Стаття 37 Конституції України

Нова редакція ст. 37 Конституції України з Коментарями.

Утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення, забороняються.

Політичні партії та громадські організації не можуть мати воєнізованих формувань.

Не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.

Заборона діяльності об’єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку.

Коментар до ст. 37 Конституції України

Коментована стаття деталізує загальне правило, викладене у ст. 36 Конституції України, відповідно до якого право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей. Таким чином, коментована стаття повинна тлумачитися та застосовуватися в системних зв’язках зі ст. 36 Конституції.

Частина 1 коментованої статті закріплює перелік конституційно заборонених цілей діяльності об’єднань громадян: ліквідація незалежності України, зміна конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганда війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення. Закон України «Про політичні партії в Україні» (ст. 5) повністю відтворює конституційні заборони. Проте Закон України «Про об’єднання громадян» (ст. 4) формулює ці обмеження дещо інакше. Не підлягають легалізації, а діяльність легалізованих об’єднань громадян забороняється в судовому порядку, коли їх метою є: зміна шляхом насильства конституційного ладу і в будь якій протизаконній формі територіальної цілісності держави; підрив безпеки держави у формі ведення діяльності на користь іноземних держав; пропаганда війни, насильства чи жорстокості, фашизму та неофашизму; розпалювання національної та релігійної ворожнечі; створення незаконних воєнізованих формувань; обмеження загальновизнаних прав людини. Забороняються створення і діяльність політичних партій, керівні органи чи структурні осередки яких знаходяться за межами України. Ураховуючі, що ст. 36 Конституції посилається на обмеження, встановлені законом, ці обмеження також є легальними.

Зазначена мета діяльності об ’єднання громадян може бути як письмово зафіксована у статуті, програмі, агітаційній продукції або інших офіційних матеріалах організації, так і переслідуватися організацією фактично, на що можуть указувати дії керівництва та членів організації, їх виступи та заклики на мітингах та демонстраціях, інтерв’ю засобам масової інформації тощо. Європейський суд з прав людини підкреслює, що не можна виключати того, що програма політичної партії та заяви її лідерів можуть приховувати дійсні наміри та цілі, відмінні від проголошених. У такому випадку необхідно порівнювати програму та заяви лідерів з реальними діями партії та її лідерів та з позицією, яку вони в цілому захищають (рішення від 30 січня 1998 р. у справі Об’єднана Комуністична Партія Туреччини та ін. проти Туреччини).

Частина 2 коментованої статті передбачає, що політичні партії та громадські організації не можуть мати воєнізованих формувань. Це необхідно розуміти як ще одну заборону в діяльності об’єднання громадян. Відповідно до ст. 260 Кримінального кодексу України під воєнізованим формуванням слід розуміти групу, яка має організаційну структуру військового типу (заснована на єдиноначальності, підпорядкованості, дисципліні) та в якій проводиться військова, стройова чи фізична підготовка. Крім того, Кодекс виділяє поняття збройного формування – воєнізованого формування, що незаконно має на озброєнні придатну для використання вогнепальну, вибухову чи іншу зброю. Подібні формування можуть утворюватися офіційним рішенням органів або посадових осіб об’єднання громадян, а можуть бути неофіційними.

Об’єднання громадян, що здійснює подібні дії, має бути притягнуте до конституційно правової відповідальності у вигляді заборони її діяльності. Якщо організація ще не легалізована, ці дії є підставою відмови в легалізації. У випадку якщо організація вже легалізована, об’єднання громадян забороняється в судовому порядку. Відповідно до ст. 32 Закону України «Про об’єднання громадян» за поданням легалізуючого органу або прокурора рішенням суду об’єднання громадян примусово розпускається (ліквідується) у випадках: 1) вчинення дій, передбачених ст. 4 Закону; 2) систематичного або грубого порушення вимог ст. 22 цього Закону, яка накладає обмеження щодо одержання коштів та іншого майна політичними партіями, їх установами та організаціям; 3) продовження протиправної діяльності після накладення стягнень, передбачених цим Законом; 4) зменшення кількості членів політичної партії до числа, коли вона не визнається як така (остання підстава не застосовується через відсутність законодавчо визначеної мінімальної кількості членів партії). Суд одночасно вирішує питання про припинення випуску друкованого засобу масової інформації об’єднання громадян, яке примусово розпускається. Про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян реєструючий орган протягом п’ятнадцяти днів після набрання рішенням суду законної сили повідомляє в засобах масової інформації.

