Новая редакция ст. 37 Конституции Украины с Комментариями.
Создание и деятельность политических партий и общественных организаций, программные цели или действия которых направлены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя насильственным путем, нарушение суверенитета и территориальной целостности государства, подрыв его безопасности, незаконный захват государственной власти, пропаганду войны, насилия, на разжигание межэтнической , расовой, религиозной вражды, посягательство на права и свободы человека, здоровье населения, запрещаются.
Политические партии и общественные организации не могут иметь военизированных формирований.
Не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти и исполнительных органах местного самоуправления, воинских формированиях, а также на государственных предприятиях, в учебных заведениях и других государственных учреждениях и организациях.
Запрещение деятельности объединений граждан осуществляется только в судебном порядке.
Комментарий к ст. 37 Конституции Украины
Комментируемая статья конкретизирует общее правило, изложенное в ст. 36 Конституции Украины, согласно которому право на свободу объединения в политические партии и общественные организации может быть ограничено законом в интересах национальной безопасности и общественного порядка, охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей. Таким образом, комментируемая статья должна толковаться и применяться в системных связях со ст. 36 Конституции.
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет перечень конституционно запрещенных целей деятельности объединений граждан: ликвидация независимости Украины, изменение конституционного строя насильственным путем, нарушение суверенитета и территориальной целостности государства, подрыв ее безопасности, незаконный захват государственной власти, пропаганда войны, насилия, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательство на права и свободы человека, здоровье населения. Закон Украины «О политических партиях в Украине» (ст. 5) полностью воспроизводит конституционные запреты. Однако Закон Украины «Об объединении граждан» (ст. 4) формулирует эти ограничения несколько иначе. Не подлежат легализации, а деятельность легализованных объединений граждан запрещается в судебном порядке, когда их целью является: изменение путем насилия конституционного строя и в любой противозаконной форме территориальной целостности государства; подрыв безопасности государства в форме ведения деятельности в пользу иностранных государств; пропаганда войны, насилия или жестокости, фашизма и неофашизма; разжигание национальной и религиозной вражды; создание незаконных военизированных формирований; ограничение общепризнанных прав человека. Запрещаются создание и деятельность политических партий, руководящие органы или структурные ячейки которых находятся за пределами Украины. Учитывая, что ст. 36 Конституции ссылается на ограничения, установленные законом, эти ограничения также являются легальными.
Указанная цель деятельности объединения граждан может быть как письменно зафиксирована в уставе, программе, агитационной продукции или других официальных материалах организации, так и преследоваться организацией фактически, на что могут указывать действия руководства и членов организации, их выступления и призывы на митингах и демонстрациях, интервью средствам массовой информации. Европейский суд по правам человека подчеркивает, что нельзя исключать того, что программа политической партии и заявления ее лидеров могут скрывать истинные намерения и цели, отличные от провозглашенных. В таком случае необходимо сравнивать программу и заявления лидеров с реальными действиями партии и ее лидеров и с позицией, которую они в целом защищают (решение от 30 января 1998 г. по делу Объединенная Коммунистическая Партия Турции и др. против Турции).
Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что политические партии и общественные организации не могут иметь военизированных формирований. В соответствии со ст. 260 Уголовного кодекса Украины под военизированным формированием следует понимать группу, которая имеет организационную структуру военного типа (основана на единоначальности, подчиненности, дисциплине) и в которой проводится военная, строевая или физическая подготовка. Кроме того, Кодекс выделяет понятие вооруженного формирования – военизированного формирования, незаконно имеет на вооружении пригодное для использования огнестрельное, взрывчатое или другое оружие. Подобные формирования могут создаваться официальным решением органов или должностных лиц объединения граждан, а могут быть неофициальными.
Объединения граждан, осуществляет подобные действия, должно быть привлечено к конституционно правовой ответственности в виде запрета ее деятельности. Если организация еще не легализована, эти действия являются основанием отказа в легализации. В случае если организация уже легализована, объединения граждан запрещается в судебном порядке. Согласно ст. 32 Закона Украины «О объединения граждан по представлению легализирующего органа или прокурора решением суда объединения граждан принудительно распускается (ликвидируется) в случаях: 1) совершение действий, предусмотренных ст. 4 Закона; 2) систематического или грубого нарушения требований ст. 22 этого Закона, которая накладывает ограничения относительно получения средств и другого имущества политическими партиями, их учреждениями и организациям; 3) продолжение противоправной деятельности после наложения взысканий, предусмотренных этим Законом; 4) уменьшение количества членов политической партии к числу, когда она не признается как таковая (последнее основание не применяется из-за отсутствия законодательно определенного минимального количества членов партии). Суд одновременно решает вопрос о прекращении выпуска печатного средства массовой информации объединения граждан принудительно распускается. О принудительном роспуске (ликвидации) объединения граждан регистрирующий орган в течение пятнадцати дней после вступления решения суда в законную силу сообщает в средствах массовой информации.
