобто в разі відхилення закону Президент України повинен повернути його до парламенту, а також викласти і направити до Верховної Ради свої зауваження та пропозиції, які можуть стосуватися закону в цілому або його окремих розділів, підрозділів, статей. Отже, мотиви відмови глави держави від підписання закону можуть бути різні – наприклад, суперечність прийнятого закону Конституції України з точки зору Президента, можливість обмеження даним законом прав і свобод людини і громадянина, можливість негативно вплинути на обороноздатність, стан національної безпеки України, на взаємовідносини з іншими державами та суб’єктами міжнародного права і т. п.

Частина 3 коментованої статті встановлює, що в разі неповернення Президентом України протягом п’ятнадцятиденного строку закону для повторного розгляду Верховною Радою України він вважається схваленим главою держави і тому має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Це вже є його обов’язком.

При цьому Конституційний Суд України у своєму рішенні від 7 липня 1998 р. № 11 рп / 98 (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) визначив, що перебіг п’ятнадцятиденного строку, передбаченого ч. 2, а також десятиденного строку, передбаченого ч. 4 коментованої статті, слід обчислювати в календарних днях. Указані строки починаються з наступного дня після отримання закону Президентом України. Якщо закінчення п’ятнадцятиденного строку, передбаченого ч. 2 коментованої статті, а також десятиденного строку, передбаченого ч. 4 статті, припадає на вихідний або святковий день, то днем закінчення цього строку є наступний робочий день.

У частині 4 коментованої статті містяться норми, що регламентують дії Верховної Ради України і Президента України під час повторного розгляду закону. Докладно повторний розгляд Верховною Радою України законів, повернених Президентом України, визначається Регламентом (гл. 23).

У разі якщо Президент України застосував право вето щодо прийнятого Верховною Радою закону і у визначений ч. 2 ст. 94 Конституції України строк повернув закон до Верховної Ради зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями, наслідком цього є скасування результатів голосування за закон у цілому і відкриття процедури його повторного розгляду у Верховній Раді. Регламент встановлює такий порядок:

– пропозиції Президента України до поверненого ним закону розглядаються на пленарному засіданні Верховної Ради в порядку голосування за пропозиції і поправки;

– розгляд пропозицій Президента України починається з доповіді цих пропозицій посадовою особою, визначеною Президентом України. Після доповіді заслуховується співдоповідь головного комітету. Доповідач та співдоповідач відповідають на запитання народних депутатів;

– голосування за пропозиції, запропоновані Президентом України;

– у разі якщо Президент України пропонує відхилити прийнятий закон, голосування проводиться щодо відхилення закону в цілому. Якщо пропозиція про відхилення закону в цілому підтримана більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, закон вважається відхиленим;

– у випадку якщо пропозиція Президента України про відхилення закону в цілому не підтримана Верховною Радою, голосування проводиться щодо повторного прийняття закону в цілому (долання вето) і він вважається прийнятим у цілому, якщо на його підтримку отримано не менше двох третин голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, після чого закон підписується Головою Верховної Ради України і направляється на підпис Президенту України. За таких умов Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Частина 5 коментованої статті встановлює норму, що визначає момент набуття чинності законом, відповідно до якої через десять днів з дня офіційного оприлюднення закону цей акт набирає чинності, якщо інше не передбачено самим законом. Тобто передбачається виняток із загального правила набуття законом чинності, коли цим актом встановлюється якийсь інший варіант вступу в силу (наприклад, указана календарна дата, з якої закон набуває чинності, або передбачене настання інших обставин, з якими пов’язується набуття чинності), але при цьому чітко закріплено, що в будь якому випадку закон не може набрати чинності раніше дня його опублікування.

Коментована стаття містить два взаємопов’язані терміни – «оприлюднення» і «опублікування». Оприлюднення закону означає офіційне доведення його до відома населення, яке може проводитися за допомогою різних засобів – шляхом опублікування, обнародування по телебаченню, радіо, передачі по каналах зв’язку,

безпосереднього направлення виконавцям та зацікавленим суб’єктам і т. п. Опублікування – це один із сучасних засобів оголошення закону, акт його офіціалізації і надання публічного характеру.

Регламент встановлює, що підписані Президентом України закони публікуються в газеті «Голос України» та у Відомостях Верховної Ради України. Публікація законів у цих друкованих виданнях вважається офіційною. В Указі Президента України від 10.06.1997 р. встановлено, що закони України у п’ятнаддятиденний строк після їх прийняття і підписання піддягають оприлюдненню державною мовою в таких офіційних друкованих виданнях, якими є «Офіційний вісник України», «Урядовий кур’єр», «Голос України», «Відомості Верховної Ради України».

Інший коментар до статті 94 Конституції України

Конституція (ч. 1 ст. 94) передбачає, що прийнятий Верховною Радою закон підписує Голова Верховної Ради і невідкладно направляє його Президентові України.

Протягом п’ятнадцяти днів Президент може вивчати текст закону, залучаючи до цього вчених і спеціалістів, консультуючись з іншими компетентними особами і органами, після чого може підписати закон і тим самим взяти його до виконання та офіційного оприлюднення. Згідно з ч. З цієї статті вважається також схваленим Президентом України і має бути підписаним та офіційно оприлюдненим закон, який Президент протягом встановленого строку не повернув у парламент для його повторного розгляду

Після підписання Президентом закону або його схвалення у порядку, передбаченому ч. З ст. 94, він має бути офіційно оприлюднений. Таким оприлюдненням вважається публікація закону у “Відомостях Верховної Ради України” та газеті “Голос України”. При опублікуванні закону в цих виданнях вказується його повна назва, дата підписання, наводиться повний і буквальний текст. Закони України можуть бути опубліковані також в інших виданнях та оприлюднені по телебаченню і радіо.

Аналогічною є практика законодавчої діяльності багатьох іноземних країн, де застосовується офіційне проголошення та оприлюднення у встановленому конституцією порядку і строки прийнятого парламентом закону. Передбачається також опублікування закону в офіційних джерелах, після чого він тільки і набуває обов’язкової сили. Здебільшого офіційне проголошення та оприлюднення здійснюється главою держави і є засобом збалансування інтересів законодавчої і президентської гілок влади, однією з форм участі президента у законодавчій діяльності і водночас заключною стадією всього законодавчого процесу.

Президент України може скористатися правом відкладального вето, під яким розуміється право глави держави на повернення закону, направленого йо му на підпис, для повторного розгляду в парламент. Відхиляючи закон. Президент надсилає до Верховної Ради також сформульовані і мотивовані пропозиції щодо цього закону.

Верховна Рада розглядає спочатку в комітетах, а потім на пленарному засіданні пропозиції і зауваження Президента і погоджується або не погоджується з і ними. Якщо аргументи Президента не вплинули на рішення Верховної Ради і під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий не менше як двома третинами від її конституційного складу. Президент зобов’язаний його підписати і офіційно оприлюднити І протягом десяти днів. Десятиденний термін для підписання закону відраховується з моменту отримання; ним тексту, що надсилається Головою Верховної Ради України.

Конституцією (ч. 5 ст. 94) встановлюється, що закон набуває чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом. Мається на увазі, що закон може сам встановлювати якийсь ІНШИЙ варіант набуття ним чинності, наприклад передбачати якусь конкретну дату. Але у всякому випадку закон спочатку має, наприклад, бути опублікованим і не може ні в якому разі набути чинності раніше дня такого опублікування.