Фізичні особи – члени партії або її прихильники, які причетні до протиправних дій, будуть нести індивідуальну відповідальність відповідно до чинного законодавства. Так, Кримінальний кодекс України встановлює відповідальність за дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади (ст. 109); посягання на територіальну цілісність і недоторканність України (ст. 110); державну зраду (ст. 111); порушення рівноправності громадян залежно від їх расової, національної належності або релігійних переконань (ст. 161); ввезення, виготовлення або розповсюдження творів, що пропагують культ насильства і жорстокості (ст. 300); пропаганду війни (ст. 436) тощо.

Складним є питання про співвідношення та залежність відповідальності членів парти як фізичних осіб та політичної партії як організації. Відповідно до Керівних принципів заборони та розпуску політичних партій та аналогічних заходів, прийнятих Європейською комісією за демократію через право («Венеціанська комісія»), політична партія як організація не може нести відповідальність за індивідуальну поведінку своїх членів, яка не санкціонована партією в рамках її політичної (публічної) і партійної діяльності. Будь які обмежувальні заходи, прийняті відносно політичної партії через поведінку її членів, повинні спиратися на докази того, що цей член партії діяв за її підтримки і що така поведінка є результатом програми цієї партії або її політичних цілей.

Національні підходи в галузі обмеження права на об’єднання узгоджуються з міжнародно правовими стандартами в галузі прав людини. Стаття 22 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права передбачає, що користування правом на свободу асоціації не підлягає ніяким обмеженням, крім тих, які передбачаються законом і необхідні в демократичному суспільстві в інтересах державної чи суспільної безпеки, суспільного порядку, охорони здоров’я і моральності населення, для захисту прав і свобод інших осіб. Стаття 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод також закріплює, що здійснення цього права не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі або дня захисту прав і свобод інших осіб. Застосування цих обмежень повинне узгоджуватися із «Сіракузькими принципами тлумачення обмежень і відхилень від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права» (1984 р.), що деталізують вимоги Пакту, зокрема, щодо змісту понять «встановлені законом», «національна безпека», «громадський порядок», «здоров’я населення», «прав і свобод інших людей», та практикою Європейського суду з прав людини.

За результатами розгляду Європейським судом з прав людини скарг сформувалася достатня практика щодо заборони об’єднань громадян, і в першу чергу політичних партій. Так, Європейський суд з прав людини зазначив, що винятки, що зазначені у ст. 11 Конвенції, повинні строго тлумачитися, коли це стосується політичних партій; лише переконливі та незаперечні причини можуть виправдовувати обмеження свободи об’єднання для партій (рішення від 30 січня 1998 р. у справі Об’єднана Комуністична Партія Туреччини та ін. проти Туреччини). Найбільша кількість рішень Суду стосувалася Туреччини, де за останні роки заборонено 15 політичних партій. Це, зокрема, рішення від 30 січня 1998 р. у справі Об’єднана Комуністична Партія Туреччини та ін. проти Туреччини; рішення від 25 травня 1998 р. у справі Соціалістична партія та ін. проти Туреччини; рішення від 8 грудня 1999 р. у справі Партія свободи і демократії проти Туреччини; рішення від 9 квітня 2002 р. у справі Язар, Караташ, Аксой і Народна партія праці проти Туреччини; рішення від 11 червня 2002 р. у справі Селім Саадак та ін. проти Туреччини; рішення від 13 лютого 2003 р. у справі Партія «Рефах» (партія благоденства) та ін. проти Туреччини; рішення від 7 жовтня 2004 р. у справі Батан проти Росії.

Частина 3 коментованої статті забороняє створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях. Стаття 4 Закону України «Про об’єднання громадян» деталізує цю заборону щодо створення і діяльності будь яких структурних осередків політичних партій в органах виконавчої та судової влади, у Збройних Силах та Державній прикордонній службі України, Державній спеціальній службі транспорту, Державній службі спеціального зв’язку та захисту інформації України, на державних підприємствах, в установах і організаціях, державних навчальних закладах.