Физические лица-члены партии или ее сторонники, причастные к противоправным действиям, будут нести индивидуальную ответственность в соответствии с действующим законодательством. Так, Уголовный кодекс Украины устанавливает ответственность за действия, направленные на насильственную смену или свержение конституционного строя или на захват государственной власти (ст. 109); посягательство на территориальную целостность и неприкосновенность Украины (ст. 110); государственную измену (ст. 111); нарушение равноправия граждан зависимости от их расовой, национальной принадлежности или религиозных убеждений (ст. 161); ввоз, изготовление или распространение произведений, пропагандирующих культ насилия и жестокости (ст. 300); пропаганду войны (ст. 436) и тому подобное.
Сложным является вопрос о соотношении и зависимость ответственности членов парты как физических лиц и политической партии как организации. Согласно Руководящих принципов запрета и роспуска политических партий и аналогичных мер, принятых Европейской комиссией за демократию через право («Венецианская комиссия»), политическая партия как организация не может нести ответственность за индивидуальное поведение своих членов, которое не санкционировано партией в рамках ее политической (публичной) и партийной деятельности. Любые ограничительные меры, принятые в отношении политической партии за поведение ее членов, должны опираться на доказательства того, что этот член партии действовал по ее поддержке и что такое поведение является результатом программы этой партии или ее политических целей.
Национальные подходы в области ограничения права на объединение согласуются с международно правовыми стандартами в области прав человека. Статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает, что пользование правом на свободу ассоциации не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, для защиты прав и свобод других лиц. Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод также закрепляет, что осуществление этого права не подлежит никаким ограничениям, за исключением тех, что установлены законом и являются необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной или общественной безопасности, для предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или дня защиты прав и свобод других лиц. Применение этих ограничений должно согласовываться с «Сіракузькими принципами толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах» (1984 г.), детализирующие требования Пакта, в частности, относительно содержания понятий «установленные законом», «национальная безопасность», «общественный порядок», «здоровье населения», «прав и свобод других людей», и практикой Европейского суда по правам человека.
По результатам рассмотрения Европейским судом по правам человека жалоб сформировалась достаточная практика относительно запрещения объединений граждан, и в первую очередь политических партий. Так, Европейский суд по правам человека отметил, что исключения, указанные в ст. 11 Конвенции, должны строго толковаться, когда это касается политических партий; только убедительные и неопровержимые причины могут оправдать ограничения свободы объединения для партий (решение от 30 января 1998 г. по делу Объединенная Коммунистическая Партия Турции и др. против Турции). Наибольшее количество решений Суда касалось Турции, где за последние годы запрещено 15 политических партий. Это, в частности, решение от 30 января 1998 г. по делу Объединенная Коммунистическая Партия Турции и др. против Турции, решение от 25 мая 1998 г. по делу Социалистическая партия и др. против Турции, решение от 8 декабря 1999 г. в деле Партия свободы и демократии против Турции, решение от 9 апреля 2002 г. в деле Язар, Караташ, Аксой и Народная партия труда против Турции, решение от 11 июня 2002 г. в деле Селим Саадак и др. против Турции, решение от 13 февраля 2003 г. в деле Партия «Рефах» (партия благоденствия) и др. против Турции, решение от 7 октября 2004 г. в деле Батан против России.
Часть 3 комментируемой статьи запрещает создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти и исполнительных органах местного самоуправления, воинских формированиях, а также на государственных предприятиях, в учебных заведениях и других государственных учреждениях и организациях. Статья 4 Закона Украины «Об объединении граждан» детализирует этот запрет относительно создания и деятельности любых структурных ячеек политических партий в органах исполнительной и судебной власти, в Вооруженных Силах и Государственной пограничной службе Украины, Государственной специальной службе транспорта, Государственной службе специальной связи и защиты информации Украины, на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, государственных учебных заведениях.
Другой комментарий к статье 37 Конституции Украины
Украина является суверенным независимым государством, развивается на основе осуществления украинской нацией своего неотъемлемого права на самоопределение и защищает свою государственность. Поэтому любые насильственные действия против национальной государственности Украины со; стороны политических партий, общественных организаций, других группировок или отдельных лиц преследуются законом. Политическую власть необходимо добывать только через свободные демократические выборы.