Відповідно до ст. 25 Закону України «Про об’єднання громадян» за діяльністю об’єднань громадян державними органами здійснюється державний контроль у порядку, передбаченому законодавством України. Органи, що проводять легалізацію об’єднань громадян, здійснюють контроль за додержанням ними положень статуту. Представники цих органів мають право бути присутніми на заходах, що проводяться об’єднаннями громадян, вимагати необхідні документи, одержувати пояснення. Державний контроль за діяльністю політичних партій здійснюють: Міністерство юстиції України – за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії; Центральна виборча комісія та окружні виборчі комісії – за додержанням політичною партією порядку участі політичних партій у виборчому процесі. Політичні партії зобов’язані подавати на вимогу контролюючих органів необхідні документи та пояснення. Рішення контролюючих органів можуть бути оскаржені в установленому законом порядку.

У разі порушення політичними партіями Конституції України та законів України до них можуть бути вжиті такі заходи: 1) попередження про недопущення незаконної діяльності; 2) заборона політичної партії (ст. 19 Закону «Про політичні партії в Україні»). У разі публічного оголошення керівними органами політичної партії наміру вчинення політичною партією дій, за які законами України передбачена юридична відповідальність, відповідні органи, до відання яких належить контроль за діяльністю політичних партій, видають приписи про недопущення протиправних вчинків.

Венеціанська комісія, оцінюючи ці положення Закону України «Про політичні партії в Україні», висловила зауваження щодо відсутності законодавчо визначеної різниці між значними та незначними правопорушеннями. Ураховуючи, що попередження взагалі не може вважатися санкцією, фактично залишається один вид стягнення – заборона, який на власний розсуд буде застосовувати суд. У висновках Комісії пропонується розглянути питання вдосконалення норм закону щодо визначення видів право порушень та встановлення чіткого переліку санкцій за них (див. Висновок Венеціанської комісії щодо законодавства про політичні партії України від 15 липня 2002 р. № 183, прийнятий на 51 й пленарній сесії).

Політична партія може бути за поданням Міністерства юстиції України чи Генерального прокурора України заборонена в судовому порядку в разі порушення вимог щодо створення і діяльності політичних партій, установлених Конституцією України та законами України. Заборона діяльності політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск керівних органів, обласних, міських, районних організацій політичних партій, її первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії.

Відповідно до Керівних принципів заборони та розпуску політичних партій та аналогічних заходів, прийнятих Європейською комісією за демократію через право («Венеціанська комісія») на 41 й пленарній сесії, заборона або примусовий розпуск політичних партій може бути виправданий лише в тому випадку, якщо вони проповідують насильство або повалення демократичного конституційного ладу.

Той факт, що партія виступає за зміну конституції мирним шляхом, сам по собі не може бути підставою дня її заборони або розпуску.

Згідно зі ст. 18 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» у разі введення надзвичайного стану в порядку, визначеному Конституцією і законами України, може порушуватися питання про заборону діяльності політичних партій, громадських організацій в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Частина 4 коментованої статті встановлює, що заборона діяльності об’єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку. Це означає, що всі інші органи державної влади за жодних умов не мають повноважень щодо заборони будь яких об’єднань громадян. Показовим у цьому питанні є рішення Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 р. № 20, в якому розглядалась конституційність Указів Президії Верховної Ради України «Про тимчасове припинення діяльності Компартії України» від 26 серпня 1991 року та «Про заборону діяльності Компартії України» від 30 серпня 1991 року. Президія Верховної Ради України, посилаючись на висновки Тимчасової комісії, за якими визнавалось, що керівництво Компартії України «своїми діями підтримало державний переворот і тим самим сприяло його здійсненню на території України», заборонила діяльність Компартії України на підставі частини другої статті 7 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року, згідно з якою не допускалось створення і діяльність партій, що ставлять за мету зміну шляхом насильства конституційного ладу і в будь якій протизаконній формі територіальної цілісності держави, а також підрив її безпеки, розпалювання національної і релігійної ворожнечі. У рішенні Суду зазначено, що Президія Верховної Ради України, визнавши наявність антиконституційної діяльності посадових осіб Компартії України та заборонивши її, тим самим перебрала на себе функції слідчих та судових органів, що суперечить конституційному принципу здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Зазначені укази були визнані такими, що суперечать статтям 1, 6, 8, частині другій статті 19, частинам першій, другій статті 36, частині четвертій статті 37 Конституції України та є неконституційними.

В усіх демократичних країнах питання заборони об’єднань громадян належить до компетенції судових органів. Загального підходу, які саме судові органи повинні розглядати таку категорію справ, не існує. В одних державах це виключна компетенція конституційного суду, в інших – судів загальної юрисдикції. Проте Венеціанська комісія зазначила, що незалежно від того, який судовий орган має компетенцію в даному питанні, перший крок повинен полягати в тому, щоб знайти в діяльності політичної партії невідповідність конституції. Суд повинен розглянути докази, представлені проти політичної партії, і визначити, чи зробила вона суттєве правопорушення відносно конституційного ладу. Ураховуючи такий підхід, логічним є віднесення в багатьох країнах Європи цієї категорії справ до повноважень саме конституційного суду.

Частина 4 коментованої статті має бланкетний характер і не встановлює підсудності справ про заборону об’єднань громадян. Правила визначення підсудності по цих категоріях справ установлюються галузевим процесуальним законодавством, яке неодноразово змінювалося протягом останніх років та було досить непослідовним. Так, на наявність колізії звернув увагу Верховної Ради України Конституційний Суд України, зазначивши, що положення статті 24 Закону, якими підсудність категорії справ, пов’язаних з порушенням політичними партіями вимог чинного законодавства, віднесено до повноважень Верховного Суду України, з впровадженням в Україні адміністративного судочинства вступили в колізію з Кодексом адміністративного судочинства України (див. Рішення Конституційного Суду України від 12 червня 2007 р. № 2).

Ураховуючи, що внаслідок судової реформи було змінено функції Верховного Суду України, чинний Закон України «Про судоустрій і статус суддів» взагалі не передбачає повноважень суду щодо розгляду будь яких категорій справ по першій, другій або третій інстанції, зазначена колізія повинна вирішуватися шляхом застосування Кодексу адміністративного судочинства України. До повноважень адміністративних судів належить розгляд спорів за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом, у тому числі щодо примусового розпуску (ліквідації) об’єднання громадян.

Певні особливості має територіальна підсудність подібних адміністративних справ. За загальним правилом адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача (у даному випадку – місця реєстрації об’єднання громадян). Адміністративні справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

Інший коментар до статті 37 Конституції України

Україна є суверенною незалежною державою, розвивається на основі здійснення українською нацією свого невід’ємного права на самовизначення і захищає свою державність. Тому будь-які насильницькі дії проти національної державності України з; боку політичних партій, громадських організацій, інших угрупувань чи окремих осіб переслідуються законом. Політичну владу необхідно здобувати лише через вільні демократичні вибори.

Якщо в статутних документах громадських об’єднань, поданих до реєстрації, будуть передбачені програмні цілі, які суперечать вимогам цієї Конституції та законодавству України. Міністерство юстиції зобов’язано відмовити їм у реєстрації.

Політичні партії та громадські організації не і можуть мати воєнізованих формувань.

Не допускається утворення і діяльність організаційних структур будь-яких політичних партії в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях Збройних Сил, Національної гвардії, органах СБУ, прокуратури та МВС, Прикордонних військ тощо, а також на державних підприємствах, в установах, навчальних закладах та інших державних організаціях.

Забороняється створення політичних партій, керівні органи чи структурні осередки яких знаходяться за межами України.

Підставами для заборони об’єднань громадян є їх програмні цілі або дії, що спрямовані на зміну шляхом насильства конституційного ладу, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави; підрив безпеки держави, зокрема у формі ведення: діяльності на користь іноземних держав, захоплення державної влади, нехтуючи Конституцією і законами, > що визначають порядок и утворення; пропаганду війни. насильства, розпалювання міжетнічної, расової або релігійної ворожнечі; створення незаконних воєнізованих формувань; обмеження загальновизнаних прав і свобод людини, посягання на здоров’я населення.

Заборона діяльності об’єднань громадян здійснюється в судовому порядку. За своїм рішенням на подання органу, який здійснив реєстрацію, або прокурора суд може примусово розпустити об єднання громадян або тимчасово (на строк до трьох місяців) заборонити окремі види чи всю діяльність певного об’єднання громадян.

При усуненні причин, що стали підставою для тимчасової заборони, на клопотання об’єднання громадян його діяльність може бути відновлена судом в повному обсязі (Закон України “Про об’єднання громадян” від 16 червня 1992 р.).