Если в уставных документах общественных объединений, представленных к регистрации, будут предусмотрены программные цели, которые противоречат требованиям этой Конституции и законодательству Украины. Министерство юстиции обязано отказать им в регистрации.
Политические партии и общественные организации не могут иметь военизированных формирований.
Не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти и исполнительных органах местного самоуправления, воинских формированиях Вооруженных Сил, Национальной гвардии, органах СБУ, прокуратуры и МВД, Пограничных войск и т. п, а также на государственных предприятиях, в учреждениях, учебных заведениях и других государственных организациях.
Запрещается создание политических партий, руководящие органы или структурные ячейки которых находятся за пределами Украины.
Основаниями для запрета объединений граждан являются их программные цели или действия, направленные на изменение путем насилия конституционного строя, нарушение суверенитета и территориальной целостности государства; подрыв безопасности государства, в частности в форме ведения: деятельности в пользу иностранных государств, захват государственной власти, пренебрегая Конституцией и законами, > определяющими порядок и образование; пропаганду войны. насилия, разжигание межэтнической, расовой или религиозной вражды; создание незаконных военизированных формирований; ограничение общепризнанных прав и свобод человека, посягательство на здоровье населения.
Запрет деятельности объединений граждан осуществляется в судебном порядке. По своему решению на представление органа, который осуществил регистрацию, или прокурора суд может принудительно распустить объединения граждан или временно (на срок до трех месяцев) запретить отдельные виды или всю деятельность определенного объединения граждан.
При устранении причин, послуживших основанием для временного запрета, на ходатайство объединения граждан его деятельность может быть возобновлена судом в полном объеме (Закон Украины “Об объединении граждан” от 16 июня 1992 г.).
Согласно ст. 25 Закона Украины «О объединения граждан» за деятельностью объединений граждан государственными органами осуществляется государственный контроль в порядке, предусмотренном законодательством Украины. Органы, которые проводят легализацию объединений граждан, осуществляют контроль за соблюдением ими положений устава. Представители этих органов имеют право присутствовать на мероприятиях, проводимых объединениями граждан, требовать необходимые документы, получать объяснения. Государственный контроль за деятельностью политических партий осуществляют: Министерство юстиции Украины – за соблюдением политической партией требований Конституции и законов Украины, а также устава политической партии; Центральная избирательная комиссия и окружные избирательные комиссии – за соблюдением политической партией порядка участия политических партий в избирательном процессе. Политические партии обязаны представлять по требованию контролирующих органов необходимые документы и объяснения. Решения контролирующих органов могут быть обжалованы в установленном законом порядке.
В случае нарушения политическими партиями Конституции Украины и законов Украины к ним могут быть применены такие меры: 1) предупреждение о недопущении незаконной деятельности; 2) запрет политической партии (ст. 19 Закона «О политических партиях в Украине»). В случае публичного объявления руководящими органами политической партии намерен совершения политической партией действий, за которые законами Украины предусмотрена юридическая ответственность, соответствующие органы, к ведению которых относится контроль за деятельностью политических партий, выдают предписания о недопущении противоправных поступков.
Венецианская комиссия, оценивая эти положения Закона Украины “О политических партиях в Украине”, высказала замечания об отсутствии законодательно определенной разницы между значительными и незначительными правонарушениями. Учитывая, что предупреждения вообще не может считаться санкцией, фактически остается один вид взыскания – запрет, который на свое усмотрение будет применять суд. В выводах Комиссии предлагается рассмотреть вопросы совершенствования норм закона относительно определения видов право нарушений и установление четкого перечня санкций за них (см. Вывод Венецианской комиссии относительно законодательства о политических партиях от 15 июля 2002 г. № 183, принятый на 51-й пленарной сессии).
Политическая партия может быть по представлению Министерства юстиции Украины или Генерального прокурора Украины запрещена в судебном порядке в случае нарушения требований относительно создания и деятельности политических партий, установленных Конституцией Украины и законами Украины. Запрет деятельности политической партии влечет за собой прекращение деятельности политической партии, роспуск руководящих органов, областных, городских, районных организаций политических партий, ее первичных ячеек и других структурных образований, предусмотренных уставом партии, прекращение членства в политической партии.
Согласно Руководящих принципов запрета и роспуска политических партий и аналогичных мер, принятых Европейской комиссией за демократию через право («Венецианская комиссия») на 41 й пленарной сессии, запрет или принудительный роспуск политических партий может быть оправдан только в том случае, если они проповедуют насилие или свержение демократического конституционного строя.
Тот факт, что партия выступает за изменение конституции мирным путем, сам по себе не может быть основанием дня ее запрета или роспуска.
Согласно ст. 18 Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения» в случае введения чрезвычайного положения в порядке, определенном Конституцией и законами Украины, может подниматься вопрос о запрете деятельности политических партий, общественных организаций в интересах национальной безопасности и общественного порядка, охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.
Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что запрет деятельности объединений граждан осуществляется только в судебном порядке. Это означает, что все другие органы государственной власти ни при каких условиях не имеют полномочий относительно запрета любых объединений граждан. Показательным в этом вопросе является решение Конституционного Суда Украины от 27 декабря 2001 г. № 20, в котором рассматривалась конституционность Указов Президиума Верховного Совета Украины «О временном прекращении деятельности Компартии Украины» от 26 августа 1991 года и «О запрещении деятельности Компартии Украины» от 30 августа 1991 года. Президиум Верховной Рады Украины, ссылаясь на выводы Временной комиссии, за которыми признавалось, что руководство Компартии Украины своими действиями поддержало государственный переворот и тем самым способствовало его осуществлению на территории Украины», запретила деятельность Компартии Украины на основании части второй статьи 7 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 года, согласно которой не допускалось создание и деятельность партий, которые ставят целью изменение путем насилия конституционного строя и в любой противозаконной форме территориальной целостности государства, а также подрыв ее безопасности, разжигание национальной и религиозной вражды. В решении Суда указано, что Президиум Верховной Рады Украины, признав наличие антиконституционной деятельности должностных лиц Компартии Украины и запретив ее, тем самым взяла на себя функции следственных и судебных органов, что противоречит конституционному принципу осуществления государственной власти в Украине на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Данные указы были признаны такими, что противоречат статьям 1, 6, 8, части второй статьи 19, частям первой, второй статьи 36, части четвертой статьи 37 Конституции Украины и являются неконституционными.
Во всех демократических странах вопрос запрета объединений граждан относится к компетенции судебных органов. Общего подхода, какие именно судебные органы должны рассматривать такую категорию дел, не существует. В одних государствах это исключительная компетенция конституционного суда, других судов общей юрисдикции. Однако Венецианская комиссия отметила, что независимо от того, какой судебный орган имеет компетенцию в данном вопросе, первый шаг должен заключаться в том, чтобы найти в деятельности политической партии несоответствие конституции. Суд должен рассмотреть доказательства, представленные против политической партии, и определить, сделала ли она существенное правонарушении в отношении конституционного строя. Учитывая такой подход, логичным является отнесение в многих странах Европы этой категории дел к полномочиям именно конституционного суда.
Часть 4 комментируемой статьи имеет бланкетний характер и не устанавливает подсудности дел о запрете объединений граждан. Правила определения подсудности по этим категориям дел устанавливаются отраслевым процессуальным законодательством, которое неоднократно менялось на протяжении последних лет и было весьма непоследовательным. Так, на наличие коллизии обратил внимание Верховной Рады Украины Конституционный Суд Украины, отметив, что положения статьи 24 Закона, которыми подсудности категории дел, связанных с нарушением политическими партиями требований действующего законодательства, отнесено к полномочиям Верховного Суда Украины, с внедрением в Украине административного судопроизводства вступили в коллизию с Кодексом административного судопроизводства Украины (см. Решение Конституционного Суда Украины от 12 июня 2007 г. № 2).
Учитывая, что в результате судебной реформы было изменено функции Верховного Суда Украины, действующий Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» вообще не предусматривает полномочий суда относительно рассмотрения любых категорий дел по первой, второй или третьей инстанции, указанная коллизия должна решаться путем применения Кодекса административного судопроизводства Украины. К полномочиям административных судов относится рассмотрение споров по обращению субъекта властных полномочий в случаях, установленных законом, в том числе о принудительном роспуске (ликвидации) объединения граждан.
Определенные особенности имеет территориальная подсудность подобных административных дел. По общему правилу административные дела решаются административным судом по местонахождению ответчика (в данном случае – места регистрации объединения граждан). Административные дела об аннулировании регистрационного свидетельства политической партии, о запрете (принудительном роспуске, ликвидации) политической партии решаются окружным административным судом, территориальная юрисдикция которого распространяется на город Киев.